原題：從工業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化到人口城鎮(zhèn)化：中國特色城鎮(zhèn)化道路的社會(huì)學(xué)考察
提要：本文從社會(huì)學(xué)角度對(duì)中國特色城鎮(zhèn)化的路徑進(jìn)行了回顧和考察，認(rèn)為中國城鎮(zhèn)化與中國改革開放的“漸進(jìn)型”特征和社會(huì)轉(zhuǎn)型緊密聯(lián)系在一起，表現(xiàn)出明顯的階段性，即從工業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化到人口城鎮(zhèn)化的三個(gè)階段。這三個(gè)階段每個(gè)階段發(fā)展的主題和任務(wù)不同，后一個(gè)階段解決的恰好是前一階段的遺留問題，三個(gè)階段首尾銜接，形成了明顯的“接力”發(fā)展的格局。本文從社會(huì)學(xué)的角度對(duì)此進(jìn)行了分析，認(rèn)為這種特色道路的形成取決于多重關(guān)系的互動(dòng)，其中最為重要的是政府與企業(yè)、中央與地方、國家與農(nóng)民三對(duì)關(guān)系，三對(duì)關(guān)系分別主導(dǎo)了三個(gè)階段。當(dāng)前的“新型城鎮(zhèn)化”正是國家力量進(jìn)行干預(yù)，對(duì)農(nóng)民群體的流動(dòng)人口和貧困人口實(shí)施全面扶持、實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 工業(yè)化 土地財(cái)政 農(nóng)民工
自改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了全新的時(shí)期。四十年來，不僅發(fā)展的成就舉世矚目，發(fā)展的道路也具有鮮明的中國特色。中國的改革開放和發(fā)展進(jìn)程是漸進(jìn)的、“復(fù)調(diào)”式的，其中既有傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，也有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。在這個(gè)漫長的大轉(zhuǎn)型過程中，各種制度變革單獨(dú)或交錯(cuò)地逐漸展開，其各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響也在不同的階段呈現(xiàn)出不同的形式。本文無意也無能力對(duì)這個(gè)轉(zhuǎn)型過程進(jìn)行全面梳理，只是力圖就其中的一個(gè)主要方面即城鎮(zhèn)化進(jìn)行一個(gè)社會(huì)學(xué)意義上的考察，并以此為主要線索，對(duì)政府與企業(yè)、中央與地方、國家與農(nóng)民三對(duì)關(guān)系的變化進(jìn)行分析。本文認(rèn)為，這三對(duì)關(guān)系及其相互之間的“關(guān)系”構(gòu)成了我們理解中國特色城鎮(zhèn)化道路的基礎(chǔ)。
從新時(shí)期中國城鎮(zhèn)化的道路來看，可以將其分為三個(gè)階段：第一階段自1978年到1994年，這個(gè)階段的主要特點(diǎn)是工業(yè)化的速度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)化的速度，可以說是由工業(yè)化帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化，所以可以將其名之曰“工業(yè)城鎮(zhèn)化”階段；第二階段是自1995年到2011年，這個(gè)階段的主要特點(diǎn)是城鎮(zhèn)化的速度加快，土地財(cái)政規(guī)模增長迅速，城市建設(shè)日新月異，城市建設(shè)用地問題是整個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵所在，所以可以將其名之曰“土地城鎮(zhèn)化”階段；第三階段則是指自2012年至今。2012年召開的中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)肯定了“新型城鎮(zhèn)化”的概念，十八屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出“走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化”道路。新型城鎮(zhèn)化的核心問題，是“土地城鎮(zhèn)化”階段所遺留的流動(dòng)人口問題。如何使得流動(dòng)人口“落地”、“市民化”，如何使得中西部地區(qū)的農(nóng)民“就地”、“就近”城鎮(zhèn)化，是這個(gè)階段城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，因此這個(gè)階段的“新型城鎮(zhèn)化”可以理解為以解決“人”的問題為核心的城鎮(zhèn)化，因而名之曰“人口城鎮(zhèn)化”階段。這三個(gè)階段特色鮮明，但又有著明顯的銜接性，通過考察這三個(gè)階段的關(guān)系，我們可以看出中國城鎮(zhèn)化的特色之所在。
一、工業(yè)城鎮(zhèn)化（1978年—1994年）
如果我們以城鎮(zhèn)人口比重的變化來代表城鎮(zhèn)化的速度，以工業(yè)產(chǎn)值對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率來代表工業(yè)化的速度，則這兩個(gè)指標(biāo)共同表現(xiàn)出了這個(gè)階段的特征。我們可以將“工業(yè)化先行、城鎮(zhèn)化滯后”總結(jié)為這個(gè)階段的基本特征。
改革開放的第一階段充分展現(xiàn)出中國的“漸進(jìn)式”改革的特色，這表現(xiàn)為各個(gè)方面都是以“承包制”為主要的改革方式。“承包制”的主要特點(diǎn)是在不改變所有制、不實(shí)行私有化的前提下調(diào)動(dòng)經(jīng)營主體的積極性，是針對(duì)改革開放前各領(lǐng)域內(nèi)“大鍋飯”分配制度的一劑良藥。“承包制”之所以成為中國改革的良藥，主要是始于“一包就靈”的農(nóng)村土地經(jīng)營制度的改革，即所謂的“包產(chǎn)到戶”和“大包干”。“包產(chǎn)到戶”通過將土地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)從集體分包到家庭的方式，激發(fā)了農(nóng)村中家庭經(jīng)營的活力，解放了農(nóng)民的勞動(dòng)時(shí)間，改變了國家和農(nóng)民的關(guān)系，是最為成功的改革之一。
在這個(gè)階段，中國工業(yè)化的主力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展可以分為前、后兩個(gè)時(shí)期。第一個(gè)時(shí)期以蘇南、溫州和珠江三角洲的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表，第二個(gè)時(shí)期則是指八十年代后期自山東、河北以至于中西部地區(qū)普遍興起的“后發(fā)型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的第一個(gè)時(shí)期，三個(gè)代表性地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)各有特色，其發(fā)展原因和路徑各不相同。
從第一個(gè)時(shí)期的“三大模式”來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展得益于對(duì)外“開放”和對(duì)內(nèi)“搞活”，得益于通過承包制釋放出來的農(nóng)村勞動(dòng)力和家庭的活力。從歷史的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重要性不僅在于對(duì)中國工業(yè)化的巨大貢獻(xiàn)，更在于它的獨(dú)特性所顯示出來的中國特色。
