2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《“三權分置”意見》）。《“三權分置”意見》出臺以后，全社會高度關注，認為這是我國農村土地制度又一重大創新，并被中央各大新聞媒體列入2016年度中國經濟十大新聞。
《“三權分置”意見》出臺的背景是什么？文件的意義和目標是什么？農村土地所有權、承包權、經營權之間的關系是什么？怎么樣實施好“三權分置”辦法？這些都是需要我們認真理解和把握的。今天我就相關的問題為大家進行解讀。
一、《“三權分置”意見》出臺的背景
中國的問題說到底是農民問題，農民問題說到底是土地問題。我國改革開放已經接近40個年頭，今天能有這樣的局面，跟農村土地制度改革——從最初實施家庭聯產承包責任制到現在實施“三權分置”，是緊密相關的。《意見》出臺的背景，包括三個方面。
（一）實踐在推動
進入新世紀以來，隨著工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的推進，大量農村勞動力轉移到城市，使大量農村土地的承包權和經營權發生了事實上的分離。據統計，2016年底，在全國擁有承包地的2.3億農戶中，已有近7000萬農戶部分或者全部轉移了承包地經營權，將其承包地流轉給新興農業經營主體經營；全國耕地二輪承包完成確權面積4.7億畝，其中35.1％的經營權已經流轉給了新興經營主體。農戶家庭擁有的土地承包權和經營權發生了分離，原土地承包戶的權益怎樣才能得到有效保護？農民進城打工以后，其承包地能不能按時收到租金？在土地經營合同期滿以后，能不能收回承包地？對外出打工的農戶來說，這都是事關重大的問題。作為農業現代經營主體而言，在接受了農戶承包地經營權以后，在土地上種植什么樣的作物？能不能獲得穩定的收益？在土地流轉期間，權利能不能夠得到保障？這也是他們關注的重大問題。因此，怎么樣嚴格保護農村土地的所有權，保護好原承包戶的利益，同時賦予在流轉土地上從事經營活動的主體相應的權益，將農村土地所有權、承包權、經營權分置好，實施好，是全社會都很關注的國家大政。這就是實踐對切實解決好農村土地“三權分置”問題提出的迫切要求。
（二）城鎮化在召喚
在工業化城鎮化背景下，全國農戶家家有地的局面仍在延續，但是戶戶種田的格局已經發生了很大改變。各地創造性地設計了農村土地承包權和經營權分置的不同模式，如湖北沙洋模式，安徽天長模式、懷遠模式，以及四川崇州“農業共營制”，都是在實踐中產生的承包權和經營權發生分離的現代農業經營模式。
沙洋模式誕生于湖北省沙洋縣。在土地確權過程中，當地最初按照家家有地、戶戶種田的原則進行。一人多少畝地，三十多年前分地的時候，按照好壞搭配原則來分，地塊分散在不同的地方。這些年隨著現代農業的發展，農民感覺在經營上非常不便。比如張三有十畝地，兩畝地在路邊，三畝地在山邊，還有五畝在河邊，耕作時機械器具等都要來回挪轉。李四、王五等各家也都是這種情況。于是在新一輪確權過程中，張三、李四、王五各家一起商量后，決定由張三家經營路邊的地，李四家經營山邊的地，王五家經營水邊的地。各家的土地承包權還是不變，但經營權發生了分離。而且各家約定，如果以后城鎮化建設有征地需要的話，各地塊的征地補償也由原承包主享有，也就是原有承包權的補償收益不發生變化。這是沙洋模式。
安徽省懷遠縣農民在發展現代農業過程中，同樣感覺土地分布零散細碎，經營不便，所以很多村民就搞起了“一戶一田”，也就是把原來各家分散的地塊，重新整合集中起來，按照承包面積不變原則，調整為一戶一塊承包地。這樣就有利于現代農業資源配置。這是懷遠模式。
四川省崇州市農民則以土地經營權入股方式成立土地股份合作社，將土地股份合作社的土地交由農業職業經理人經營。農業職業經理人則通過社會化的服務，獲得農業科學技術與金融支撐，合作社農產品營銷也都是通過社會化服務來解決。在這個過程中，土地承包權和經營權發生于不同的主體，產生了事實上的分離。這是崇州模式。
城鎮化召喚現代農業要有大發展，農村基層對農業經營發展有新創造。這種新創造就是農戶將原來擁有的土地承包經營權對不同主體分享，共享農業經濟發展紅利，而且實施效果都很好。
