摘要：到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有貧困線標(biāo)準(zhǔn)下的7017萬貧困人口的全部脫貧，是當(dāng)下各級扶貧部門五年內(nèi)的工作任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)。“十三五”規(guī)劃提出了要“創(chuàng)新扶貧機(jī)制與模式，采取超常規(guī)措施”的科學(xué)論斷，精準(zhǔn)扶貧對政策設(shè)計(jì)的“未來性”訴求日益顯現(xiàn)。作為對此論斷的回應(yīng)，扶貧政策應(yīng)采取內(nèi)生性政策發(fā)展的系統(tǒng)觀點(diǎn)作為指引，兼顧扶貧系統(tǒng)的“存在”特質(zhì)和“生成”機(jī)制，以此突顯政策行動者的主體能動性功效；在政策設(shè)計(jì)方面，要充分考慮政策的情境性和多樣性，以及相應(yīng)的容錯機(jī)制和競爭/選擇機(jī)制的融入；在政策創(chuàng)新方面，“超常思維”應(yīng)鎖定扶貧主體的主體與客體二元性、貧困性質(zhì)的主觀性與客觀性、扶貧時限的長與短、扶貧范圍的點(diǎn)與面，以及扶貧理論與救助實(shí)踐的實(shí)質(zhì)性結(jié)合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)扶貧政策的延伸，保障救助工具的前瞻性和有效性，使扶貧政策不斷地在“漸進(jìn)精準(zhǔn)、動態(tài)修偏”的政策進(jìn)程中得到修正和創(chuàng)生。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；超常思維；政策行為人；政策系統(tǒng)；創(chuàng)新
基金項(xiàng)目 國家自然科學(xué)基金“省域尺度下基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)影響的貧困動態(tài)分析方法及其干預(yù)機(jī)制研究”（71273041）；國家自然科學(xué)基金“中層管理者戰(zhàn)略性‘意義生成-給賦’行為對組織變革壓力的影響效應(yīng)與作用機(jī)理研究”（71472027）；國家社會科學(xué)基金“農(nóng)戶行為視角下農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策減貧績效評價(jià)及扶貧政策轉(zhuǎn)型研究”（14BJY120）
作者簡介：郭勁光，1976年生。東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，遼寧省百千萬人才工程“百”層次人才、遼寧省高等學(xué)校優(yōu)秀人才支持計(jì)劃獲得者。主持國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目2項(xiàng)，教育部人文社科研究項(xiàng)目2項(xiàng)；在《人民日報(bào)》《光明日報(bào)》《中國人口科學(xué)》等報(bào)刊發(fā)表論文100余篇。（遼寧 大連，116023）
到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有貧困線標(biāo)準(zhǔn)下的7017萬貧困人口的全部脫貧，是當(dāng)下各級扶貧部門五年內(nèi)的工作任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)。而目標(biāo)達(dá)成的關(guān)鍵就在于貧困救助政策的科學(xué)化和有效性，這有賴于在地方實(shí)際情況的基礎(chǔ)上對政策進(jìn)行重新的思考和定位，實(shí)現(xiàn)政策的創(chuàng)新并發(fā)揮更大的效力。進(jìn)一步講，脫貧攻堅(jiān)階段貧困救助的政策應(yīng)當(dāng)通盤考慮貧困現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)對扶貧需求的針對性回應(yīng)。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（《規(guī)劃》）指出，要“創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制和模式，采取超常規(guī)措施”。那么，如何理解《規(guī)劃》所提出的“創(chuàng)新”和“超常規(guī)”？如何突顯政策從“常規(guī)”到“超常規(guī)”的轉(zhuǎn)向？如何將之付諸政策研究和政策實(shí)踐，并以此為基礎(chǔ)對現(xiàn)行政策進(jìn)行創(chuàng)新和定位？本文旨在從政策科學(xué)與政策設(shè)計(jì)的角度對此進(jìn)行解讀和回答。