除了其異乎尋常的發(fā)展能力之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還有兩個(gè)重要的特點(diǎn)。一個(gè)是所有權(quán)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體，這具有典型的“模糊產(chǎn)權(quán)”的特征；另一個(gè)是地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，企業(yè)的勞動(dòng)力主要依靠家里仍然有承包地的農(nóng)民，這造就了奇特的“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的方式。這兩個(gè)特點(diǎn)，從一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看，是極不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展的，因此這種“悖論”也引發(fā)了國際國內(nèi)學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)象的關(guān)注和解釋。社會(huì)學(xué)家會(huì)直接面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“模糊產(chǎn)權(quán)”，去討論這樣一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)如何起作用。在周雪光看來，產(chǎn)權(quán)不僅僅是“一束權(quán)利”，還是“一束關(guān)系”，這組關(guān)系反映了一個(gè)組織與其他組織以及組織內(nèi)部不同群體之間穩(wěn)定的交往關(guān)聯(lián)。“產(chǎn)權(quán)殘缺”或“產(chǎn)權(quán)模糊”的現(xiàn)象恰恰表現(xiàn)出了企業(yè)適應(yīng)環(huán)境的戰(zhàn)略選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所處的不完善的市場(chǎng)環(huán)境其實(shí)是被社會(huì)性合約彌補(bǔ)了，因此不能認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是不完整的，只是其約束機(jī)制來自不同于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論假設(shè)的市場(chǎng)環(huán)境。開端于集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，內(nèi)含著一種社會(huì)合約性產(chǎn)權(quán)，這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系的穩(wěn)定性依靠特定行動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)而成。在市場(chǎng)合約不完備的情況下，它有可能以非正式的方式比較好地處理和解決集體內(nèi)部的合作問題和產(chǎn)權(quán)沖突，具有界定和維護(hù)社區(qū)產(chǎn)權(quán)秩序的作用。劉世定借用波蘭尼的“嵌入”這一概念，提出了“關(guān)系合同”的一個(gè)新解讀。他引入“二次嵌入”這個(gè)概念來完善關(guān)系合同理論，并指出這一個(gè)概念在研究中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的合理應(yīng)用。在一次合同中,由于經(jīng)營承包合同嵌入層級(jí)關(guān)系體系中,經(jīng)營者對(duì)企業(yè)資產(chǎn)只能實(shí)現(xiàn)有限方位排他、有限選擇范圍、有限期的占有。但二次嵌入改變了這種狀況，由于經(jīng)營者將二次合同嵌入他自己的人際關(guān)系網(wǎng)中,并在很大程度上阻隔了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村領(lǐng)導(dǎo)和這一網(wǎng)絡(luò)的直接連通,因此建構(gòu)了特殊的非正式排他性。在這種條件下,經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)了對(duì)企業(yè)的更強(qiáng)的控制。
這些學(xué)者的研究從社會(huì)學(xué)的角度回答了經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“產(chǎn)權(quán)悖論”。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)象不會(huì)證明西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論有什么不完備之處，而是客觀上說明了這類“模糊產(chǎn)權(quán)”在中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下起作用的方式。理解中國企業(yè)中的關(guān)系與“合作文化”,不能脫離中國以“關(guān)系”為主體的社會(huì)結(jié)構(gòu)，所以問題的重點(diǎn)在于社會(huì)結(jié)構(gòu)在何種程度、何種機(jī)制上“參與”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營和治理。也就是說，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者工業(yè)化的關(guān)鍵不是企業(yè)和市場(chǎng)的關(guān)系，而是企業(yè)與地方社會(huì)、地方政府的關(guān)系。在治理的意義上，一個(gè)村辦企業(yè)的經(jīng)理與一個(gè)村莊的村長使用相似的、甚至是相同的方式在進(jìn)行運(yùn)作和管理，這不一定是因?yàn)槎叱３Ｊ峭粋€(gè)人，而是因?yàn)槎邇?nèi)生于相同的社會(huì)結(jié)構(gòu)中。在社會(huì)學(xué)研究中，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的秘密之所在，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的中國特色。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不僅在內(nèi)部治理的意義上具有中國特色，在外部關(guān)系方面，尤其是政府和企業(yè)的關(guān)系方面也是如此。除了早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“三大模式”取決于諸多因素的會(huì)合之外，全國大部分地區(qū)“后發(fā)型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建立和發(fā)展大都得益于地方政府的有力推動(dòng)。有學(xué)者很早就指出，地方政府推動(dòng)地方工業(yè)化的主要?jiǎng)恿κ怯捎谪?cái)政包干制的實(shí)施。這種被稱為“放水養(yǎng)魚”或者“養(yǎng)雞下蛋”的地方政府行為模式形象地描繪了地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的密切關(guān)系。政府和企業(yè)間的關(guān)系一方面帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的繁榮和工業(yè)化的快速推進(jìn)，另一方面也在一定程度上塑造了地方政府在新時(shí)期的基本行為模式——所謂“法團(tuán)主義”的、“公司化”的“經(jīng)營者”形象。
地方政府的這種行為模式不僅是我們理解中國工業(yè)化的關(guān)鍵，也是理解整個(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和中國特色的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵之所在。地方政府以及地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于中國發(fā)展道路的重要性已經(jīng)是國內(nèi)外學(xué)界的基本共識(shí)，但是地方政府展開競(jìng)爭(zhēng)的方式和機(jī)制則存在許多爭(zhēng)議。一般而言，將地方政府行為納入中央—地方關(guān)系中進(jìn)行考察是大部分學(xué)者的做法，但是目前學(xué)者普遍使用的財(cái)政分權(quán)的分析框架并不能凸顯出中國工業(yè)化道路的特色之所在許多學(xué)者會(huì)以中國的案例證明財(cái)政分權(quán)激勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長的理論，或者反過來用這個(gè)理論解釋中國經(jīng)濟(jì)增長中的問題。我們認(rèn)為，中國的“財(cái)政分權(quán)”事實(shí)上很不同于一般意義上的fiscal decentralization，在中央與地方的關(guān)系中，缺少一個(gè)法定而明晰的權(quán)利框架。很多情況下所謂“分權(quán)”實(shí)際上是中央的“放權(quán)”，中央在何時(shí)會(huì)“收回”權(quán)利并沒有穩(wěn)定的預(yù)期。這里需要將政府和企業(yè)的關(guān)系與中央和地方的關(guān)系展開交錯(cuò)、互動(dòng)的分析才能清楚地理解這個(gè)階段“工業(yè)城鎮(zhèn)化”的深層原因。