（三）中央有要求
在工業化城鎮化背景下，在現代農業發展過程中，農村土地承包權、經營權分離現象得到中央高度重視。2013年，習近平總書記在考察武漢農村綜合產權交易所時強調，深化農村改革，完善農業基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。2013年年底在中央農村工作會議上，習近平總書記進一步全面系統地提出了“三權分置”的重大改革思想。黨的十八屆五中全會明確要求，完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉。2016年10月，中辦、國辦下發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對引導土地經營權有序流轉、發展適度規模經營、推動現代農業發展和增加農民收入提供了制度基礎。
二、農村土地“三權分置”制度的意義
中央《“三權分置”意見》出臺以來，社會各界及基層黨政干部對于如何理解“三權分置”的意義，如何把握“三權分置”的內涵和外延，提出了種種解答要求。我認為可以從以下三方面理解這個文件的含義。
（一）“三權分置”是完善和豐富雙層經營體制的必然選擇
1978年改革開放之初，順應農民群眾要求，我國在農村實行了統分結合、雙層經營的家庭聯產承包責任制，即采取集體統一提供相關服務，農業生產由家庭經營的基本模式。這一模式順應了農業生產是自然生產過程和經濟生產過程互相交織在一起的特點，極大地激發了廣大農民的生產積極性。事實上，這些年整個農村的各項制度，都是安排在這個基本制度的框架之下并不斷延伸發展的。
在三十多年前，統分結合、雙層經營，“統”就是集體經營，“分”就是家庭經營。經過這些年的實踐，集體經營得到很大發展，產生了各種各樣為農戶提供生產經營服務的合作社，有各種社會化服務組織介入農業生產過程。在家庭經營方面，也已經不是家家有地、戶戶種田的格局。家庭經營已演變為種田大戶、家庭農場，包括由此產生的其他的經營形式。“三權分置”堅持了農村土地集體所有制度基礎，順應了家庭承包多元經營變化趨勢，豐富了農村雙層經營體制架構。
（二）“三權分置”是推進現代農業發展、增加農民收入的必然選擇
在全球化的背景之下，我國現代農業發展怎樣順應工業化、城鎮化、信息化發展的要求？怎樣極大地提升農業農產品保障能力？怎樣增加農民收入？顯然，在過去戶均幾畝地的狀況下要實現現代農業發展是不可能的。只有在嚴格保護農戶擁有土地承包權、集體擁有土地所有權的前提下，通過深化土地制度改革，使土地經營權在更大的范圍內得到優化配置，才能實現農業生產規模化、專業化，提升農產品質量和競爭力，提升農業產業效益，增加農業從業人員收入。農村土地“三權分置”，就是這樣一種勢在必行的制度選擇。
（三）“三權分置”是中國特色社會主義的重大制度創新
為農村土地創設所有權、承包權、經營權并進行“三權分置”是具有中國特色的土地公有制度。過去生產力比較低下，農民收入主要仰仗土地產出，家家有地、戶戶種田是可以，也是必須的。在工業化城鎮化大發展的背景下，2016年全國已有2.7億農村勞動力轉移外出，全國2。3億集體土地承包農戶（戶均大約7.5畝）要富起來，就需要我們創造這樣的制度安排。因此，“三權分置”體現了黨中央的集體智慧，是習近平總書記“三農”思想的重要體現，是家庭聯產承包責任制以后又一重大制度創新。從實踐層面上看，農村土地“三權分置”有利于農業生產力的提升，有利于農民收入的增加，有利于社會和諧穩定。
（四）“三權分置”是對家庭聯產承包責任制的時代升級
第一，經濟社會發展背景和制度安排出發點升級。在農村生產力低下的條件下，實行農村人民公社制度，搞集體所有、集體經營、吃大鍋飯，農村勞動力出工不出力，生產積極性低成為普遍現象。改革是從農村開始的，為了讓農民具有生產積極性，在堅持農村土地集體所有的前提下，把土地承包經營權還給農民，我們當時選擇了家庭承包經營的模式。這就是家庭聯產承包責任制出臺的背景。就全世界絕大多數國家而言，農業經營也都是采取家庭經營方式。家庭承包經營模式很好地解決了當時農民的生產積極性問題，順應了當時農村生產力低下的形勢。農村土地“三權分置”制度，是在改革開放近四十年的背景下出臺的，農村生產力已經獲得極大提高，農業現代化進程發展很快。但是相對于工業化、城鎮化、信息化發展，農業現代化還是滯后的。農業現代化滯后的一個很重要的原因就是家家有地、戶戶種田的格局雖然有所改變，但是依然和現代農業生產力發展有較大的差距。因此，“三權分置”制度著手解決的是適度擴張農業規模經營、提升農業勞動效率和土地產出效率，提升農業的資源配置效率。提升農業生產效率是這一新制度安排的出發點。