『作為內(nèi)生性發(fā)展的扶貧政策系統(tǒng)觀點(diǎn)』
自1984年我國正式實(shí)施反貧困戰(zhàn)略以來，扶貧力度不斷加大，扶貧政策和扶貧措施在不斷細(xì)化和調(diào)整，扶貧的主流模式也一直在改變，尤其是近些年來，隨著三農(nóng)問題和新農(nóng)村建設(shè)工作在國家層面的重視，脫貧已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，相應(yīng)之下，作為貧困干預(yù)的政策相關(guān)工作則同時面臨著創(chuàng)新契機(jī)和挑戰(zhàn)。從貧困發(fā)生的實(shí)際情況來講，由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化發(fā)展不平衡和自然災(zāi)害以及貧困個體生活方式與狀態(tài)差異的綜合影響，使得貧困救助的政策設(shè)計(jì)與實(shí)施工作的難度加大；另一方面，從貧困主體救助邏輯的角度來看，絕大多數(shù)的貧困救助以及貧困問題研究都帶有“經(jīng)濟(jì)福利取向”，這種救助思路本質(zhì)上講是一種間接救助模式，因?yàn)樗仨氷P(guān)注的是經(jīng)濟(jì)效益的對外溢出，無可否認(rèn)，這一取向的貧困研究學(xué)者對于貧困研究中的重要因素都予以了極大的關(guān)注，如教育、基礎(chǔ)設(shè)施、家庭背景等。但許多統(tǒng)計(jì)數(shù)字也證明了在我國經(jīng)濟(jì)績效大大提升的同時，扶貧工作績效并不是很理想，返貧現(xiàn)象客觀地存在。尤其是目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)步入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增速下滑是不爭的事實(shí)，因此以經(jīng)濟(jì)增長為政策作用機(jī)制的扶貧措施其執(zhí)行效果必然會大打折扣。因此，從政策的角度進(jìn)行扶貧探索，以政策創(chuàng)新開辟扶貧新空間恰恰是當(dāng)下最為迫切的任務(wù)。
扶貧政策的存在價(jià)值在于作為手段和工具來幫助貧困者實(shí)現(xiàn)脫貧和發(fā)展的目的性追求。從政策構(gòu)成的基本面來講，它包括了政策問題、政策工具、政策資源以及政策的作用對象等方方面面的要素。然而，在現(xiàn)實(shí)的扶貧救助政策中是不是這些政策要素都被充分地加以組織和利用來推動政策的發(fā)展了呢？政策要素間的組合狀態(tài)與政策系統(tǒng)的動態(tài)發(fā)展之間是否存在應(yīng)然的關(guān)聯(lián)？盡管一般的具體貧困政策是針對具體問題的，但貧困作為復(fù)雜的問題系統(tǒng)，相應(yīng)之下扶貧政策的設(shè)計(jì)也有必要考慮到與問題系統(tǒng)間的相互內(nèi)在關(guān)系和結(jié)果的聯(lián)系。不難發(fā)現(xiàn)，自參與主義（participationism）的思維與實(shí)踐被引入到貧困救助以來，扶貧救助的諸多方面都得到了改觀。這是因?yàn)檎卟粌H起到配置資源的約束性效果，同樣發(fā)揮著協(xié)調(diào)的功能。政策的變化會帶來新的協(xié)調(diào)，引起政策人群互動方式的改變，因此會進(jìn)一步帶來政策行為人在心智模型、未來預(yù)期、行為方式等多方面的變化。同時這一系列變化也會反饋到政策系統(tǒng)，這也是引起政策系統(tǒng)非線性變化的一個重要根源，所以一些當(dāng)期有效或無效的政策，在未來也可能會表現(xiàn)出相應(yīng)的負(fù)效應(yīng)或正效應(yīng)的發(fā)生。
作為人類社會的主觀建構(gòu)，任何政策都離不開對“人”這一要素的關(guān)注。一方面，政策要由人（政策制定者）來設(shè)計(jì)、制定并組織實(shí)施；但同時，政策的作用對象同樣是人，或是與人有密切關(guān)聯(lián)的問題系統(tǒng)。人的特殊性在于人具有心智，心智對于人關(guān)于外在事物的感知、知識的建構(gòu)、意義的構(gòu)建都具有重要的作用。政策中行為人的存在會直接影響到政策系統(tǒng)的發(fā)展，它能夠從自下而上的角度更大限度地利用政策行為人的分散化信息，比政策的“外部人”更能發(fā)現(xiàn)新的政策創(chuàng)新的路徑，這種影響動力從政策系統(tǒng)的角度看恰恰是內(nèi)生性的。