中央地方關(guān)系中的財(cái)政包干制是繼農(nóng)村“包產(chǎn)到戶”之后的另一個(gè)重要的承包制改革。沿用包干的思路，中央政府與省級(jí)政府之間自80年代初就開始探索“分灶吃飯”的改革辦法。到80年代中期，財(cái)政包干制在中央和省級(jí)政府之間以及省以下的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間普遍推行。承包制的基本思路，是上級(jí)政府與下級(jí)政府之間制定一個(gè)稅收的“包干基數(shù)”，超額完成有獎(jiǎng)，即“超收”的部分可留下一定的百分比自由支配；欠收則有罰，欠收的部分即使導(dǎo)致發(fā)不出工資，上級(jí)政府也不會(huì)給予財(cái)政補(bǔ)助。像大部分承包制度一樣，財(cái)政包干制給下級(jí)政府增加財(cái)政收入提供了很大的激勵(lì)。那么這種激勵(lì)是如何變成了工業(yè)化和大辦企業(yè)的動(dòng)力呢？
我國的稅收體制一直保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，納稅主體是企業(yè)而非公民個(gè)人。在主要的十幾種稅中，規(guī)模最大的是產(chǎn)品稅（自1986年起逐步改為增值稅），80年代末期這個(gè)稅種占到總稅收額的40%左右。增值稅的主要課稅對(duì)象是制造業(yè)企業(yè)，稅基為產(chǎn)品增加值，其中包含了企業(yè)管理、工人工資、設(shè)備折舊等企業(yè)成本，也就是說，企業(yè)投資規(guī)模越大、雇用員工越多，所繳納的增值稅規(guī)模就越大，而與企業(yè)的經(jīng)營效益和利潤率并無直接的關(guān)系。各級(jí)政府間的財(cái)政包干普遍采用“總量包干”、不分稅種的方式，上述因素結(jié)合在一起，就為地方政府投資“大辦企業(yè)”提供了充分的激勵(lì)。各級(jí)地方政府在稅收方面展開的競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)為“大辦企業(yè)”和“辦大企業(yè)”的競(jìng)爭(zhēng)，這就是以“放水養(yǎng)魚”為主的地方政府“公司化”的最初形態(tài)。
財(cái)政包干制不但促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的繁榮，對(duì)國有企業(yè)的發(fā)展也有明顯的、相似的效應(yīng)。八十年代后期國有企業(yè)推行企業(yè)承包制改革，改革的目的當(dāng)然是為了增加企業(yè)效益和利潤，但是承包制立竿見影的效應(yīng)卻是企業(yè)利潤率的迅速下降，代之而起的是國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這又加劇了利潤率的下降幅度。固定資產(chǎn)投資規(guī)模的上升帶來的是增值稅的迅速增長，這也是“放水養(yǎng)魚”效應(yīng)在國有企業(yè)改革中的表現(xiàn)。
通過回顧和探索我國改革開放第一階段“工業(yè)城鎮(zhèn)化”的過程，我們可以初步總結(jié)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路在這個(gè)階段表現(xiàn)出的中國特色。在這個(gè)階段，主要是“放開”、“搞活”，也就是說，通過政策和經(jīng)營制度的變動(dòng)，初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，釋放社會(huì)的各單元——包括個(gè)體、家庭和組織的活力。需要注意的是，這種“放開”是在保留了國家和集體所有制前提下的經(jīng)營制度的改變，唯其如此，新中國成立后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的許多要素在新的制度環(huán)境下才能夠煥發(fā)出新的活力。我們?cè)谶@個(gè)階段可以列舉出的關(guān)鍵要素包括：蘇南地區(qū)所保留的社隊(duì)企業(yè)解決了工業(yè)化初期的資本積累的難題；珠三角地區(qū)的“三來一補(bǔ)”企業(yè)的繁盛借助了集體所有、農(nóng)戶經(jīng)營的土地所有制的便利；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“集體”性質(zhì)與財(cái)政包干制塑造了新型的政企關(guān)系，這種關(guān)系既不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期企業(yè)行政化、變成政府直屬部門的情況，又不同于企業(yè)股份化和私有化之后政府和企業(yè)之間只通過稅收發(fā)生關(guān)系的情況，而是一種既有各自獨(dú)立的利益，又彼此聯(lián)系緊密的“特別”的關(guān)系。對(duì)于地方政府來說，企業(yè)就像是自己養(yǎng)的“魚”、喂的“雞”，這些企業(yè)之所以被看作自己的“魚”和“雞”，就是因?yàn)檫@些企業(yè)的“集體”性質(zhì)。更為重要的是，在這個(gè)“喂養(yǎng)”的過程中，地方政府也在逐漸變成明確的利益主體，具有了明確而強(qiáng)烈的“經(jīng)營”意識(shí)，這構(gòu)成了地方競(jìng)爭(zhēng)和推動(dòng)中國進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵條件。
二、土地城鎮(zhèn)化（1994年—2012年）
“工業(yè)城鎮(zhèn)化”在大力推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)變遷的同時(shí)，也積累了一系列的問題。這些問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，在政府和企業(yè)的關(guān)系方面，由于地方政府普遍通過財(cái)政擔(dān)保貸款“大辦企業(yè)”，工業(yè)產(chǎn)值和增值稅迅速增長的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營效益和利潤率卻在越來越開放的市場(chǎng)環(huán)境和國有企業(yè)、私營企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)下呈現(xiàn)出迅速下降的態(tài)勢(shì)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率也不斷上升，而縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府也逐漸累積起巨額的債務(wù)。其次，在中央和地方的關(guān)系方面，中央財(cái)政收入比重越來越低，這主要是由于大量新增企業(yè)的增值稅通過包干制而留在地方導(dǎo)致的。中央財(cái)政收入比重下降，不但導(dǎo)致中央政府調(diào)節(jié)區(qū)域間財(cái)政的能力下降，造成東、中、西部人均財(cái)政支出水平的差距拉大，而且也會(huì)對(duì)中央政府在其他事務(wù)上的指揮和協(xié)調(diào)能力造成影響，即所謂“國家能力”的下降。這兩個(gè)方面的問題促使中央做出決定改革中央和地方的財(cái)政關(guān)系，即在1994年推出分稅制財(cái)政體制改革，結(jié)束中央與地方的財(cái)政包干制。
分稅制改革的內(nèi)容主要是三個(gè)方面。首先，中央與地方從包干制轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂辗窒碇疲础傲鬓D(zhuǎn)稅分享制”。中央與地方分享兩種最重要的流轉(zhuǎn)稅：增值稅與消費(fèi)稅。自1994年起，地方增值稅增量的75%、消費(fèi)稅增量的100%劃歸中央稅收。其次，建立獨(dú)立的稅收征繳體系。中央政府設(shè)立國家稅務(wù)總局，在地方建立兩套獨(dú)立稅務(wù)系統(tǒng)，即國稅局系統(tǒng)和地稅局系統(tǒng)，這一舉改變了此前由財(cái)政系統(tǒng)征稅的局面，能夠保證國稅足額繳入國庫。再次，建立縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央在集中了地方收入之后，通過轉(zhuǎn)移支付制度再將大部分收入返還給地方，一方面彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政缺口，另一方面也可以平衡地區(qū)間的財(cái)政支出水平。