第二，成員資格或主體資格開放性升級。三十多年前實施家庭聯產承包責任制，農村集體土地由農戶家庭承包經營，家庭承包經營的主體就是集體中的村民農戶，只有這個集體經濟組織的成員才能獲得承包經營的權利，所以集體土地承包經營權的資格獲得是有特定性的。在“三權分置”制度下，土地經營權在土地承包權的基礎上被派生出來，經營權的獲得就具有社會性和開放性。這就是說，土地經營權的獲得者不一定是該集體經濟組織的成員，可以是鄰村的，也可以是外省的。四川農民到江蘇，到上海郊區從事農業生產，在三十多年前是不行的，現在已經成為很普通的現象。這就是因為現在代農業生產土地經營權具有社會性和開放性。
第三，制度績效升級。家庭聯產承包責任制解決了農民生產積極性問題，其最大制度績效是公平效益。換而言之，就是家家戶戶都有田種，可以保障農民家庭基本生活，并為社會提供相對豐富的農產品。“三權分置”著眼解決土地資源的配置效率，其制度績效就是產業效率。“三權分置”在實踐中之所以具有強大的生命力，就是因為這種制度績效順應了當前經濟社會發展形勢，順應了現代農業發展要求。
三、實施“三權分置”的指導思想
如何把握“三權分置”制度實施中的基本遵循和底線要求，是一個非常重大的問題。實施“三權分置”總的遵循是牢牢把握農村生產力發展的基本規律，深化農村改革，處理好農民與土地的關系。在“三權分置”實施過程中，對于農村土地所有權、承包權、經營權的要求是邊界清晰、權能完整、保護嚴格、運轉流暢，使農村土地營運機制朝著適應生產力要求的方向發展，即通過土地制度的安排，確保農產品的有效供給，促進現代農業的發展，增加從事農業生產勞動力和農戶家庭的收入。從長遠目標上看，要通過實施“三權分置”提升農業的質量、效益和競爭力。總之，實施農村土地“三權分置”的基本遵循就是有利于現代農業發展、有利于現代農業的有序推進、有利于農民收入增長。在農村土地“三權分置”的具體實施中，中央《“三權分置”意見》明確提出了四個原則：
（一）尊重農民意愿
這就是說，擁有土地承包經營權的農戶如果愿意自己種地，他們就不必流轉其土地經營權；如果他們愿意流轉其土地經營權，他們也完全有權決定自己所要流轉的對象。在推進“三權分置”的過程中，首先強調的就是要尊重農民意愿。要通過試點，或者總結各個地方的成功經驗，看看哪個模式更好，更有利于現代農業發展，更有利于農民增收，更有利于和諧穩定，我們就選擇哪一種模式。這就是堅持農民主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，加強示范引導，不搞強迫命令，不搞一刀切。
（二）守住政策底線
習近平總書記反復強調，無論土地怎么樣流轉，無論我們怎么樣改革，農村土地集體所有的性質不能變。這個政策底線就是堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎地位，堅持穩定承包關系，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民的利益損害了。
（三）堅持循序漸進
中國的事情，特別是農村的事情急不得，都要有一個循序漸進的過程。如果當地工業化發達，城鎮化推進較快，誰來種地成為了一個較為迫切的現實問題，土地經營權流轉的比例高一點、速度快一點，都是沒有問題的。在傳統農業地區，當地農民自己種糧的積極性還很高，土地經營權流轉速度慢一點，甚至不流轉，也都是沒有任何問題的。要充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性，保持足夠的歷史耐心，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經驗上升為制度安排。