Slembeck認(rèn)為，政策不僅是對問題的解決和工具選擇，同時還是關(guān)于思維與行為方式的選擇，在政策制定中要考慮到心理因素的作用。而且，Keith Smith在分析技術(shù)創(chuàng)新政策時同樣強(qiáng)調(diào)，“盡管政策是針對具體問題的，但由于社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的存在，必須將經(jīng)濟(jì)政策與系統(tǒng)中的內(nèi)在關(guān)系和系統(tǒng)的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)及動態(tài)聯(lián)系在一起。”因此，我們有必要對政策系統(tǒng)的微觀細(xì)節(jié)及其變動引起的政策要素的關(guān)聯(lián)與變遷進(jìn)行關(guān)注。在既定的政策情境下，政策行為人一方面受到文化、資源、社會，以及政策本身帶來的結(jié)構(gòu)性制約，但同時也具有一定的能動性。尤其是在不同政策長期作用的時間進(jìn)程中，以往政策的作用影響會固化下來一些政策感知，這些政策感知會作為行為人自身積累的有益的政策知識使政策行為人的行為路徑產(chǎn)生依賴性的決策約束的同時，同樣起到能動的決策激勵的效應(yīng)，這一點(diǎn)不容忽視。
懷特海在其經(jīng)典論著《過程與實(shí)在》中論證了過程是現(xiàn)實(shí)世界的根本性的觀點(diǎn)，而且指出過程是有機(jī)體之間內(nèi)在的聯(lián)系和持續(xù)的創(chuàng)造。筆者認(rèn)為，政策研究不應(yīng)停留于“存在”的研究，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策的“生成”。其實(shí)，對于政策行動者在政策系統(tǒng)中對于政策“生成”價(jià)值的理解在經(jīng)典的政策理論當(dāng)中也不乏有所印證，比如由Sabatier和Jenkins Smith共同提出的公共政策支持聯(lián)盟模型（the Advocacy Coalition Framework）就強(qiáng)調(diào)了政策系統(tǒng)中政策行為人的政策信仰對彼此間的互動與策略，進(jìn)而直接影響到政策產(chǎn)出的實(shí)質(zhì)性作用；再比如由Dye、Sharkansky和Hofferbert關(guān)于政策過程的漏斗模型（DSH模型）也同樣強(qiáng)調(diào)了政策系統(tǒng)作為結(jié)構(gòu)性約束與行為人行為互動的雙重作用，其中，關(guān)于政策行為人行為因素的分析是其模型的重要組成部分。
在扶貧政策的系統(tǒng)作用過程中，除了政策本體通過工具性約束和激勵對貧困者實(shí)施影響之外，實(shí)際上貧困主體作為政策行動者也會通過其行為決策和行為實(shí)施對政策系統(tǒng)進(jìn)行影響，同時，也會基于其主體行為通過與其它政策行動者間的互動產(chǎn)生主體之間的深刻影響。比如，在我國一些偏遠(yuǎn)的貧困農(nóng)村地區(qū)，一些扶貧項(xiàng)目在推廣的過程中會發(fā)現(xiàn)，由于新的扶貧幫困項(xiàng)目的到來，當(dāng)?shù)刎毨糁g的彼此往來的次數(shù)較之往常都有不同程度的增加。而且，這種彼此間的交流和互動特別容易導(dǎo)致大家對于扶貧項(xiàng)目的集體一致性行為，或是普遍接受，或是普遍質(zhì)疑。很明顯，這是扶貧救助中政策行為人的一種策略性行為反應(yīng)，它必然是影響政策效果的作用變量。而且，Lawson在論述其作為社會理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)時提出，要將社會結(jié)構(gòu)定義為時空延展中的規(guī)則、位置以及主體相互間的關(guān)聯(lián)。將此觀點(diǎn)引到扶貧幫困政策系統(tǒng)當(dāng)中，則可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的政策構(gòu)成都強(qiáng)調(diào)了規(guī)則，而對于社會學(xué)視野中強(qiáng)調(diào)的位置和關(guān)聯(lián)的缺失是很明顯的。而后者恰恰是將扶貧政策作為“活系統(tǒng)”的關(guān)鍵。