分稅制改革對(duì)中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。這種影響首先是從政府和企業(yè)關(guān)系的改變開始的。在分稅制“稅收分享”方案下，所有制造業(yè)企業(yè)——無論是國有、集體還是私營，也無論是央企還是省市或縣鄉(xiāng)、村集體企業(yè)——的增值稅都要納入分享方案，這使得包干制下地方政府大力興辦企業(yè)的激勵(lì)消失殆盡。自1994年開始，地方政府紛紛與企業(yè)“脫鉤”，在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象上表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大量倒閉、“轉(zhuǎn)制”（變賣）與國有企業(yè)的股份制改革進(jìn)程。這個(gè)進(jìn)程異常迅速，到90年代末，真正屬于集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)所剩無幾，而大量的國有企業(yè)也完成了“減員增效”的股份化進(jìn)程，規(guī)模巨大的企業(yè)職工“下崗”潮就是在這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)的。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的消失帶來了中國社會(huì)的巨大變化。在中西部地區(qū)，作為縣鄉(xiāng)財(cái)政主要支柱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉或轉(zhuǎn)制后，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的公共支出開始越來越依靠農(nóng)業(yè)稅收，這使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題自九十年代中期開始成為中西部地區(qū)農(nóng)村最為主要的社會(huì)問題，農(nóng)村的社會(huì)矛盾開始激化，鄉(xiāng)村治理成為農(nóng)村研究的主題。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的消失中“失業(yè)”的農(nóng)村勞動(dòng)力開始離鄉(xiāng)背井涌向東部沿海，出現(xiàn)了“離土又離鄉(xiāng)”的“民工潮”，為這個(gè)時(shí)期迅速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了歷史條件。
雖然轉(zhuǎn)移支付制度在分稅制改革初始就建立了起來，但是這個(gè)制度真正發(fā)揮作用是需要時(shí)間的。根據(jù)已有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量研究，在分稅制建立的最初十年，轉(zhuǎn)移支付制度并沒有達(dá)到其預(yù)想的效果。這主要表現(xiàn)在對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付并不均衡，農(nóng)民負(fù)擔(dān)最為嚴(yán)重的中部農(nóng)村地區(qū)得到的人均轉(zhuǎn)移支付數(shù)量最少。對(duì)東部地區(qū)而言，分稅制造成的財(cái)政缺口雖然可以通過稅收返還和一些專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付得到部分補(bǔ)償，但是地方政府的可支配收入將大幅度減少的局面是難以避免的。在這種情況下，地方政府需要開辟新的生財(cái)之道。
從分稅制之后地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)來看，有兩種收入起了決定性的作用。一個(gè)是建筑業(yè)所產(chǎn)生的營業(yè)稅，這個(gè)稅種代替了此前增值稅在地方稅收中扮演的角色，是地方財(cái)政收入增長的主要貢獻(xiàn)者。另一個(gè)則是土地出讓金。土地出讓金是我國的土地制度在城鎮(zhèn)化時(shí)代的必然產(chǎn)物。在我國現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，城市土地（國有建設(shè)用地）歸國家所有。按《土地管理法》的用途管制規(guī)定，農(nóng)村土地只能用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村住宅，而城市建設(shè)的所有項(xiàng)目只能在城市的國有建設(shè)用地進(jìn)行。因此，當(dāng)城市擴(kuò)張、需要使用農(nóng)村土地進(jìn)行城市建設(shè)的時(shí)候，首先需要辦理改變土地所有權(quán)性質(zhì)的土地征用程序，而這個(gè)辦理權(quán)限則壟斷在地方政府的土地管理部門手中。這個(gè)壟斷權(quán)限保證了只有地方政府才有權(quán)利征用農(nóng)村的土地，在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償后，可以對(duì)土地進(jìn)行平整和開發(fā)，然后以“招、拍、掛”的形式將土地使用權(quán)出讓給商業(yè)、住宅的開發(fā)商以及用地企業(yè)，土地出讓金就是出讓的地價(jià)。這實(shí)際上是政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，在這種情況下，土地價(jià)格雖然最終取決于需求和供給，但是由于供給方處于壟斷地位，所以土地價(jià)格與政府的城鎮(zhèn)化和發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系密切，土地價(jià)格的攀升就是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的標(biāo)志。土地出讓金制度在八十年代試點(diǎn)，1990年初步建立，九十年代則是土地出讓金數(shù)量大幅度增長的時(shí)期。和基金收入的主體，這就是我國地方政府的財(cái)政在分稅制后被稱為“土地財(cái)政”的主要原因。
土地財(cái)政的出現(xiàn)及其規(guī)模的迅速增長，一舉解決了分稅制改革給地方政府帶來的財(cái)政困境，而且土地財(cái)政與土地開發(fā)、城市建設(shè)密不可分而成為這個(gè)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要推動(dòng)力，這是我們將這個(gè)階段稱為“土地城鎮(zhèn)化”的原因之一。推究其源，可以說是分稅制改革的意外后果。
“土地城鎮(zhèn)化”在現(xiàn)象上表現(xiàn)為大中城市日新月異的建設(shè)速度。除了大量的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)與繁榮的商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)之外，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)尤為迅速。與世界上許多國家不同，我國的城鎮(zhèn)化基本未受公共和基礎(chǔ)設(shè)施投資的制約，反而可以說是公共投資“先行”，這其中的關(guān)鍵，就是土地作為撬動(dòng)資金的杠桿，解決了公共投資的資金約束，建立起一套“有土斯有財(cái)”的運(yùn)作機(jī)制。具體而言，“土地財(cái)政”的總量雖然不小，但是如果用于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的話則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。地方政府在實(shí)踐中，探索出了一套“經(jīng)營土地”、“經(jīng)營城市”的運(yùn)作機(jī)制，這其中的關(guān)鍵是土地抵押貸款，我們可以稱之為“土地金融”。