（四）堅持因地制宜
中國陸地國土面積960萬平方公里，農村耕地承包戶有2.3億戶，分布在全國2853個縣58萬個行政村，各個地方的情況都不一樣。湖北沙洋、安徽懷遠、四川崇州進行土地經營權流轉，都有各自不同的表現模式，我們不能規定哪個模式好，哪個模式不好，不能說全國都要向哪個模式學，不搞一刀切。要充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創新，總結形成適合不同地區的“三權分置”具體路徑和辦法。
四、“三權分置”的內涵界定
農村土地所有權的邊界在什么地方？承包權擁有什么樣的權利？經營權可以怎么樣處置？中央《“三權分置”意見》對這三種權利政策界定明確：（一）始終堅持農村土地集體所有權的根本地位；（二）嚴格保護農戶承包權；（三）加快放活土地經營權。講到所有權的時候，叫“始終堅持”；講到承包權的時候，叫“嚴格保護”；講到經營權的時候，叫“加快推進”。
（一）堅持農村土地集體所有權的根本地位
習近平總書記反復講，堅持農村土地農民集體所有是堅持農村基本經營制度的“魂”。我們過去實行家庭聯產承包責任制也罷，現在實施“三權分置”辦法也罷，農村土地集體所有的屬性是不變的。農村土地集體所有制在近四十年的改革開放中，體現出了實實在在的制度績效。農村土地集體所有，就是指土地集體所有權人對集體土地依法享有占有權、經營權、收益權、處分權，農民采取集體經營形式沒有任何法律障礙。比如現在我國有1％—2％的行政村，仍舊以村民小組為單位進行集體經營，包括江蘇省的華西村。在土地占有、使用、經營、處分四種權利中，其核心是處分權。什么是處分權？就是集體土地轉包給誰，調整給誰或不給誰，都要經過村集體民主協商通過，農民集體決定對承包地的發包、調整、監督、收回等各項權能。如果農村承包地被征用了，征用補償費怎么分配，也是農村集體組織決定。對于農村集體土地大規模改造與基礎設施建設，也要由農民集體決定。農村集體成員對于集體土地的經營當然還擁有知情權、決策權、監督權，制訂相關方案要由農村集體組織的全部成員共同協商研究。
農村土地集體所有制必須長期堅持，不能有絲毫動搖。這就是說，農村土地是絕不可以私有化的，土地私有化問題是不可以討論的。這不僅僅是出于意識形態的考慮，從這么多年制度安排的績效來看，只有堅持農村土地集體所有，我國農村生產力包括農戶的生產積極性才能夠得到最大限度的提升。
（二）嚴格保護農戶承包權
農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎。嚴格保護農戶承包權，就是要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。農戶在不流轉土地經營權的情況下，擁有承包地的占有權、使用權、收益權；如果農戶要把經營權流轉出去，農戶享有相應的處置權、收益權，農戶把經營權轉移給張三還是李四，收取多少租金，都由該農戶決定。農戶還可以將土地承包權、經營權用作抵押或擔保；也可以在適當的時候，比如當補償足夠高，農戶可以退出承包權；在農戶家庭成員內部，對家庭土地承包經營權還依法享有繼承權。這也就是說，無論土地“三權分置”采取了什么做法，只要經營權不流轉，農戶就擁有完整的承包經營權；如果農戶流轉土地經營權，農戶對經營土地第三方自主形成約束機制——比如三年合同到期以后，第三方必須把土地歸還給原承包農戶，或者說三年以后，第三方還要與原承包農戶簽訂續租合同。
（三）加快放活經營權
