法院正越來越多地介入到鄉(xiāng)土糾紛中，履行“送法下鄉(xiāng)”的使命。代表著村民意志的村規(guī)民約，如何與司法對接，在司法中運(yùn)用？
在社會轉(zhuǎn)型過程中，由法院來介入村莊糾紛解決的現(xiàn)象越來越普遍。案件爭議的核心往往涉及村規(guī)民約的合法性問題。而法院裁判村規(guī)民約合法性的最主要法律依據(jù)，是《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱“《村民組織法》”）第20條規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”法條規(guī)定的雖然清楚明確，但法院如何運(yùn)用該法條來判斷村規(guī)民約的合法性，卻面臨很多實際問題。
一、村規(guī)民約合法性的司法判斷
按照《村民組織法》第20條規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項”可以統(tǒng)稱為我們通常所理解的“村規(guī)民約”。我們在云南林區(qū)X村莊調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在村莊內(nèi)部存在著一個由不同層次村規(guī)民約形成的社區(qū)規(guī)范體系。首先是村民會議通過的“X村村規(guī)民約總則”（以下簡稱“X村總則”），地位相當(dāng)于一村之“憲法”，內(nèi)容涉及村莊的基本制度如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、權(quán)屬界限、溝渠道路、社會治安、社會公德、水電管理、人口、礦山管理等。村民會議還制定其他具有重要意義的文件如“林改實施方案”。但大多數(shù)文件是由村民委員會（或與黨支部一起合稱“兩委”）制定通過的。這些村規(guī)民約在社區(qū)管理和村內(nèi)糾紛解決方面發(fā)揮著較大的作用。
“村規(guī)民約”與“民俗習(xí)慣”有時候會聯(lián)系在一起，這是因為他們在內(nèi)容上往往具有部分的一致性。目前對于民俗習(xí)慣的司法適用已經(jīng)為法院系統(tǒng)所關(guān)注，但村規(guī)民約與民俗習(xí)慣實際上有很大不同，其司法適用可能更為復(fù)雜。村規(guī)民約由于是村民會議或村民代表討論通過，并且往往是以書面或較為正式的形式公布，這反映出村民自治權(quán)利的基本特征。因此，即使是涉及內(nèi)容相同的民俗習(xí)慣和村規(guī)民約，法院對于民俗習(xí)慣適用與否往往具有較大的自由裁量權(quán)，但是對于村規(guī)民約的審查更為謹(jǐn)慎：法院既要對村規(guī)民約的制定過程進(jìn)行程序?qū)彶椋疫€應(yīng)考慮實質(zhì)性審查是否侵犯村民自治權(quán)利。按照《憲法》第111條規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織。村規(guī)民約可以認(rèn)為是村民行使自治權(quán)利的具體體現(xiàn)。那么，法院在對村規(guī)民約進(jìn)行合法性審查時，需要對村規(guī)民約的不同內(nèi)容進(jìn)行區(qū)別對待：與強(qiáng)制性法律條款相抵觸的應(yīng)認(rèn)定為無效，但與任意性法律條款不同的應(yīng)認(rèn)定為有效。
在我看來，判斷村規(guī)民約中這些內(nèi)容是否與憲法法律相抵觸需要把握兩個基本原則。第一，保障憲法規(guī)定的有關(guān)農(nóng)村集體權(quán)益的條款，特別是《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”充分尊重農(nóng)村集體村民自治權(quán)利。第二，同時依照憲法以及《村民組織法》第20條規(guī)定：“不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”。
以這兩條原則來判斷，村規(guī)民約中爭議較大的就是處罰條款。例如，在X村總則中就有多處規(guī)定。如“嚴(yán)禁在生產(chǎn)區(qū)放牧破壞生產(chǎn)，違者賠償全部損失并加處罰，大牲畜進(jìn)地每頭罰款5元，小牲畜每頭罰款2元”、“加強(qiáng)護(hù)林防火工作，嚴(yán)禁放山燒山、燒地、燒牧場，違者賠償全部損失，并加一至二倍的處罰”。盡管《行政處罰法》第17條規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰”，但到目前為止，尚未有法律法規(guī)授權(quán)村民委員會進(jìn)行行政處罰。因此，法院在處理這類問題時，應(yīng)認(rèn)定村規(guī)民約該項條款與法律抵觸而無效。但是，就村規(guī)民約的性質(zhì)而言，可能更接近于“民約”，因此，村民有違反民約的行為，應(yīng)該承擔(dān)違約責(zé)任。因此，法院在處理這類問題時，不能僅僅以村規(guī)民約中出現(xiàn)“處罰”字樣就認(rèn)定為村民委員會越權(quán)，而應(yīng)仔細(xì)甄別“處罰”是屬于懲罰性的，還是賠償性的。如是后者，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可村規(guī)民約相應(yīng)條款的合法性。