這些地方融資平臺(tái)通常以國有土地為抵押物，按照土地評(píng)估價(jià)值的70%獲得土地抵押貸款，用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的建設(shè)。需要指出的是，這種土地抵押貸款，銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)較小，因?yàn)樵趯?shí)際運(yùn)作中，銀行可以不斷對(duì)抵押物——土地的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。如果土地價(jià)格下跌，會(huì)要求貸款方補(bǔ)充抵押物。所以土地抵押貸款相對(duì)于其他貸款而言，對(duì)銀行這類商業(yè)機(jī)構(gòu)無疑是最為優(yōu)質(zhì)的貸款之一。因此，只要融資平臺(tái)有土地可以抵押，就會(huì)相對(duì)順利地獲得土地抵押貸款，可以稱得上“有土斯有財(cái)”。
對(duì)于這套運(yùn)作機(jī)制，我們可以將其稱之為“土地、財(cái)政、金融三位一體的城鎮(zhèn)化模式”。地方政府通過壟斷土地的一級(jí)市場(chǎng)，將從中獲得的土地收入（土地財(cái)政）用于地方融資平臺(tái)的建設(shè)，地方融資平臺(tái)則通過土地抵押貸款投資城市基礎(chǔ)設(shè)施、償付征地費(fèi)用以及以往貸款的利息。這個(gè)模式的具體情形如圖2所示。隨著新的農(nóng)業(yè)用地和銀行資金進(jìn)入這個(gè)模式，城市便會(huì)迅速擴(kuò)張。
這個(gè)圖鮮明地顯示出城鎮(zhèn)化模式的中國特色和城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的秘密所在。與世界上其他國家的城鎮(zhèn)化相比，中國的城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)、政府“經(jīng)營”的。在“工業(yè)城鎮(zhèn)化”階段，地方政府“大辦企業(yè)”而推動(dòng)了中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在“土地城鎮(zhèn)化”階段，政府通過對(duì)城市建設(shè)用地的壟斷供給，獲取了“級(jí)差地租”的主要部分，而且進(jìn)一步將其作為資本金，以撬動(dòng)金融資金參與城市的公共投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這個(gè)“三位一體”模式順利實(shí)現(xiàn)了土地和資金的相互轉(zhuǎn)換，解決了城市建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施投入的難題。同時(shí)，地方政府在“工業(yè)城鎮(zhèn)化”階段形成的“經(jīng)營”意識(shí)和“經(jīng)營”策略在此階段轉(zhuǎn)而用于“經(jīng)營土地”和“經(jīng)營城市”。我們可以看到，這套“三位一體”模式運(yùn)作的關(guān)鍵在于土地的抵押價(jià)格，而且土地價(jià)格只有在高位運(yùn)行，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共投資才能順利展開。從這個(gè)意義上看，城市的高地價(jià)和高房價(jià)是城鎮(zhèn)化的前提而非城鎮(zhèn)化的結(jié)果。
地方政府在“經(jīng)營土地”和“經(jīng)營城市”方面的競(jìng)爭(zhēng)在推動(dòng)中國迅速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了一些問題，其中最為重要的，是城市迅速擴(kuò)張所導(dǎo)致的耕地面積減少的威脅以及與大規(guī)模征地拆遷相伴隨的上訪和群體性事件對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的威脅。這是中央政府和地方政府在發(fā)展問題上的利益不一致的關(guān)鍵所在。因此，在“土地城鎮(zhèn)化”階段，中央與地方在土地上的博弈實(shí)際上構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要決定力量。“工業(yè)城鎮(zhèn)化”階段，中央和地方關(guān)系的關(guān)鍵在稅收；在“土地城鎮(zhèn)化”階段，中央和地方關(guān)系的關(guān)鍵在土地。從圖2我們可以看到，控制地方城鎮(zhèn)化速度和規(guī)模的關(guān)鍵因素是土地征用，而這個(gè)權(quán)力則掌握在中央政府手里，或者說是中央與地方互動(dòng)的結(jié)果。
中央對(duì)地方政府征地規(guī)模的控制，主要通過分級(jí)制定的全國土地總體利用規(guī)劃和年度計(jì)劃來進(jìn)行。中央政府每年會(huì)向下層層分配“新增建設(shè)用地指標(biāo)”，地方政府的土地征用規(guī)模不能超過所分配的指標(biāo)。自21世紀(jì)初開始，中央和地方之間就征地指標(biāo)問題展開了多重的博弈，如占補(bǔ)平衡、土地整理、折抵指標(biāo)等，地方政府的城市建設(shè)在不間斷地對(duì)指標(biāo)額度的突破中進(jìn)行。2008年后，在美國金融危機(jī)的刺激下，中央政府出臺(tái)了“四萬億”的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，在“四萬億”及其帶動(dòng)的地方政府投資中大部分都是銀行的金融資金。這些金融資金要用于投資和城市建設(shè)，就需要有國有建設(shè)用地的抵押。所以城鎮(zhèn)化及其帶動(dòng)的征地拆遷才是這個(gè)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，而這些都需要“建設(shè)用地指標(biāo)”——可見，中央政府對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)增長的壓力都反映在地方政府對(duì)土地指標(biāo)的需求上，這反過來給中央政府施加了巨大的壓力。
2008年后，由于“四萬億”政策的巨大壓力，地方政府需要更多的土地指標(biāo)和抵押貸款來加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，“增減掛鉤指標(biāo)”就變成了這段時(shí)期“土地城鎮(zhèn)化”的核心目標(biāo)。所謂“建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)”，簡單而言，指的是地方政府每占用一畝農(nóng)地進(jìn)行城市建設(shè)（相當(dāng)于國有建設(shè)用地增加一畝），在其管轄的行政區(qū)域范圍內(nèi)必須相應(yīng)減少一畝宅基地（農(nóng)村集體建設(shè)用地減少一畝）。
到此為止，我們看到，城鎮(zhèn)化要獲得加速發(fā)展，關(guān)鍵在農(nóng)村。具體而言，是要農(nóng)民讓出宅基地。“土地城鎮(zhèn)化”能否加速發(fā)展的關(guān)鍵在于“農(nóng)民上樓”，這是2008年后中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的最重要的現(xiàn)象之一。各地政府提出的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“城鄉(xiāng)一體化”以及“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”等發(fā)展戰(zhàn)略許多最終都圍繞著農(nóng)民是否“集中居住”展開。城鎮(zhèn)化從表面上看，是政府和企業(yè)關(guān)系、中央和地方關(guān)系互動(dòng)的結(jié)果，但是從深層來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度、規(guī)模和前景，取決于國家和農(nóng)民關(guān)系的重新調(diào)整。