加快放活經營權是《“三權分置”意見》的中心思想。早在2014年11月，中辦、國辦就印發過《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號文件）。中央出臺61號文件，就是因為我國在工業化、城鎮化和農業現代化的推動下，有的地方土地流轉的速度已經比較快，一些地方要求進一步加快流轉速度，提高流轉比例，擴大土地經營規模。因此中央審時度勢，制定積極穩妥政策，為土地經營權流轉提供了把握尺度，發展農業適度規模經營。在政策推進的過程中，土地經營權流轉要根據老百姓的意愿進行，不能下指標，不能搞一刀切，不能搞“大躍進”。近兩年來，尤其是2016年，很多地方農產品價格低迷，有些地方的土地經營權流轉速度有所放緩。土地流轉放緩當然也是老百姓的一種選擇，但從土地制度安排來看，有必要通過政策引導，促進土地經營權健康有序流轉，賦予農村土地經營權更大權利，加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體，提高土地產出效率和經營效益。種田能手或新型經營主體經原有土地承包戶同意——通過合同或市場交易，獲得了一定時期的土地經營權，就對這塊土地擁有占有、耕作、經營的權利；在征得了原承包戶同意之后，能以經營權為抵押，獲取銀行提供的生產經營貸款；如果這塊土地被征用，有權獲得相應的青苗補償；在征得原承包戶的同意后，可以對所經營的土地進行農田基本改造，建設相關設施，改善生產條件，提升土地產出能力。
（四）逐步完善“三權”關系
農村土地所有權、承包權、經營權在實踐中各有其權利邊界。這些權利邊界，實際上也是對各自主體的行為約束，這是法制化社會所必須的。對于這三個權利彼此之間有怎樣的關系，《“三權分置”意見》有非常清楚的論述：農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。這就是說，農村土地所有權、承包權、經營權是層層派生的關系。怎么處理好這些關系？就是在三者關系發生的過程中，對于農村土地所有權的政策是堅持，對于農戶承包權的政策是保護，對于土地經營權的政策是放活。當然，在實踐過程中，承包農戶和集體之間的權利邊界怎么樣？經營權流轉以后，經營主體和承包農戶的權利邊界怎么樣？這些都有待于實踐深化探索。因此中央支持在實踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農戶和經營主體規范利用土地等的具體方式。相關理論和學術問題，法學界和經濟學界仍然在深入討論。中央鼓勵在理論上深入研究農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題。通過實踐探索和理論創新，逐步完善“三權”關系，為實施“三權分置”提供有力支撐。
五、怎樣完善和落實“三權分置”
2017年中央一號文件聚焦于農業供給側結構性改革和農業農村發展的新動能。對于實現2017年中央一號文件要求，“三權分置”應起到非常積極的作用。在2017年“兩會”政府工作報告中，李克強總理明確提出，要完善“三權分置”的辦法。怎樣完善“三權分置”辦法，深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展的新動能？我認為要做好以下五個方面的工作。
（一）加強農村土地管理特別是農村集體所有土地管理
一是做好國家對農村集體土地所有權確權登記發證工作。這項工作由國土資源部實施，從2013年起在全國開展，以村民委員會（過去為大隊）為單位，對農村集體土地的所有權進行確權、登記和發證。二是做好國家對農村土地承包經營權的確權登記頒證工作。這項工作由農業部實施，現在正在如火如荼地進行之中。中央要求從2014年起用5年時間完成這項工作。到2016年底，確權面積已經達到了8.5億畝，二輪承包地70％的面積已經被確權。
什么是確權？確權就是給農民“確實權、頒鐵證”，讓農民吃上“定心丸”，使農民保有承包地的實際位置，比如通過航拍照片、衛星測量、實地勘測丈量，搞清楚承包地的詳實位置和面積。
我國剛開始實施家庭聯產承包責任制的時候，土地測量技術有限，尤其是當時國家征收農業稅，因此農民承包地面積測量粗放，往往存在實際承包面積小于集體登記面積的情況。特別是在許多丘陵區和山區，包括黑龍江、四川、云南、貴州，農民承包土地的實際面積和國家帳上登記面積差別還是很大的。土地承包法規定“耕地的承包期為30年”，因此最初實施的家庭聯產承包責任制的耕地承包也叫第一輪承包。現在第一輪承包到期，開始了第二輪承包。第二輪承包賬上面積是13.14億畝，而國家通過土地調查得到的農村土地面積為20億畝，二者相差近7億畝。中央強調抓緊抓實農村土地承包經營權的確權登記頒證工作，目的也是要搞清楚農村土地的家底。