而且，實(shí)用主義的代表者杜威認(rèn)為，“進(jìn)步意味著當(dāng)前意義的提升”，公共福利的標(biāo)準(zhǔn)是“個體的充分發(fā)展”和“個人潛能的釋放”。那么，作為典型福利旨向的扶貧救助而言，也不應(yīng)簡單地滿足停留于對于貧困線的超越，而應(yīng)有更高遠(yuǎn)的目標(biāo)定位。我們有理由認(rèn)為，在政策設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的設(shè)計(jì)來給予和引導(dǎo)政策行為人積極的政策互動的實(shí)現(xiàn)，鼓勵和激勵貧困主體不僅要直接參與進(jìn)來，而且要能動性地為政策帶來知識和創(chuàng)新，成為推動政策發(fā)展和政策深化的內(nèi)在動力。
『政策設(shè)計(jì)的情境性、多樣性與機(jī)制選擇』
（一）政策的情境性與多樣性
強(qiáng)調(diào)政策情境性和多樣性是基于貧困問題本身復(fù)雜、多維特質(zhì)的考慮。不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)與政策分析大多基于簡單的因果關(guān)系假設(shè)而存在，相應(yīng)的政策往往致力于單一維度的選擇，以及一些在量上進(jìn)行政策目標(biāo)和政策工具的確定。因此，往往呈現(xiàn)出線性的問題解決設(shè)計(jì)方案。而本文以上的觀點(diǎn)闡述顯示了作為系統(tǒng)存在的政策的復(fù)雜性背后的非線性動力的存在，而這恰恰是系統(tǒng)“創(chuàng)生”的內(nèi)驅(qū)力的所在。筆者認(rèn)為，基于此情形，強(qiáng)調(diào)政策設(shè)計(jì)的情境性和多樣性是必然的選擇。
Michael Storper就曾用“情境化國家”的概念強(qiáng)調(diào)了對政策情境性和多樣性的關(guān)注；一些法國調(diào)節(jié)學(xué)派的學(xué)者甚至將政策（制度）作為符號化的社會關(guān)系和習(xí)慣，而符合化概念本身就帶有情境性的含義。傳統(tǒng)的政策過程往往將現(xiàn)實(shí)存在的創(chuàng)新和知識來源等“超常規(guī)”現(xiàn)象歸結(jié)為外生的擾動，像傳統(tǒng)的政策科學(xué)中的“政策系統(tǒng)途徑”不僅將政策系統(tǒng)視為“黑箱”來處理，還通過將大量政策要素歸為“環(huán)境”作用來簡化模型。Albert O. Hirschman認(rèn)為，簡單的因果關(guān)系假設(shè)會存在四種可能的情境性忽視：其一是關(guān)于個體決策和行為基礎(chǔ)的世界觀的忽略；其二是市場、法律、規(guī)范、習(xí)俗等制度，組織以及工具技術(shù)方面的忽略；其三是對個體努力、自主行動方面的忽略；其四是某種程度的政治行為的忽略。當(dāng)然，筆者認(rèn)為，這些方面可能不同程度的在政策實(shí)踐中存在，但其意義更是體現(xiàn)于說明政策情境性的存在價(jià)值。情境的存在使得行為目標(biāo)與行為手段的獨(dú)立性不復(fù)存在，目標(biāo)具有暫時性和試驗(yàn)性，而且行為目標(biāo)是由行為過程形成和修正的，并在過程中逐漸明晰。“目標(biāo)只有在與為獲取它不斷地設(shè)計(jì)和驗(yàn)證的手段的相互作用中才是有機(jī)的和積極的……它們在互動中界定彼此形成問題的情境”。
另一方面，我國學(xué)者賀曉東在其論著中曾認(rèn)為，“應(yīng)把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理解為人與人之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系組成的巨大經(jīng)濟(jì)功能耦合網(wǎng)。在這個經(jīng)濟(jì)功能耦合系統(tǒng)中，有一系列經(jīng)濟(jì)規(guī)范制約著經(jīng)濟(jì)活動主體的行為，并且依靠經(jīng)濟(jì)規(guī)律、法律、政策、信仰以及傳統(tǒng)習(xí)俗等穩(wěn)態(tài)的形成來維持經(jīng)濟(jì)關(guān)系網(wǎng)的穩(wěn)定性。”筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)同樣適合于本文對于扶貧政策系統(tǒng)的判斷，當(dāng)然，我們的視角更集中于對于政策的認(rèn)知，即在扶貧政策系統(tǒng)中，要關(guān)注功能分布與耦合；要關(guān)注功能穩(wěn)定性的來源。