在新中國發(fā)展的歷程中，農(nóng)民始終是做“貢獻(xiàn)”的一方。新中國成立初期為了加速實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，國家實(shí)行糧食及大宗農(nóng)產(chǎn)品的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策，實(shí)際上相當(dāng)于農(nóng)民通過低價(jià)出售糧食來支持工業(yè)化；“工業(yè)城鎮(zhèn)化”階段，大量的企業(yè)無償使用農(nóng)村土地，大大降低了工業(yè)化的成本；到“土地城鎮(zhèn)化”階段，一方面，低標(biāo)準(zhǔn)的征地拆遷補(bǔ)償支持了“三位一體”的城鎮(zhèn)化；另一方面，當(dāng)這種模式的城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度之后，農(nóng)民必須通過“讓出”宅基地來為城鎮(zhèn)化加速和“續(xù)航”。如果我們將“農(nóng)民上樓”放在中央與地方關(guān)系推動(dòng)的土地指標(biāo)博弈下的城鎮(zhèn)化中來看，無論是地方政府，還是幫助農(nóng)民拆舊建新的城市資本，其目的都是以樓房置換農(nóng)民的宅基地，然后以宅基地置換“增減掛鉤指標(biāo)”，而這些指標(biāo)背后是城市的發(fā)展戰(zhàn)略以及地方政府的政績和收益，這一連串“置換”的背后，農(nóng)民失去的宅基地的真正的價(jià)值或者說潛在的價(jià)值并沒有能夠體現(xiàn)出來。在“土地城鎮(zhèn)化”過程中，那些被征地的農(nóng)民當(dāng)然是利益受損的一方，他們只是因?yàn)榫幼∮诔鞘兄苓叾艿讲埃寝r(nóng)民中極少的一部分。但是，“上樓”過程中的農(nóng)民則覆蓋面要大得多，“上樓”的農(nóng)民實(shí)際上和城鎮(zhèn)化沒有任何直接的關(guān)系，而且從政府和資本的角度來看，“上樓”的農(nóng)民離城市越遠(yuǎn)，“上樓”的成本則越低。這些農(nóng)民就這樣在各種復(fù)雜的關(guān)系作用之下成了制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心要素之一。
總的來看，“土地城鎮(zhèn)化”階段是中國城鎮(zhèn)化速度發(fā)展最快的階段。這個(gè)階段的主要特色是通過“三位一體”的運(yùn)作模式，解決了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共投資的資金約束。同時(shí)，在中國加入世界貿(mào)易組織以及城市住房制度改革的雙重背景下，城市進(jìn)入了中國歷史上建設(shè)速度最快、景觀最為繁榮的歷史時(shí)期。從世界歷史的城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，人口和產(chǎn)業(yè)向城市地區(qū)的集中是城市繁榮的必要條件。但是我國“三位一體”的城鎮(zhèn)化模式則是以土地和資金運(yùn)作為核心，人口和產(chǎn)業(yè)集中并非城鎮(zhèn)化的必要前提。這并不意味著城鎮(zhèn)化不需要人口和產(chǎn)業(yè)的集中，而是指只要具備了土地、財(cái)政和金融三個(gè)條件，即使缺乏人口和產(chǎn)業(yè)的集中，城市也可以被迅速地建設(shè)起來。就是這種“土地和資金先行，人口和產(chǎn)業(yè)滯后”的結(jié)果，這也構(gòu)成了第三階段城鎮(zhèn)化的主題。
三、人口城鎮(zhèn)化（2012年至今）
2012年后，中國的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)開始發(fā)生重要變化，逐步進(jìn)入以產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整為主的經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)模縮減、速度放緩。1995—2012年，全國市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)年投資總額從807億元增加到15296億元；而2015年的投資總額只有16204億元，增長十分緩慢。這使得前一階段城鎮(zhèn)化的高速增長中所遺留的問題顯得越來越突出，這其中最為重要的問題就是流動(dòng)人口或者說“農(nóng)民工”的問題。在這個(gè)背景下，中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)報(bào)告提出了“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，此后，“新型城鎮(zhèn)化”成為中國城鎮(zhèn)化政策的指導(dǎo)方針。所謂“新型城鎮(zhèn)化”，其核心就是以人為本、以人為核心的城鎮(zhèn)化。這個(gè)城鎮(zhèn)化方針的提出，從中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史階段看，可以說適逢其時(shí)。
規(guī)模巨大的“流動(dòng)人口”或“農(nóng)民工”群體的存在是中國特色城鎮(zhèn)化的重要特征之一。從世界范圍的城鎮(zhèn)化來看，人口呈現(xiàn)出從農(nóng)村到城市的單向遷移特征。而在中國，人口流動(dòng)的最重要特征是往返流動(dòng)而非單向遷移。中國的城鎮(zhèn)化率雖然保持快速的增長，但這是以常住人口為標(biāo)準(zhǔn)的。在東部地區(qū)，這些常住人口中相當(dāng)大的部分處在流動(dòng)、替換和更新之中。從圖3來看，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的缺口就是流動(dòng)人口。這個(gè)缺口明顯是在“土地城鎮(zhèn)化”階段迅速擴(kuò)大的，直到2013年以后才有所緩解。雖然流動(dòng)人口的主體是從西向東流動(dòng)，但是流動(dòng)主體的目的并非在東部地區(qū)“落地”。這種狀況持續(xù)了多年，而且隨著“土地城鎮(zhèn)化”的快速發(fā)展，人口“落地”的滯后現(xiàn)象越來越突出。
在“三位一體”的城鎮(zhèn)化模式之下，高地價(jià)、高房價(jià)以及由此帶來的生活成本是東部地區(qū)城市的主要特點(diǎn)。一般農(nóng)民工的工資通常在支付完房租之后即所剩無幾，更談不上買房。農(nóng)民工外出打工的主要目的是外出掙錢和回鄉(xiāng)蓋房，這導(dǎo)致了我國在土地城鎮(zhèn)化階段的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象，即在城市發(fā)展、國有建設(shè)用地迅速擴(kuò)張的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地也在同時(shí)擴(kuò)張。這背后主要的原因是農(nóng)村持續(xù)發(fā)酵的“建房熱”。自1996年到2012年，農(nóng)村平均每年新建住宅面積超過8萬公頃，并且自2005年以來每年新建住宅量呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)。
由以上的分析可見，流動(dòng)人口持續(xù)增加的原因無疑與“土地城鎮(zhèn)化”階段以土地為中心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有關(guān)。與此相對(duì)應(yīng)，在這個(gè)新的“人口城鎮(zhèn)化”階段，城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略是以人為中心的。具體而言，在東部地區(qū)，是如何解決流動(dòng)人口市民化的問題；在廣大的中西部地區(qū)，則是如何解決農(nóng)民就地、就近城鎮(zhèn)化的問題。
從社會(huì)學(xué)的視角看，研究以人為中心的城鎮(zhèn)化與研究以工業(yè)和土地為中心的城鎮(zhèn)化有很大的不同。對(duì)于以工業(yè)和土地為中心的城鎮(zhèn)化而言，各方互動(dòng)和博弈所形成的利益和權(quán)力格局具有決定性的作用，在中國的政治經(jīng)濟(jì)背景下，政府與企業(yè)關(guān)系的基本框架及其變動(dòng)非常有助于我們理解前兩個(gè)階段中國城鎮(zhèn)化道路的基本特點(diǎn)。但是，對(duì)于以人為中心的城鎮(zhèn)化而言，在國家和農(nóng)民關(guān)系的分析框架下，我們不能簡單地將農(nóng)民工看成如企業(yè)、資本或地方政府那樣的利益行動(dòng)主體，而應(yīng)該從“人”的角度去看待他們。所以說，對(duì)于以人為中心的城鎮(zhèn)化研究，其本身的視角也應(yīng)該向以“人”為中心的視角轉(zhuǎn)變。
