摘要：集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村土地不具有所有權(quán)，集體經(jīng)濟組織非實體組織，農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟組織成員所有。
農(nóng)村土地實行集體所有制，其中的集體所有應作何解釋？是集體經(jīng)濟組織所有還是集體經(jīng)濟組織成員共同所有？正確認識這個問題，對找準農(nóng)村改革方向、保護農(nóng)民合法權(quán)益、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
一、集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村土地不具有所有權(quán)
（一）集體經(jīng)濟組織不能自主決定農(nóng)村土地歸屬
土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、集體經(jīng)濟組織成員資格認定基準等農(nóng)村土地歸屬制度，既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會制度建構(gòu)、公民合法權(quán)益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地歸屬制度的制定與改革，屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，宜由國家法律政策統(tǒng)一規(guī)范或由國家有計劃地推進改革，而不宜由集體經(jīng)濟組織、行政村甚至任一地方政府自主規(guī)定或擅自推動。我國憲法明確了農(nóng)村土地實行集體所有制，有關(guān)法律明確了農(nóng)村土地實行承包經(jīng)營制度、集體經(jīng)濟組織成員享有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地取得使用權(quán)。集體經(jīng)濟組織不能成為地權(quán)配置主體，不能在集體經(jīng)濟組織土地上設立用益物權(quán)，不能抵押土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)。盡管是由集體經(jīng)濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發(fā)包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議后執(zhí)行國家有關(guān)法律規(guī)定而已，集體經(jīng)濟組織并不具有實質(zhì)意義上的處分權(quán)。即使是適當調(diào)整土地承包關(guān)系也受到有關(guān)政策法規(guī)的嚴格限制。其實，這有利于實現(xiàn)耕者有田、建宅有地，保障農(nóng)民安居樂業(yè)、國家糧食安全，嚴防集體經(jīng)濟組織、村委、村委干部甚至地方政府侵蝕農(nóng)民合法權(quán)益，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
（二）集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村土地并不具有所有權(quán)
就集體經(jīng)濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地而言，集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村土地并不具有實質(zhì)的所有權(quán)。如果農(nóng)村土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，那么集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營土地、取得使用宅基地等時就應付地租給集體經(jīng)濟組織，而他們實際是依法地無償?shù)厝〉貌⑹褂贸邪恋亍⒄兀蝗绻r(nóng)村土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，那么集體經(jīng)濟組織就可通過收回、調(diào)整、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置農(nóng)村土地，集體經(jīng)濟組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法權(quán)益就容易受到侵犯，而集體經(jīng)濟組織對集體經(jīng)濟組織成員依法取得的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權(quán)。其他以集體經(jīng)濟組織名義使用或流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)濟組織土地，包括水利道路、文化衛(wèi)生、村屬企業(yè)廠礦等建設用地，最終受益的是集體經(jīng)濟組織成員，土地所有權(quán)仍歸集體經(jīng)濟組織成員共同所有。有時在征地補償、財政轉(zhuǎn)移支付等中，將集體經(jīng)濟組織作為受益主體，這看似歸集體經(jīng)濟組織所有，實質(zhì)歸集體經(jīng)濟組織成員所有，因為最終受益的仍是集體經(jīng)濟組織成員。因此，集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村土地并不具有所有權(quán)，它只具有地理邊界功能。
二、集體經(jīng)濟組織非實體組織
（一）集體經(jīng)濟組織并非經(jīng)濟實體
集體經(jīng)濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運行上實行民主制度而非公司制度，且不納稅，不繳費，不能破產(chǎn)，不能將土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外任何組織或個人。因此，集體經(jīng)濟組織宜適用社會組織理論而不宜適用企業(yè)制度理論。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身不是法人，要成立法人，其財產(chǎn)應從集體資源資產(chǎn)中獨立出來，比如土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)、公益性基礎設施或其用地等集體資源資產(chǎn)就不能作為集體經(jīng)濟組織法人財產(chǎn)；即使是宅基地使用權(quán)，由于它往往被住宅所有權(quán)“綁架”，一旦資不抵債就容易偏離集體所有制，所以不宜將之入股、作抵押、作擔保。