有些村規(guī)民約中，涉及侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的條款非常明顯。例如，涉及非法拘禁，扣押私產(chǎn)等違法行為的條款，這些條款法院比較容易判斷。但是有些條款究竟是體現(xiàn)村民自治權(quán)利還是侵犯村民個人權(quán)利，可能是存有爭議的。目前法院受理越來越多的少數(shù)村民控告村集體的經(jīng)濟(jì)糾紛案件往往圍繞此爭議展開。例如，在農(nóng)村外嫁女案件中，涉及全村集體經(jīng)濟(jì)利益分配（特別是土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費）的村集體決議，往往少分或不分給戶口仍在本村的少數(shù)外嫁女，由此引發(fā)大量訴訟。
二、村莊訴訟背后的行動邏輯
少數(shù)村民控告村集體的經(jīng)濟(jì)糾紛案件的爭議點是，涉及全村集體經(jīng)濟(jì)利益分配的村決議是否侵犯了一部分村民的合法財產(chǎn)權(quán)利。如果僅從法條來看，涉及全村經(jīng)濟(jì)利益分配的村集體決議，只要是經(jīng)過合法程序制定出來，那么，這正是體現(xiàn)出憲法所規(guī)定的集體所有、村民自治權(quán)利基本原則。而保護(hù)一部分村民的合法財產(chǎn)權(quán)利，也同樣體現(xiàn)出憲法所規(guī)定的保護(hù)公民私人合法財產(chǎn)、男女享有平等權(quán)利基本原則。那么，法院要想做出較為準(zhǔn)確的利益衡量結(jié)果，應(yīng)先將這兩類看似同受憲法保護(hù)的利益嵌人到具體的“社會情境”當(dāng)中去理解。要在“社會情境”當(dāng)中去理解村莊糾紛，應(yīng)當(dāng)采取“延伸個案”或“拓展個案”(Extended Case)的分析方法。它是強(qiáng)調(diào)以整體論來發(fā)現(xiàn)“事實”，確定“性質(zhì)”和做出相應(yīng)裁決的方法。其所搜索的“事實”必須放在社會—文化情境的整體中才能定性；必須與糾紛的“前歷史”和可能“社會后果”聯(lián)系才能定性；必須以地方的和超越地方的法律認(rèn)識或規(guī)范信念為背景才能“想像”得出其“性質(zhì)”和意義。
以此來觀察，村規(guī)民約不僅僅是書面的條文，而是本村的歷史傳統(tǒng)和社區(qū)結(jié)構(gòu)的呈現(xiàn)。有研究表明，往往是對外越團(tuán)結(jié)、越有凝聚力的村莊，對“外嫁女”爭取平等權(quán)益設(shè)置的障礙也越多越大。而我的調(diào)查也顯示，X村的村規(guī)民約之所以能夠發(fā)揮很大作用，這與該村有著穩(wěn)定的社區(qū)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。而社區(qū)結(jié)構(gòu)之所以比較穩(wěn)定，源于該村仍然堅持的集體經(jīng)濟(jì)模式。2005年至今，全國自上而下從中央到地方開始推行集體林權(quán)改革。改革的主旨是市場化原則，實行鼓勵“分林（林地和林木）到戶”政策。但X村并沒有進(jìn)行大規(guī)模的“分林到戶”，而是維持原有的格局不變，即60％以上林地仍然歸村集體管理。難道村民不懂得分林到戶政策背后的市場化邏輯，即個體產(chǎn)權(quán)可以提高效率？我同時注意到相鄰的Y村早早就實行了“分林到戶”政策，X村卻仍然堅持不分，這背后的原因何在？在X村看來，林地以及附著其上的森林是村民賴以生存的環(huán)境，他們祖祖輩輩棲居于此，人居于自然之中。如果林地遭到根本破壞，就意味著村民賴以生存的環(huán)境遭到根本破壞。沒有全部“分林到戶”就是擔(dān)心會導(dǎo)致“私有的悲劇”。適合在云南X村種植的林木成熟周期長，如果頻繁被成片砍伐，會造成不可逆轉(zhuǎn)的水土流失，足以嚴(yán)重破壞村民的生存環(huán)境。在這個意義上，國家法律和政策雖然鼓勵推行“分林到戶”政策，X村仍然基于生存環(huán)境的考慮保留了大部分集體管理的林地。與此形成強(qiáng)烈對比的是，鄰村Y村將所有林地“分林到戶”，使得公民個人財產(chǎn)權(quán)利意識高漲。這直接導(dǎo)致了社區(qū)結(jié)構(gòu)解體，體現(xiàn)村民共識的村規(guī)民約不再發(fā)揮作用，村莊管理處于無序狀態(tài)，村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施落后。