所謂以“人”為中心，是指應(yīng)該站在農(nóng)民、農(nóng)民工群體自身的角度去理解其行動(dòng)的邏輯和意義。過去的農(nóng)民工和流動(dòng)人口研究，在研究視角上存在兩個(gè)不夠以“人”為中心的缺陷。一個(gè)是簡單的“勞動(dòng)力”視角，即將農(nóng)民工看成完全按照勞動(dòng)力價(jià)格在行業(yè)和區(qū)域間流動(dòng)的生產(chǎn)要素，在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的“拉力”和“推力”下，以收入為流動(dòng)的動(dòng)力；另一個(gè)是簡單的“個(gè)體主義”視角，即將農(nóng)民工看成為了追求自身的效用函數(shù)或福利最大化而流動(dòng)的個(gè)體性群體。在這種視角下，一個(gè)農(nóng)民工決定去哪里、做什么、做多長時(shí)間，都是以個(gè)體福利為核心目標(biāo)的決策。他的這些決策，盡管受到其出身、地域、年齡、教育程度、家庭結(jié)構(gòu)以及社會(huì)關(guān)系等經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征的復(fù)雜影響，但是這些特征都從屬于他追求城市收入乃至城市生活方式的這個(gè)研究者已經(jīng)假設(shè)成立的“效用”。所以，對(duì)于大部分以此為視角的社會(huì)學(xué)研究而言，無論使用定量還是定性方法，流動(dòng)人口在本質(zhì)上都是“單向遷移”的，社會(huì)學(xué)研究的對(duì)象并非是流動(dòng)人口的流動(dòng)意愿，而是何種社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素阻礙了他們流動(dòng)意愿的實(shí)現(xiàn)。在這兩種研究視角占主流的背景下，社會(huì)學(xué)的農(nóng)民工研究極易陷于一種簡單化的社會(huì)批判的立場(chǎng)——或者批評(píng)戶籍制度、社會(huì)保障制度、義務(wù)教育制度對(duì)人口留城所造成的屏障，或者批評(píng)現(xiàn)有的土地制度對(duì)人口流動(dòng)的阻礙，或者批評(píng)地方政府驅(qū)趕某些流動(dòng)人口群體的政策等。在很多情況下，這實(shí)際上以研究者對(duì)農(nóng)民工意愿的“假設(shè)”代替了他們的真實(shí)意愿。在現(xiàn)實(shí)中，我們看到的農(nóng)民工現(xiàn)象是極為復(fù)雜的，他們的行為模式往往不符合研究者或者政策目標(biāo)的“預(yù)期”。在東部地區(qū)，有些對(duì)勞動(dòng)力需求大的城市往往會(huì)出臺(tái)許多優(yōu)惠的市民化政策，包括落戶、買房的政策，期望外來人口實(shí)現(xiàn)市民化。另外，有些追求產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的城市往往會(huì)將產(chǎn)業(yè)工人為主的農(nóng)民工群體視為“低端產(chǎn)業(yè)人口”而驅(qū)趕他們，但是結(jié)果常常都是事與愿違。這些現(xiàn)象說明，基于上述兩種視角的“假設(shè)”并非是錯(cuò)誤的，而是不完備的。
那么，農(nóng)民工流動(dòng)的意愿除了上述因素之外，還有哪些有待完備的補(bǔ)充呢？
首先，農(nóng)民工的流動(dòng)意愿并非個(gè)人的，而是家庭的。在世界上常規(guī)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口和產(chǎn)業(yè)向城市地區(qū)的集中是城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容，一個(gè)家庭里首先進(jìn)城的勞動(dòng)力，就是舉家遷移的探路者和先行軍。而在中國幾十年的城鎮(zhèn)化過程中，大部分流動(dòng)人口始終處于流動(dòng)的狀態(tài)。對(duì)于這些流動(dòng)人口而言，他們是在不斷探索“落地”和“落戶”的可能性，但是對(duì)于他們留守在農(nóng)村的其他家庭成員而言，他們就是“在外掙錢”的人。十多年飛速發(fā)展的“土地城鎮(zhèn)化”使大部分打工的農(nóng)民工和他們的家庭成員意識(shí)到，除非發(fā)了財(cái)或者有特別的機(jī)遇，靠打工而“落戶”的可能性是很小的，所以現(xiàn)實(shí)的選擇是靠打工掙下的錢回鄉(xiāng)建房。這正是“土地城鎮(zhèn)化”階段農(nóng)村人口不斷減少，但是農(nóng)村住宅用地不斷擴(kuò)張的深層原因。有些社會(huì)學(xué)研究表明，農(nóng)民外出、流動(dòng)、回鄉(xiāng)的意愿是個(gè)復(fù)雜的家庭決策系統(tǒng)，誰外出、誰留守、誰陪讀等是一個(gè)復(fù)雜家庭結(jié)構(gòu)的分工。
其次，農(nóng)民工的流動(dòng)意愿是隨年齡和生命歷程不斷變化的，具有鮮明的代際特征。結(jié)婚前的流動(dòng)意愿是遠(yuǎn)程、單向、“一去不復(fù)返”的，而且多從事服務(wù)業(yè)行業(yè)，追求城市的生活方式。中國從90年代中期開始，經(jīng)歷近三代農(nóng)民工的更替，每一代農(nóng)民工的“新生代”都具有以上的特征。但是當(dāng)他們開始準(zhǔn)備結(jié)婚時(shí)，就需要回到家鄉(xiāng)、依靠父母置辦房產(chǎn)和彩禮，結(jié)婚生子后便以持續(xù)的往返流動(dòng)為主，開始進(jìn)工廠勞動(dòng)，成為產(chǎn)業(yè)工人的主力軍。對(duì)于已經(jīng)有孩子的農(nóng)民工父母來說，其最大的意愿是孩子的教育，孩子只有將來考上好的大學(xué)才能擺脫農(nóng)民工的命運(yùn)。當(dāng)他們進(jìn)入四五十歲以后，女人返鄉(xiāng)，男人成為建筑業(yè)的主力。建筑業(yè)是勞動(dòng)力市場(chǎng)上最苦最累的行業(yè)，作為主力的中老年男勞動(dòng)力群體的勞動(dòng)意愿通常很簡單，大都是為了子女的婚嫁。年齡到一定程度后便開始頻繁返鄉(xiāng)。
這種流動(dòng)意愿的代際差異，表現(xiàn)在行為上，我們會(huì)看到農(nóng)民工代際間鮮明的職業(yè)分布與流動(dòng)模式的差異。隨著年齡的增長，農(nóng)民工群體在行業(yè)間、城市間流動(dòng)，不斷地返鄉(xiāng)外出，越來越頻繁地返鄉(xiāng)。這與他們?cè)诟髯约彝ブ兴鶕?dān)當(dāng)?shù)姆止ぁ缪莸慕巧袠O為密切的關(guān)系，他們是為人子女、為人夫、為人妻、為人父母、為人祖父母，隨著越來越年長，上代以下代的撫養(yǎng)、教育、婚姻為重，逐漸變成自己的工作和生活的目標(biāo)。
再者，農(nóng)民工的“落地”和“返鄉(xiāng)”呈現(xiàn)出“層級(jí)分流”、“層級(jí)沉淀”的情況。所謂層級(jí)，是指分層次、分區(qū)域、分類型，表現(xiàn)出不同的“落地”和“返鄉(xiāng)”模式。對(duì)中國人來說，買房是生活的核心問題，同樣，對(duì)于大部分農(nóng)民工來說，“房子”是落地的核心問題，而且“房子”大多是為子女準(zhǔn)備的。少數(shù)較高收入的群體會(huì)舉家遷移到東部城市“落地”；中等收入的群體則會(huì)在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)、縣城買房；低收入群體則會(huì)在家鄉(xiāng)村莊翻蓋新房。
由此我們可以看到“人口城鎮(zhèn)化”階段的核心問題無疑是流動(dòng)人口的“沉淀”和“落地”問題，但是在哪里“落地”卻是一個(gè)尚不清楚的問題。東部地區(qū)的城市并非流動(dòng)人口的主要?dú)w宿這是毫無疑問的，但無論東部地區(qū)的城市是接納也好，還是排斥也好，流動(dòng)人口的主體隨著年齡的增長以代際替換的方式逐次“返鄉(xiāng)”是這個(gè)階段的主流。返鄉(xiāng)并非簡單地“返回鄉(xiāng)村”，更多地是返回家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城，而且“返鄉(xiāng)”是以“流動(dòng)”的方式、隨著年齡的增長逐漸實(shí)現(xiàn)的，這正是“返鄉(xiāng)人口”難以統(tǒng)計(jì)，研究界至今也缺乏數(shù)量研究的原因所在。這種“流動(dòng)返鄉(xiāng)”的行為方式，“回鄉(xiāng)不回村”從事地方特色產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象，預(yù)示著“人口城鎮(zhèn)化”的未來前景。未來的“城鄉(xiāng)融合”也是通過這些流動(dòng)性返鄉(xiāng)的人實(shí)現(xiàn)的融合，城市的生產(chǎn)、生活方式和精神文化通過這些流動(dòng)的人群傳播到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村從一個(gè)“鄉(xiāng)土中國”走向“城鄉(xiāng)中國”。