（二）集體經(jīng)濟組織也非實體組織
集體經(jīng)濟組織也有別于一般社會組織，它并無固定場所，無固定工作人員，也無常設組織機構(gòu)，無法定代表人，它是法治之下的自治單元。集體經(jīng)濟組織成員參與管理的村內(nèi)公共事務，除了“經(jīng)濟”還有“社會”“文化”“生態(tài)”“黨建”等。每個集體經(jīng)濟組織成員都依法地平等地參與村內(nèi)公共事務的決策、管理、監(jiān)督。選舉產(chǎn)生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上只能享有一票決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)。即使全體集體經(jīng)濟組織成員在村民小組會議上都同意，也不能非法地調(diào)整土地承包關(guān)系、干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、強迫農(nóng)民退出土地等。其實，集體經(jīng)濟組織可被村民小組替代。虛置集體經(jīng)濟組織，其原本統(tǒng)籌經(jīng)營職能在工業(yè)化中期及以后，可在農(nóng)民自力更生、村民依法自治基礎上，由政府扶持建設基礎設施、興辦公益事業(yè)、提供農(nóng)業(yè)服務，或由農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)社會化服務，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設新農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
三、農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟組織成員所有
（一）全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員對農(nóng)村土地共同所有與一般法律術(shù)語按份共有、共同共有存在本質(zhì)區(qū)別
農(nóng)村土地集體所有制的實質(zhì)是全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員共同所有集體經(jīng)濟組織土地。之所以是全體而動態(tài)，是因為：（1）集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)承包由本集體經(jīng)濟組織依法發(fā)包的農(nóng)村土地，任何組織和個人不得剝奪和非法限制集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利。（2）集體經(jīng)濟組織成員有出生有死亡，有遷入有遷出，遷出中有的成為機關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經(jīng)濟組織成員。盡管此處共同所有與一般法律術(shù)語按份共有、共同共有都有共有人，但在人員組成上，前者具有成員性、派生性，后者具有社會性、開放性；在時態(tài)上，前者是動態(tài)的，后者是靜態(tài)的。由于是全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員共同所有集體經(jīng)濟組織土地，所以，既不能將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外的任何組織或個人，也不能將土地所有權(quán)分割給具體的集體經(jīng)濟組織成員。農(nóng)村土地集體所有制是一個從我國幾千年曲折土地制度史中探索而來、既遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律又符合中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際、以保護農(nóng)民利益促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村不斷發(fā)展為根本目的、兼顧效率與公平的出色而精致的社會機制。農(nóng)村土地集體所有制具有很強的包容性和適應性，既能適應生產(chǎn)力發(fā)展，容納合適的生產(chǎn)組織類型、發(fā)展多種的生產(chǎn)經(jīng)營模式；也能調(diào)適社會關(guān)系，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，不斷適應經(jīng)濟社會發(fā)展形勢。
（二）集體經(jīng)濟組織成員資格認定主要基準以享有或曾享有土地承包權(quán)為宜
既然集體經(jīng)濟組織成員是動態(tài)的，那么如何認定呢？以享有或曾享有土地承包權(quán)作為成員資格認定的主要基準，并以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或常住農(nóng)村作為成員權(quán)益享受的重要條件（機關(guān)事業(yè)單位職工或享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇居民除外），這與其他城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村“占地”有著本質(zhì)區(qū)別。它既兼顧了土地承包歷史與未來，尊重了居民務農(nóng)意愿，也堅持了農(nóng)村土地集體所有制。這也是解決現(xiàn)階段農(nóng)村老幼婦弱人口占比過高、未來誰來務農(nóng)、誰來建設新農(nóng)村、怎樣改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)系列問題的一個重要改革舉措。因此，還需要進一步深化戶籍制度改革，允許在農(nóng)村依法享有土地承包權(quán)，并具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口落戶本集體經(jīng)濟組織。這不僅堅守了農(nóng)村土地集體所有制，尊重了城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，也在一定程度上改善了農(nóng)業(yè)勞動者年齡、文化、技能等結(jié)構(gòu)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設提供了可持續(xù)的人力資源。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會）
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