基于此，我們認(rèn)為，扶貧政策的設(shè)計(jì)與改進(jìn)需要不同系統(tǒng)和政策維度間的銜接與融合，形成復(fù)合型的扶貧政策新系統(tǒng)。相應(yīng)地，按照社會學(xué)家帕森斯的功能劃分觀點(diǎn)，要具備AGIL四大功能，即：適應(yīng)功能（Adaption）、目標(biāo)獲取功能（Goal attainment）、整合功能（Integration）以及模式維持功能（Latency）。適應(yīng)功能，比如在扶貧移民過程中，新的居住環(huán)境下需要有相應(yīng)的主動性政策干預(yù)來幫助貧困群體盡快有效地利用新的環(huán)境資源、拓展和更新生產(chǎn)、生活空間；目標(biāo)獲取功能，則主要體現(xiàn)于政策設(shè)計(jì)上，尤其是在政策工具層面更多地考慮貧困群體救助目標(biāo)達(dá)成的及時、有效性，考慮適度的政策激勵和目標(biāo)達(dá)成的渠道和空間；扶貧救助的整體功能則體現(xiàn)了對于貧困多維性的綜合考慮，比如資源、環(huán)境、健康、教育、醫(yī)療方面的統(tǒng)籌規(guī)劃；經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面的銜接等等，以促進(jìn)政策回應(yīng)度的提升；模式維持功能則更多地體現(xiàn)于對基本的結(jié)構(gòu)維度的關(guān)注，尤其是在社區(qū)層面對特殊地區(qū)當(dāng)?shù)貙?shí)踐知識（local knowledge）、社會資本和傳統(tǒng)、習(xí)俗的有效利用。
這里，需要進(jìn)一步說明的是，與傳統(tǒng)的政策學(xué)關(guān)于政策系統(tǒng)的劃分大多突顯功能劃分相異的是，筆者提出的政策系統(tǒng)觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)功能區(qū)分的同時，更加注重系統(tǒng)的功能耦合，更趨向于整體性功能的概念。之所以如此是因?yàn)椋徽撸w性的概念意味著關(guān)聯(lián)，即政策的行為不是任意的，而是有目的性的相互關(guān)聯(lián)特質(zhì)，同時也意味著其間的價(jià)值關(guān)聯(lián)的存在；二者，整體性恰恰在一定意義上也同時說明了異質(zhì)性的存在基礎(chǔ)。很明顯，結(jié)構(gòu)的存在意味著系統(tǒng)的構(gòu)成和功能的區(qū)分，而且也表明了系統(tǒng)構(gòu)成在各個不同結(jié)構(gòu)部分具有相應(yīng)的屬性、層次，尤其是針對特定致貧因素而設(shè)計(jì)的扶貧政策，會形成基于相應(yīng)致貧因素的政策范式、積累體系和干預(yù)或調(diào)節(jié)的模式類型，應(yīng)當(dāng)被理解為在特定的政策形式中的實(shí)踐和過程，因而從扶貧系統(tǒng)的角度講也恰恰是系統(tǒng)異質(zhì)性的一種表征；如果從系統(tǒng)歷時性的角度看，那么政策系統(tǒng)的確具有傳統(tǒng)政策學(xué)中所提到的明顯的階段特征，但毋庸置疑的是，在每個政策階段政策要素的程序性處理所關(guān)注的內(nèi)容差異性是十分明顯的。因此，強(qiáng)調(diào)政策的情境性和多樣性是在政策系統(tǒng)中為政策行為人提供更多可供選擇的結(jié)構(gòu)性機(jī)會，雖然結(jié)構(gòu)性的存在意義著沖突的可能，但“沖突本身也是創(chuàng)造力和系統(tǒng)動態(tài)的源泉”。
（二）政策的機(jī)制選擇
Pavel Pelikan和Gerhard Wegner曾有政策的“機(jī)會集”的觀點(diǎn)，認(rèn)為自上而下的制度性政策會導(dǎo)致政策行為人戰(zhàn)略性行為的發(fā)生，從而也就限制了其創(chuàng)造性行為的作用空間。為了改變此情形，接受并激勵政策行為人創(chuàng)造性行為，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在扶貧政策的未來設(shè)計(jì)當(dāng)中，體現(xiàn)出將容錯機(jī)制和競爭/選擇機(jī)制的適度融入。
