制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的一個(gè)重要任務(wù)，就是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的管理職責(zé)，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）對(duì)此做出了詳細(xì)規(guī)定。那么，作為公有制財(cái)產(chǎn)的集體財(cái)產(chǎn)為什么是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理呢？要準(zhǔn)確全面把握這一點(diǎn)，就應(yīng)當(dāng)清晰認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體財(cái)產(chǎn)管理者的歷史邏輯、法律邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體財(cái)產(chǎn)管理者的歷史邏輯
從歷史淵源看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自其成立伊始，就是集體財(cái)產(chǎn)的管理者。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為中國(guó)特色的組織體，產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造時(shí)期，以高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為其起始的表現(xiàn)形態(tài)。1956年的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》將高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社定義為“勞動(dòng)農(nóng)民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，在自愿和互利的基礎(chǔ)上組織起來(lái)的社會(huì)主義的集體經(jīng)濟(jì)組織”。
進(jìn)入人民公社體制后，高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展成農(nóng)村人民公社，并被賦予了政治職能，人民公社作為政社合一的組織，既是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，又是政權(quán)組織。1962年9月頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》正式確立了人民公社的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制，這正是我國(guó)集體所有權(quán)制度的起源。在這一時(shí)期，集體所有權(quán)的主體本身就是人民公社，而人民公社具體包括公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，三者均為集體經(jīng)濟(jì)組織。
從組織屬性上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于將生產(chǎn)資料私有制改造為公有制的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立的過(guò)程，就是消滅土地等生產(chǎn)資料的私有、建立生產(chǎn)資料的公有制的過(guò)程，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身就是實(shí)現(xiàn)集體所有制這種公有制形態(tài)的組織載體。
故此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自其誕生伊始，就具有鮮明的公有制屬性，由其作為集體財(cái)產(chǎn)這種公有制財(cái)產(chǎn)的管理者，當(dāng)仁不讓。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體財(cái)產(chǎn)管理者的法律邏輯
從法律規(guī)定看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職能一直被各時(shí)期的法律所確認(rèn)。
盡管在人民公社體制解體之后，因?yàn)楦鞣矫嬖颍r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織機(jī)構(gòu)有所萎縮，其經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)際履行有所弱化，但其經(jīng)營(yíng)管理集體財(cái)產(chǎn)的法定職責(zé)一直沒(méi)有變。人民公社解體之后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，人民公社的政治職能轉(zhuǎn)歸鄉(xiāng)政府，在村（大隊(duì)）和村民小組（小隊(duì)）層級(jí)，則不設(shè)政權(quán)組織，但設(shè)置村民委員會(huì)作為自治組織承擔(dān)法律賦予的相關(guān)職能；人民公社原來(lái)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能，本應(yīng)回歸到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但由于在經(jīng)濟(jì)體制改革尤其是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的背景下，村、組承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能十分有限，所以大部分村、組雖然名義上存在一個(gè)所謂的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上處于萎縮或者虛置狀態(tài)，有限的經(jīng)濟(jì)事務(wù)由村民委員會(huì)代為承擔(dān)。
盡管如此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律文本中從未缺席過(guò)，并且一直是以集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者的角色出現(xiàn)。例如：1986年頒布的《中華人民共和國(guó)民法通則》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理集體財(cái)產(chǎn)的職責(zé)，2007年頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和2020年頒布的《中華人民共和國(guó)民法典》承繼了這些規(guī)定；從對(duì)集體土地這種最重要的集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理看，1986年頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理集體土地的職責(zé)，1998年和2019年修改《土地管理法》時(shí)這些規(guī)則被延續(xù)；2002年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包集體土地的職責(zé)，這是其集體財(cái)產(chǎn)管理職責(zé)的重要體現(xiàn)，2019年《農(nóng)村土地承包法》修改時(shí)這些規(guī)則同樣被保留。由此可見(jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直都是法定的集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理主體。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體財(cái)產(chǎn)管理者的理論邏輯