對于確實權頒鐵證工作，我們抓得很細。比如湖北省總結了“九步工作法”：組建專班，宣講政策，制定方案，入戶調查，調處矛盾，指界測繪，信息公示，頒發證書，資料入庫。做這項工作，一般先是把村里耕地的原始承包登記向群眾公示，得到群眾確認；而后是依照原始憑證，確定承包地塊在航拍照片或衛星照片（比例尺為1∶2000）上的位置，比照進行實地測量，確定承包地塊的詳細位置和實際面積。農村土地原承包農戶和現在土地實際的經營者，也都認為這項工作很有意義，可以確保各方都有清楚的權利。
通過試點的方式，我們對這項工作抓得很緊很實。農業部最早在四川、安徽、山東三省整省推進，2016年擴大到22省，2017年將新增6個省，到2018年年底，這項工作要全部完成。這樣就可以搞清家底。只有把家底搞清了，我們才能制定切合實際的農業政策（如制定合理的農業補貼標準），推進全國現代農業發展。做好這項工作，也是為“三權分置”奠定堅實的基礎。
（二）建立有序運轉的農村土地經營權流轉市場
這些年各地對建立農村土地經營權產權交易市場抓得很緊，全國現在有1。7萬個鄉鎮已經建立。原來農戶之間土地經營權的流轉是私下交易的，現在通過公開市場交易，不僅可以避免私下交易很容易產生的種種矛盾，而且擴大了交易范圍和交易成功的概率。除了公開的交易機制提高了交易效率外，公開市場還有一套有效的監督機制，可以讓交易者的資質在市場上變得公開透明，政府和社會公眾容易對它進行監管和控制。此外，當農村土地經營權產權交易市場建立以后，新的經營主體要獲得發展生產所需的信貸資金，就容易以土地經營權進行抵押，土地經營權交易市場變成了農業生產經營融資的最好平臺。
（三）培養壯大一大批新型農業經營主體
發展規模經營離不開新型經營主體，沒有“三權分置”，就不會有新型農業經營主體。支持和保護新型經營主體是實施“三權分置”非常重要的方面。事實上，農村改革到今天，一條主線就是推進農村土地制度的變革，另一條主線就是推進新興經營主體不斷發育成長，兩條主線都有利于現代農業的發展。1978年開始改革開放時，家家種地，戶戶種田，是均田制，沒聽說家庭農場，也沒有聽說農業企業，更沒有聽說社會化服務組織。現在這些新型經營主體都在不斷產生發展壯大。這些新型經營主體產生發展壯大的前提就是土地制度變革的深化。這也就是我們推進土地經營權流轉，實施農村土地“三權分置”的來由和目的。至2016年底，全國已發展各類新型經營主體的情況為：家庭農場87.7萬家，各種各樣的合作社179萬家，各種各樣的產業化經營企業36萬家，其中龍頭企業12萬家。龍頭企業包括國家級龍頭企業和省級龍頭企業，是能夠帶動大量農民發展的企業。大的有伊利、蒙牛、雙匯，傳統的有四川希望集體、廣東溫氏集團。這些年還有很多過去搞房地產的、搞IT的、搞煤炭的、搞鋼鐵的，也都紛紛成為農業龍頭企業，如阿里巴巴、聯想、恒大、萬達、易網，也都搞農業，有的還搞得有聲有色。這些農業經營主體的誕生，前提就是農村土地經營權在流轉。在供給側結構性改革的背景下，新的經營主體對土地經營權保護提出了自身要求，同時，我們對新的經營主體也有監督的要求，對新的經營主體也有支持保護的義務。這都要求我們做好農村土地“三權分置”工作。
培育新型農業經營主體，第一要堅持多元，即主體的多元化。農業經營主體可以是家庭農場、種養大戶、各種各樣的合作社和各種農業企業。在所有制屬性上，可以是集體所有、國有、民營。在組織類別上，可以是家庭經營、互助合作、企業經營。第二要秉承發展的新理念。一是秉承融合發展理念。現代農業生產從田間到餐桌的全部產業鏈條和過程，需要不同主體進入并融合發展。比如四川崇州“農業共營制”就是三方合作：第一方是農民，他們以土地經營權入股，形成土地股份合作社；第二方是土地股份合作社牽頭人，也叫農業職業經理人；第三方是各種相應的服務組織，包括金融支撐、科技支撐、營銷支撐組織。四川簡陽是生豬養殖大縣，在其生豬生產過程中形成了六方合作機制：第一方是養豬大戶，第二方是養豬合作社，第三方是縣金融部門，第四方是保險部門，第五方是縣政府擔保，第六方是屠宰企業，六方合作，結成一體。二是秉承開放理念。