1.容錯機(jī)制。Atkinson指出，變遷是由有期望的智慧的行為人行為的未來后果指引的，智慧是人類福利和進(jìn)步的工具。“未來在我們的持續(xù)行為中展開，積極的心智重構(gòu)了事物的狀態(tài)，而不是僅僅知曉它，我們對未來的知曉只能在不斷的試驗(yàn)和修正中進(jìn)行”。容錯機(jī)制，顧名思義就是要給予政策行動者一定的可接受的犯錯誤的空間。因?yàn)椋瑹o論從人的理性角度，還是從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的完備信息角度，任何人都有失范的可能。而且，Stefan Okruch就認(rèn)為，政策的過程是學(xué)習(xí)和試驗(yàn)的過程，同時也是不斷發(fā)現(xiàn)知識的過程。很明顯，政策行為人在政策過程的系統(tǒng)進(jìn)程中是不斷成長的，并不是一成不變的，其作為知識的載體會不斷地為政策系統(tǒng)帶來并輸入新加工的知識，尤其是對于一些少數(shù)民族地區(qū)的貧困人群而言，其當(dāng)?shù)氐谋就林R的價(jià)值與其它政策知識的有效融合將在扶貧效果方面發(fā)揮不可忽視的作用。學(xué)習(xí)和試驗(yàn)是相輔相成的，試錯和知識的增長是相伴的。對于“干中學(xué)”（learning by doing）的觀點(diǎn)而言，任何實(shí)踐行動都將是有益的。因此，對于一個生態(tài)化的政策系統(tǒng)而言，這種觀點(diǎn)既是對政策行為人主體性的尊重，同時也是政策系統(tǒng)發(fā)展的工具性考量，這是符合系統(tǒng)發(fā)展動力需求的。
2.競爭/選擇機(jī)制。競爭機(jī)制與選擇機(jī)制的思考可以說是對政策系統(tǒng)情境性與多樣性的回應(yīng)。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)的政策學(xué)習(xí)都不是單單停留于模仿層面，而是或多或少地將根據(jù)“地方特色”加以適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新，而且，自由主義倡導(dǎo)者哈耶克就認(rèn)為，競爭本身就是發(fā)現(xiàn)的過程；創(chuàng)新理論中著名的熊比特更是直接將競爭視為創(chuàng)新與模仿。眾所周知，我們現(xiàn)在的扶貧政策早已突破了之前實(shí)施多年的保護(hù)型扶貧方案，代之以開發(fā)型扶貧政策，其政策目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)和解決剩余貧困人口、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施綜合生存條件以及貧困地區(qū)的環(huán)境與資源作為綜合的政策定位。開發(fā)型扶貧不僅關(guān)注到貧困者的經(jīng)濟(jì)貧困，更關(guān)注他們的能力貧困，通過教育、培訓(xùn)、就業(yè)等方式來保障貧困者的發(fā)展權(quán)和發(fā)展?jié)摿Α倪@一角度而言，這是一次成功的政策創(chuàng)新。但是也有學(xué)者指出，開發(fā)型扶貧并未真正認(rèn)清貧困的“公共問題”特征，更未從根本上觸及衍生貧困的政治、社會乃至文化等隱秘機(jī)制。在筆者看來這恰恰可以理解為在政策設(shè)計(jì)中還缺乏對于情境要素的關(guān)注，致使貧困主體只能在既定的政策空間中“被選擇”。無論是自上而下的政策，還是自下而上的政策，都應(yīng)當(dāng)是參與者在制度規(guī)則內(nèi)有選擇自由的政策，在其政策系統(tǒng)內(nèi)部都應(yīng)是具有一定的政策張力的存在的，只是張力的大小和方向有異而已。這就能在一定程度上保證制度內(nèi)差異化因素的共生存在，從而也就更能提高政策系統(tǒng)的活性。
『“超常思維”下的政策安排』
對于政策“未來性”的考量必然離不開對政策現(xiàn)實(shí)乃至政策歷史的批判性解讀。那么，扶貧政策的“超常思維”所蘊(yùn)含的政策取向則主要是對貧困困境的問題回應(yīng)。通過深入結(jié)合理論與實(shí)踐，探索并保障救助工具的前瞻性和有效性，這一切都將成為脫貧攻堅(jiān)階段避不開的政策之道。
（一）有必要增強(qiáng)扶貧主體的主體與客體二元性認(rèn)識，構(gòu)建多維、協(xié)同的貧困救助平臺