集體財(cái)產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理，是落實(shí)集體所有制和集體所有權(quán)、實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)由全體集體成員當(dāng)家作主的應(yīng)有之義。
集體財(cái)產(chǎn)屬于農(nóng)民集體所有，即成員集體所有，而成員集體所有的財(cái)產(chǎn)理當(dāng)由成員集體做主。鑒于集體成員人數(shù)眾多，要真正實(shí)現(xiàn)集體成員當(dāng)家作主，就必須有一個(gè)科學(xué)的機(jī)制和平臺(tái)將全體成員組織起來(lái)，讓每一個(gè)成員的意志都能夠凝聚成集體意志。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正是這樣的一個(gè)組織。
具體來(lái)說(shuō)，在決策環(huán)節(jié)，要讓每一個(gè)成員的利益和訴求都能得到充分的表達(dá)，并通過(guò)民主的決策程序形成真正體現(xiàn)絕大多數(shù)成員利益的集體意志，而這正是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)的職責(zé)；在實(shí)施環(huán)節(jié)，要有高效的執(zhí)行機(jī)關(guān)來(lái)忠實(shí)執(zhí)行集體意志，促進(jìn)集體財(cái)產(chǎn)利益的實(shí)現(xiàn)，而由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)選舉產(chǎn)生理事會(huì)正是這樣的機(jī)關(guān)，與此同時(shí)，為了保障理事會(huì)忠實(shí)執(zhí)行集體意志，成員大會(huì)還選舉成立監(jiān)事會(huì)，對(duì)理事會(huì)的行為予以監(jiān)督。
由此可見(jiàn)，正是借助于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行系統(tǒng)，一方面全體集體成員可以便捷高效地形成和實(shí)施集體意志，另一方面又能充分保障個(gè)體成員包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)、撤銷(xiāo)權(quán)等在內(nèi)的諸多民主管理權(quán)利，以此統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成員個(gè)體利益和集體利益，實(shí)現(xiàn)集體利益的最大化，而集體利益最終又會(huì)通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)職能和分配制度等轉(zhuǎn)化為成員個(gè)人利益。
對(duì)此，《草案》第四章作出了詳細(xì)規(guī)定。需要注意的是，在新時(shí)期，一定要注意準(zhǔn)確把握農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵，其一定是由全體集體成員以集體財(cái)產(chǎn)為紐帶集合而成的組織，與當(dāng)年“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社之間具有歷史延續(xù)性，如此才能將集體財(cái)產(chǎn)的利益真正落實(shí)到全體集體成員上。對(duì)此，《草案》第二條明確將農(nóng)村供銷(xiāo)合作社、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織排除在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范疇之外是非常必要的。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體財(cái)產(chǎn)管理者的實(shí)踐邏輯
作為公有制財(cái)產(chǎn)的集體財(cái)產(chǎn)是全體農(nóng)民走向共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，讓集體財(cái)產(chǎn)的管理職能回歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是提升集體財(cái)產(chǎn)管理專(zhuān)業(yè)化水平、促進(jìn)共同富裕的現(xiàn)實(shí)要求。
如前所述，在人民公社解體之后，由于在很多地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形態(tài)有所弱化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理集體財(cái)產(chǎn)的職責(zé)實(shí)際上由村民委員會(huì)承擔(dān)，村莊治理仍然體現(xiàn)出延續(xù)自人民公社時(shí)期的政社合一的特征。在農(nóng)村市場(chǎng)交易不發(fā)達(dá)、集體財(cái)產(chǎn)數(shù)量較少且種類(lèi)單一的情形下，此種政社合一的管理體制有利于節(jié)省村莊行政成本。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，集體財(cái)產(chǎn)不僅體量大增，種類(lèi)也更為豐富，為了提升集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理效率，集體財(cái)產(chǎn)需要更加頻繁地參與各種復(fù)雜的市場(chǎng)交易活動(dòng)，這對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理提出了更高的專(zhuān)業(yè)化要求。此時(shí)，將村莊的自治事務(wù)與經(jīng)濟(jì)事務(wù)適度分離，在村級(jí)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會(huì)專(zhuān)注于自治事務(wù)，集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職責(zé)則回歸專(zhuān)司經(jīng)濟(jì)事務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，顯然有利于提升集體財(cái)產(chǎn)管理的專(zhuān)業(yè)化水平，促進(jìn)集體資產(chǎn)的保值增值和農(nóng)民共同富裕。
不僅如此，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、人口雙向流動(dòng)的背景下，村民（村莊居民）范圍與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍分化的現(xiàn)象也日益凸顯，讓集體財(cái)產(chǎn)的管理職能回歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也是讓集體財(cái)產(chǎn)真正由全體集體成員當(dāng)家作主的需要。
對(duì)此，《草案》第三十七條明確列舉集體財(cái)產(chǎn)的范圍，第三十八條至第四十一條進(jìn)一步細(xì)化不同類(lèi)型財(cái)產(chǎn)的管理原則和獨(dú)特要求，第四十三條提出“促進(jìn)集體財(cái)產(chǎn)保值增值”的管理目標(biāo)，等等，這一系列規(guī)定明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)，是對(duì)近年來(lái)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更好發(fā)揮其“壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、鞏固社會(huì)主義公有制、促進(jìn)共同富裕”之功能奠定了基礎(chǔ)。
（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、不動(dòng)產(chǎn)與自然資源法研究中心主任。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2023年5月13日）
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