在工業化城鎮化背景下，農業經營制度必須是開放的。“三權分置”最大的特征就是經營權的獲得是社會化的、開放性的，讓最適宜的人才從事農業，使其農地經營的面積大大超越農戶平均面積，充分發揮其經營能力，為自身和社會創造更多的價值。這是一個開放的過程，沒有這個開放過程，中國農業永遠是小生產，中國農業在全球化背景下永遠是弱勢的。三是秉承分享理念。不同的經營主體進入農業，既是產業鏈條環節的分享，也是產業利益的共享。在河南、四川、山東，農地經營就有全托管與半托管模式。什么叫全托管？就是農戶土地經營權不流轉，但是從耕地播種到最后莊稼顆粒歸倉，生產過程都由社會化服務組織來做，只要農民為每一個工序付錢就行，這叫全托管。如果其中某些生產環節農戶愿意自己承擔，如澆水、拔草等，就叫半托管。這就是在農地經營環節上的分享經濟。農業企業做大做強有一個很重要的衡量標準，就是它服務農民、聯系農民的面有多寬，因此農業龍頭企業的發展必須具有共享理念。只有企業給老百姓多分享一點利益，企業的生命力才能更強，才能抵抗市場起落的風險。四是秉承規范發展理念。比如我們講核心家庭農場，它的規范概念是：以家庭成員為主要勞動力，不雇工或在農忙季節少量雇工，農場收入是家庭的主要收入來源，且經營的土地比較穩定。現階段如果一個家庭租了上千畝耕地，就不能叫家庭農場，因為這么大的土地面積，憑一個家庭的勞動力根本不可能經營得過來。從合作社來講，2016年底我國合作社已達179萬家，全國只有59萬個行政村，平均每個村有6個合作社。現在合作社數量很多，但平均規模太小。規范合作社發展的下一步工作就是發展聯合社，真正為農戶提供互助，降低成本和風險，增加產后和產中效率，充分發揮農業合作社功能。農業企業的功能也要有準確定位。十八屆三中全會明確提出要鼓勵和支持工商資本進入農業，從事現代種養業。但是工商資本進入農業一定要有限制條件，外部大額資本進入農業以后，不能侵犯原農戶的利益，不能大面積長時期租賃農地，搞非糧化，搞非農化。2015年，農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局出臺了《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》，為工商資本規范進入農業設置了五個杠杠。第一個是上限控制。如一個鄉鎮2萬畝地，工商企業要租1。9萬畝，這顯然是不行的。第二個是備案制，便于政府監督和保護農民利益。第三個是資格審查和項目審定，避免企業盲目沖動和地方盲目發展帶來的風險。第四個是風險保障金。這可以防止企業跑路，損害農民利益。第五個是事后和事中監管。如果企業租地搞蔬菜不掙錢，想變成搞莊園、搞高爾夫球場，這是絕對不行的。此外還要秉承綠色發展理念，就是農業產業發展過程必須是綠色的，是可循環的，可持續的。
（四）發展多種形式的規模經營
農業規模化、專業化、標準化是“三權分置”很重要的目標指向。中國農業不搞規模經營就沒有前途。中國農業搞規模經營，規模要大到美國、加拿大、澳大利亞的標準，既不可能也沒有必要。我國農業適度規模經營，規模可以大到當地戶均規模的10倍到15倍。我國土地承包農戶家庭平均耕地7.5畝，按照10倍到15倍計算，適度規模經營面積就是75畝到100畝左右。上海提出的規模經營面積標準是113畝，江蘇提出的標準是100畝到300畝，這都是沒有問題的。因為這個規模是與當地經濟社會發展的條件，當地的勞動力轉移程度，以及當地的農業科技水平相吻合的。
南方地區一年兩熟，北方地區一年一熟，如果南方一個家庭可以經營100畝，那么北方地區一個家庭大約可以經營200畝。即便是搞糧食生產，扣除所有成本，南方地區100畝年收入可達8萬到10萬，好的可達15萬20萬，如上海家庭農場平均每一年的收益是15到20萬；北方地區200畝的年收入也是這個水平，與南方家庭農場收入相差不大。