政策主體作為政策系統(tǒng)中擁有并使用政策關(guān)鍵資源的一方往往在整個政策過程中承擔(dān)著設(shè)計(jì)、落實(shí)、監(jiān)督和評價(jià)政策方案的主導(dǎo)角色。隨著扶貧救助工作的不斷深入，扶貧的主體多元化趨勢日益顯現(xiàn)。然而，無論是傳統(tǒng)意義上的官方主體或具有政府背景的扶貧主體，還是參與到扶貧工作中的企事業(yè)單位、社會組織等非官方主體，從政策過程的角度對于政策主體的理解都未能充分地體現(xiàn)出主/客體二元對立統(tǒng)一的辯證思維。也就是說，作為政策資源分配的主導(dǎo)方所制定并執(zhí)行的政策，有必要認(rèn)識到其政策本身同時也是政策的作用對象——貧困主體——的客體面，這關(guān)系到貧困救助政策的包容度和有效性。對此認(rèn)識的不足，在現(xiàn)行政策中則往往表現(xiàn)出政策漏出等一系列問題的出現(xiàn)。未來政策的創(chuàng)新和定位內(nèi)生的需要強(qiáng)調(diào)和突出貧困主體的政策主體價(jià)值，不僅要將貧困主體納入正式的政策議程，實(shí)現(xiàn)貧困主體的直接“政策參與”；而且還有必要將貧困主體的實(shí)際需求和判斷體現(xiàn)于政策實(shí)踐，從而實(shí)現(xiàn)貧困主體對救助政策的直接“影響和響應(yīng)”；政府有必要為不同主體的扶貧救助提供支持平臺，出臺相應(yīng)的協(xié)同扶貧政策，提高扶貧資源的利用效率。
（二）有必要兼顧貧困性質(zhì)的主觀性與客觀性，設(shè)計(jì)全面、深入的救助策略
以往以貧困線來衡量貧困程度的做法充分體現(xiàn)了貧困問題的客觀性，也為扶貧救助工作奠定了基礎(chǔ)。然而，隨著貧困攻堅(jiān)階段的到來，對于貧困的認(rèn)識和定位需要更加全面化和深入化。扶貧政策中除了要充分考慮經(jīng)濟(jì)水平、能力限制、低文化制約、生存環(huán)境惡劣等客觀因素以外，貧困主體自身對于貧困及其原因的主觀研判和感知是未來扶貧研究和實(shí)踐中的前瞻性要素。比如，在增收效果不明顯的市場條件下，貧困農(nóng)戶往往會選擇保守型的市場參與策略，這實(shí)際上刻畫了貧困主體在參與市場過程中的主觀意識和行為，而這恰恰是影響扶貧政策效果的關(guān)鍵因素，站在扶貧對象的角度分析這一群體對于市場的判斷和態(tài)度，將其納入政策設(shè)計(jì)之中，才能幫助貧困群體獲得恰當(dāng)?shù)倪m應(yīng)策略，提高扶貧的精準(zhǔn)性。
（三）有必要考慮扶貧時限的長與短，努力實(shí)現(xiàn)全生命周期的跨代視角的生計(jì)救助
扶貧救助時限的安排涉及到貧困救助的成本以及遏制返貧的實(shí)際效果：時間過長則投入過多；反之，則會加大脫貧人口返貧的可能性。因此，至少要科學(xué)處理兩方面的時間問題：其一是扶貧救助政策的合理時限。比如，相關(guān)的補(bǔ)貼時限究竟應(yīng)該為多久為適宜？這需要在政策設(shè)計(jì)中做出更為科學(xué)的判斷和解釋。針對不同致貧因素和不同區(qū)域限制的貧困治理時限，在政策資源的提供上也應(yīng)有所差別；其二是針對不同的貧困家庭，要科學(xué)認(rèn)定其家戶貧困的代際傳遞程度，倘若政策只瞄準(zhǔn)了當(dāng)期的貧困者，則很有可能在2020年脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情形下再度產(chǎn)生新的貧困陷阱，造成政策執(zhí)行的不徹底和暫時性執(zhí)行的尷尬局面。相應(yīng)之下，貧困家庭的子女及后代生計(jì)脆弱性問題應(yīng)當(dāng)成為新的政策窗口引起注意。在未來的扶貧政策設(shè)計(jì)中要體現(xiàn)出對貧困家戶全生命周期視角的關(guān)注，從跨代的視角解決生計(jì)發(fā)展問題，這才是政策長期旨向的所在。
（四）有必要關(guān)注扶貧范圍的點(diǎn)與面，有序推進(jìn)生態(tài)、文化、經(jīng)濟(jì)的同步可持續(xù)改善
致貧因素紛繁復(fù)雜，程度不一，脫貧攻堅(jiān)階段在政策的設(shè)計(jì)上要充分考慮到政策介入的范圍和旨向。要將經(jīng)濟(jì)推進(jìn)的單一維度向包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)和文化傳承等方面有效銜接的系統(tǒng)推進(jìn)方向轉(zhuǎn)變。比如，在以往對于地震災(zāi)區(qū)的房屋援建，大多忽視了受災(zāi)地區(qū)的民族區(qū)域特質(zhì)，采用標(biāo)準(zhǔn)化、無差異的房屋供給在一定程度上破壞了當(dāng)?shù)氐奈幕?xí)俗，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳钜矌砹艘欢ǖ牟贿m應(yīng)感，社區(qū)關(guān)系資本在很大程度上遭到了不良影響。因此，從政策角度要同步關(guān)注這些方面，保障貧困救助改善效果的長期、可持續(xù)性；另一方面，救助政策也應(yīng)當(dāng)以面為方向進(jìn)行切入點(diǎn)的選擇，循序漸進(jìn)地將貧困主體的營養(yǎng)健康、教育、醫(yī)療、就業(yè)等多個政策焦點(diǎn)有機(jī)、有序地進(jìn)行串聯(lián)，從而實(shí)現(xiàn)全面政策的遞進(jìn)式變遷。