但是，即便是為了村莊集體利益或公共利益的村決議，不可能得到所有村民的贊同，甚至村決議是以犧牲部分個人利益為代價來保全集體利益。在其他糾紛解決方式難以發(fā)揮作用的情況下，爭議最后就會進(jìn)入司法程序。此時，法院就要對村民自治權(quán)利和村民個人權(quán)利進(jìn)行利益衡量。
三、兩種權(quán)利觀念的司法衡量
不論是村民自治權(quán)利還是村民個人權(quán)利，都是屬于憲法所規(guī)定的基本權(quán)利。但是這些權(quán)利特別是村民自治權(quán)利，不是或不僅僅是基于意思自治、獨立個體的現(xiàn)代公民經(jīng)由選舉表達(dá)共同意志的體現(xiàn)，更是生活在特定社區(qū)有著特定文化傳統(tǒng)的村民整體意志的體現(xiàn)。這兩種意志的體現(xiàn)其實對應(yīng)著費孝通所界定的兩種不同社會結(jié)構(gòu)—團(tuán)體格局和差序格局。村民自治權(quán)利雖然理論淵源于團(tuán)體格局，但在中國卻實際嵌人在差序格局之中。因此，排除那些村干部徇私枉法的情形，村民個人與村集體特別是家族勢力比較強(qiáng)大的村集體之爭，在我看來，可能不僅僅是村莊多數(shù)人權(quán)利與少數(shù)人權(quán)利之爭，而是反映出村莊整體主義和個體主義權(quán)利觀念的沖突。
根據(jù)我之前的調(diào)查，村規(guī)民約能夠發(fā)揮作用的村莊，其社會結(jié)構(gòu)往往較為穩(wěn)定。除了表現(xiàn)為強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)以外，穩(wěn)定的、占絕對優(yōu)勢的家族勢力也是重要因素。而集體經(jīng)濟(jì)和家族勢力在很大程度上表明，這類村莊秩序仍有很強(qiáng)的整體主義色彩。這種整體主義具體表現(xiàn)為集體主義和家族主義。整體主義意味著，在村莊內(nèi)部個體往往是被涵蓋在家庭、家族這樣一個整體之中，通過家族與國家打交道。歷史上“在國家的支持下，地方宗族通常是解決宗族成員糾紛的最大單位”，“每一家族能維持其單位內(nèi)之秩序而對國家負(fù)責(zé)，整個社會的秩序自可維持”。但是，今天的“家族”概念的內(nèi)涵與過去有很大不同。1949年以前的家族勢力以族長、鄉(xiāng)紳為首領(lǐng)，國家權(quán)力難以進(jìn)入村莊。但1949年以來至今，家族勢力與國家權(quán)力通過村民委員會和村黨支部等形式有機(jī)結(jié)合起來。由集體經(jīng)濟(jì)、家族政治共同奠定的穩(wěn)定的村莊秩序，雖然形成了村莊共同體利益，具有整體主義特征。但隨著社會轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化對于村莊的影響，村莊中強(qiáng)調(diào)意思自治、獨立自主的個體主義行動日益增加。個體主義行動對于村莊現(xiàn)有整體主義秩序的沖擊，是難以估量的。
法院在受理村民個體與村集體之間的訴訟時，所面臨的其實是個體權(quán)利意識高漲和村莊社區(qū)結(jié)構(gòu)逐漸解體的事實。特別是在東部沿海地區(qū)或者距離城市較近的村莊，村民的個體利益替代了村莊共同體利益、村民的法律權(quán)利替代了村莊的共有習(xí)慣，整個村莊社區(qū)結(jié)構(gòu)已經(jīng)瓦解。村莊舊有社區(qū)結(jié)構(gòu)瓦解也并非壞事，如果能轉(zhuǎn)型成為費孝通所稱的“團(tuán)體格局”當(dāng)然值得肯定。但是，在一些地方的村莊舊有社區(qū)瓦解后，村規(guī)民約完全失效，村莊管理處于一種無序狀態(tài)，黑惡勢力開始介入。因此，要建立村莊新秩序可能并非易事。對于法院來說，處理這類案件不能只注重憲法法律所保障的個體權(quán)利，還應(yīng)考慮到村莊的歷史背景、社會過程和共同體價值觀。有些判決雖然短期保護(hù)了少數(shù)村民的權(quán)利，但從長期來看，可能加速了村莊社會結(jié)構(gòu)的瓦解，形成無序狀態(tài)。這就變成了費孝通所說的：“現(xiàn)行的司法制度在鄉(xiāng)間發(fā)生了很特殊的副作用，它破壞了原有的禮治秩序，但并不能有效地建立起法治秩序”。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《法律適用》2010年第6期。
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