一個四口之家，有兩三個勞動力，平均每個勞動力年收入3萬到5萬，和當地從事非農產業的人相比，這個收入只多不少，這就叫適度。所以我們提出的家庭農場，第一要由家庭經營，第二要規模適度，第三是以一業為主，第四要集約生產。全世界所謂的家庭農場，都是由家庭成員從事日常的農業作業，只有在農忙的一兩個月里雇一兩個工人，家庭勞動力要占全部勞動力付出的60％以上，這是全世界對家庭農場特征的概括。中國示范性家庭農場，也要參照這個標準。家庭農場規模要適度，在南方搞糧食生產就是100畝左右，如果搞蔬菜生產、設施農業，那么20畝也可以成為規模。一業為主就是搞糧食就只搞糧食，搞蔬菜就只搞蔬菜，養豬就只養豬，不能小而全、大而全，什么都干，不然就精力不支、效率不高。集約生產就是搞專業生產，做到投入成本最低、產出效益最高。
現階段我國土地流轉和規模經營有兩種形式。第一種是土地經營權高比例流轉后出現的土地規模經營。比如上海的土地經營權流轉面積已經達到60％，江蘇張家港、昆山、常熟、太倉土地經營權流轉已經達到90％以上，這就要求新型經營主體進入對土地進行規模經營，解決誰來種地的問題。第二種是本地勞動力轉移的比例高，但土地經營權流轉比例不高的規模經營。比如四川、湖南、湖北、河南、河北，農民把承包地的生產作業環節轉移出去，形成了服務型的規模經營，解決了地怎么樣種得更好的問題。這兩種形式的規模經營，在實踐中都是值得推薦的。
（五）解決“三權分置”相關的法律問題
我國農業法、農村土地承包法出臺時，家家有地、戶戶種田的情況非常普遍。現在土地承包戶和土地經營主體分離的現象已經達到三分之一以上，上海、江蘇、北京一半以上都已經分離。實踐的新發展要求法律也要有新發展，需要把“三權分置”納入到法制化的進程與軌道。對于土地經營權能不能獲得保險，能不能作為抵押產品獲得金融支持，現行法律上沒有進行界定。承包經營權的退出和繼承，現行法律也都沒有予以確定。貫徹落實《“三權分置”意見》，對解決這一類問題提出了明確的修法要求。
六、豐富和完善“三權分置”理論、政策與實踐
從理論、政策和實踐層面上講，農村土地“三權分置”的內涵都是非常豐富的，需要我們在下一步工作中不斷豐富和完善。
（一）理論層面
“三權分置”作為中國特色的土地制度安排，在全世界范圍內都沒有現成經驗可循。全世界的農村土地要么是私有制，要么是其他所有制，只有我國提出了對農村土地所有權、承包權、經營權的權利分解。怎么樣分清所有權、承包權、經營權三個權利的邊界？其制度經濟學、產權經濟學意義是什么？這些都對理論界提出了深入探討和全面闡釋的要求。
（二）政策層面
我們既有的農業補貼政策、農產品價格政策和農業投入政策，尤其是糧食直補和農機具生產資料綜合補貼的兩種補貼，實際上實行的都是普惠制度，也就是只要農戶家里有一塊田地，都能得到相關的補貼。這些政策面對的是土地承包經營農戶。現在農地承包權和經營權分離了，這些政策對哪個主體實施？政策補貼補給誰？補給原承包戶還是補貼給新的經營主體？這是我們在政策層面首先需要厘清的。
“三權分置”和經營權流轉，無疑需要有一個合理的地租標準。地租高了對租地人不利，會侵蝕新型農業經營者的利潤；地租低了承包戶不愿意，家庭農場、適度規模經營就可能難以發展。確定合理的地租界限，是我們政策制定者當前要重點解決的問題。
對于農業新型經營主體和農業規模經營，現在我們還沒有衡量這類生產關系的指標體系。我們現在有農機貢獻率、科技貢獻率、農機綜合作業效率等生產力方面的衡量指標；而生產關系方面的衡量指標，比如土地流轉的面積、地價、流轉主體構成等不同的要素組合，需要設立一個相應的衡量指標體系。這也是我們在政策研究制定中需要考慮的問題。
（三）實踐層面
湖北沙洋模式，四川崇州模式，安徽懷遠模式，廣東許多地方的土地股份投包制，江蘇華西村土地集體經營……在農村土地制度改革的實踐過程中，“三權分置”有多種多樣的表現形式。各地要在學習借鑒的基礎上，積極探索適合本地的“三權分置”模式，使之有利于農業從業者增加收入，有利于現代農業發展，有利于集約使用農地資源，提升農業勞動生產效率、土地產出效率和資源配置效率。只有這樣，中國農業才能由弱勢農業變為強勢農業。換一句話講，就是我們要建設一個與中國大國地位相稱的強勢農業，土地制度創新任重而道遠。
（張紅宇:農業部農村經濟體制與經營管理司司長）
中國鄉村發現網轉自：中國干部學習網 2017-05-31
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