（五）有必要深化扶貧理論與扶貧實(shí)踐的實(shí)質(zhì)性結(jié)合，引領(lǐng)扶貧救助向高效、科學(xué)化方向發(fā)展
長期、深入的扶貧研究工作儼然成為了扶貧救助實(shí)踐行動的知識源動力，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力的政策工具。然而，貧困的特質(zhì)和復(fù)雜性也同時決定了扶貧研究人員必須要走進(jìn)貧困實(shí)踐，向扶貧工作者討教、向貧困人員了解并掌握第一手的問題資料，從交叉學(xué)科的視野探索和開發(fā)新型的扶貧救助方法；扶貧實(shí)踐工作者也必須從扶貧行動中跳出傳統(tǒng)的單一執(zhí)行的責(zé)任范疇，改變思維定勢，及時地總結(jié)和提煉科學(xué)問題，形成有實(shí)際操作價(jià)值的研究需求。只有這二者實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)意義上的整合，才有望突破現(xiàn)有理論和方法的限制，豐富并創(chuàng)新扶貧思想，及時找到解決貧困的破解對策。
『結(jié)語：從“存在”到“生成”的“漸進(jìn)精準(zhǔn)、動態(tài)修偏”的政策進(jìn)程』
任何政策系統(tǒng)都是相應(yīng)政策行動主體行動的條件和中介，但同時，從本質(zhì)上講又是主體建構(gòu)的產(chǎn)物，它不會獨(dú)立于政策行動者的行為而存在。作為批判實(shí)在論代表的英國科學(xué)哲學(xué)家Roy Bhaskar就曾認(rèn)為“制度的存在必須以人們特定的心智態(tài)度為基礎(chǔ)，具有外在于個體的結(jié)構(gòu)和內(nèi)在于其頭腦中的觀念的二維性。”因此，將制度或政策獨(dú)立于個體的觀點(diǎn)存在嚴(yán)重的缺陷。相應(yīng)的，政策行動者的主體功能存在于政策系統(tǒng)之中，在政策認(rèn)知、政策反思等方面成為影響政策效果、改變政策聯(lián)結(jié)和互動、創(chuàng)新政策空間的關(guān)鍵因素。
若是從系統(tǒng)演化的角度來審視政策系統(tǒng)變遷的事實(shí)的話，那么，不妨按照Kurt Dopfer的觀點(diǎn)來思考，他將演化的因果關(guān)系分成了結(jié)構(gòu)和過程兩個重要維度。前者涉及了“結(jié)構(gòu)因果關(guān)系”以突出系統(tǒng)各個部分加以協(xié)調(diào)以形成整體的組織行動的必要性；后者則為“過程因果關(guān)系”，相應(yīng)地突出了系統(tǒng)歷時變化的動力學(xué)。那么對于扶貧政策系統(tǒng)的動態(tài)考察則必然涉及到基于貧困復(fù)雜性的直接回應(yīng)：政策設(shè)計(jì)要突顯多維“治貧”視角下對多維“致貧”的綜合治理，這些結(jié)構(gòu)維度的因果關(guān)系在政策系統(tǒng)中的糾纏與消除需要更為積極的政策干預(yù)行動，而且其發(fā)展空間在于從單一維度的精準(zhǔn)到多維度精準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)；常規(guī)的政策過程理論強(qiáng)調(diào)了政策作為有機(jī)體視角下的生命歷時性，但也同時忽略了政策系統(tǒng)內(nèi)在的能動機(jī)理，因?yàn)槠湟暯遣]有摒棄其機(jī)械式的階段特征的規(guī)定，既而會將問題系統(tǒng)割裂開來而缺乏相應(yīng)的整體思維。而且，融合本文的觀點(diǎn)，真正有機(jī)的扶貧政策系統(tǒng)的應(yīng)然狀態(tài)必然是突顯政策行動者主體能動性的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)不僅強(qiáng)調(diào)作為結(jié)構(gòu)的“存在”特質(zhì)，同時強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的“生成”機(jī)制。只有這樣，扶貧政策才能不斷地實(shí)現(xiàn)“漸進(jìn)精準(zhǔn)、動態(tài)修偏”的修正和創(chuàng)生，才能使政策走向科學(xué)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求索》2017年第6期
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