強(qiáng)調(diào)以“人”為中心來研究人口城鎮(zhèn)化，實(shí)際上是為了補(bǔ)充學(xué)術(shù)界相對(duì)忽視家庭和文化對(duì)流動(dòng)人口群體深層次影響的研究缺憾。事實(shí)上，看不到家庭和文化的作用，就很難看到城鎮(zhèn)化過程中人口流動(dòng)所體現(xiàn)出來的中國特色。中國城鎮(zhèn)化過程中的人口流動(dòng)，其規(guī)模之巨、歷時(shí)之久，是世界歷史上從未有過的。人口流動(dòng)成為城鎮(zhèn)化的正面推進(jìn)力量而不是負(fù)面的破壞力量，除了國家政策之外，文化和家庭所起的作用是不容忽視的。費(fèi)孝通先生曾說，“我看到了一個(gè)穩(wěn)定的因素，那就是在新興城市打工的民工，每人幾乎都有一個(gè)家在內(nèi)地。……農(nóng)民有家可歸的社會(huì)基礎(chǔ)，就是以農(nóng)戶為基礎(chǔ)的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和我們中國特別密切的傳統(tǒng)家屬關(guān)系，發(fā)生著西方人士所不易理解的社會(huì)保險(xiǎn)的巨大力量”。費(fèi)孝通先生寫這段話的時(shí)候，民工潮才剛剛興起，人口只有幾千萬；二十年之后，流動(dòng)人口規(guī)模已經(jīng)兩億多，這段話仍然適用于當(dāng)前的國情。在流動(dòng)的農(nóng)民工中，舉家外出的只占五分之一左右，流動(dòng)人口的主體可以說處于一種“妻離子散”的狀態(tài)，但是恰恰是這種狀態(tài)顯示出家庭所蘊(yùn)含的力量。這種力量當(dāng)然來自中國的文化傳統(tǒng)，仍然用費(fèi)孝通先生的話來說，就是“一個(gè)人不覺得自己多么重要，要緊的是光宗耀祖，是傳宗接代，養(yǎng)育出色的孩子”。“養(yǎng)育出色的孩子”，支撐著中國城鎮(zhèn)化中外出農(nóng)民工的基本意識(shí)。
以上是對(duì)城鎮(zhèn)化中流動(dòng)人口現(xiàn)狀的一些社會(huì)學(xué)意義上的認(rèn)識(shí)。流動(dòng)人口的這些特征，與中國特色的“土地城鎮(zhèn)化”道路密切相關(guān)，這也給進(jìn)入“人口城鎮(zhèn)化”階段的國家發(fā)展戰(zhàn)略提出了巨大的挑戰(zhàn)。要解決這個(gè)階段的主要問題，國家和農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整和重新定位無疑是其中的關(guān)鍵所在。具體而言，就是農(nóng)民要從國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中利益受損者、受沖擊者的角色變?yōu)槌擎?zhèn)化的真正受益方。實(shí)際上，這正是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的主要內(nèi)容之一。
四、余論：城鎮(zhèn)化的中國特色
城鎮(zhèn)化過程中的中國特色，從表面上看起來是零散的。其中最為突出的部分如“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、“三位一體”的城市建設(shè)模式、持續(xù)增長而延綿不斷的流動(dòng)人口等，都是世界歷史上城鎮(zhèn)化過程中獨(dú)一無二的現(xiàn)象。本文通過回顧和考察中國自改革開放以來的城鎮(zhèn)化道路，將城鎮(zhèn)化過程分成三個(gè)階段以求獲得對(duì)城鎮(zhèn)化中國特色的整體性理解。總結(jié)起來看，三個(gè)階段各自面對(duì)不同的發(fā)展任務(wù)，各自解決了不同的問題，有各自不同的主題，體現(xiàn)了中國“漸進(jìn)式”改革的特點(diǎn)，我們可以概括為“接力式發(fā)展”的城鎮(zhèn)化。
“工業(yè)城鎮(zhèn)化”階段，利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一些“集體”特征和積累的大量剩余勞動(dòng)力，在農(nóng)村就地以低成本實(shí)現(xiàn)了快速的工業(yè)化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“集體性質(zhì)”，其發(fā)展過程中極大地利用了地方政府的資源優(yōu)勢(shì)，一舉建立了中國制造業(yè)的工業(yè)基礎(chǔ)和原始積累，為中國在下一階段成為“世界工廠”奠定了基礎(chǔ)。但是這個(gè)階段“集體+農(nóng)村+工業(yè)”的快速發(fā)展遺留下城市建設(shè)滯后的問題，這構(gòu)成了“土地城鎮(zhèn)化”階段的發(fā)展主題。這個(gè)階段，在分稅制對(duì)地方政府帶來的巨大財(cái)政壓力下，在城市住房制度改革與中國加入世界貿(mào)易組織的背景下，地方政府發(fā)展出了一套高效的土地、財(cái)政和金融“三位一體”的城鎮(zhèn)化模式，解決了城市建設(shè)中公共投入的資金瓶頸約束，也刺激了商業(yè)和住宅的開發(fā)，這帶來了城市空前的高速發(fā)展。解決“人”和“人氣”的問題就構(gòu)成了“人口城鎮(zhèn)化”階段的主題。總結(jié)三個(gè)階段的發(fā)展，可以說它們分別解決的是“錢”、“地”、“人”的問題，其成就和問題首尾銜接，環(huán)環(huán)相扣，是一場(chǎng)關(guān)于“錢”、“地”、“人”的接力式發(fā)展。
這個(gè)接力式發(fā)展的背后是政府主導(dǎo)，這是中國城鎮(zhèn)化道路的背后最本質(zhì)的中國特色。通過本文的分階段考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，所謂政府主導(dǎo)并不是政府指令、政府操辦，而是在以政府為主的一系列“關(guān)系”的互動(dòng)中完成的。結(jié)合本文考察的城鎮(zhèn)化，我們可以發(fā)現(xiàn)三對(duì)關(guān)系即政府和企業(yè)關(guān)系、中央和地方關(guān)系、國家和農(nóng)民關(guān)系及其彼此之間的“關(guān)系”是我們理解城鎮(zhèn)化發(fā)展的鎖鑰。在這些關(guān)系中，每個(gè)階段又各有其主導(dǎo)性的關(guān)系。在“工業(yè)城鎮(zhèn)化”階段，政府和企業(yè)的關(guān)系是主導(dǎo)，“放水養(yǎng)魚”、“養(yǎng)雞下蛋”的政企關(guān)系不但繁榮了企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了快速工業(yè)化，而且也改變了政府的組織和管理結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了政府間競(jìng)爭(zhēng)的“公司化”傾向，這成為理解中國改革開放幾十年實(shí)現(xiàn)持續(xù)高速增長的基本因素。在“土地城鎮(zhèn)化”階段，中央和地方關(guān)系是主導(dǎo)，其關(guān)系的核心內(nèi)容從“稅收”變?yōu)椤巴恋刂笜?biāo)”，中央力圖通過控制土地來控制城鎮(zhèn)化的速度和方向，這也引發(fā)了一系列政府和企業(yè)、國家和農(nóng)民關(guān)系的變化，自2008年后出現(xiàn)了大量的“農(nóng)民上樓”、“資本下鄉(xiāng)”的新現(xiàn)象，這些現(xiàn)象都需要從這些關(guān)系中進(jìn)行理解。在“人口城鎮(zhèn)化”階段，也就是“新型城鎮(zhèn)化”階段，國家和農(nóng)民的關(guān)系是主導(dǎo)，農(nóng)民在經(jīng)歷了“失地”、“上樓”、“打工”等多重波折之后，成為這個(gè)發(fā)展階段國家民生政策的主要對(duì)象。城鎮(zhèn)化的道路還很漫長，以“人”為中心的城鎮(zhèn)化才剛剛展開。
總結(jié)城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，我們看到這些中國特色的形成，其中既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)，也有傳統(tǒng)文化的要素，更有新時(shí)期堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路的精神指引，是多種因素相結(jié)合的產(chǎn)物。就國家和農(nóng)民的關(guān)系來看，流動(dòng)人口的規(guī)模仍然非常巨大，農(nóng)村的空心化和衰落的態(tài)勢(shì)已經(jīng)顯露出來，如何改善民生、振興鄉(xiāng)村，是城鎮(zhèn)化過程中更為艱巨的任務(wù)。（因篇幅限制，本文略有刪減）
參考文獻(xiàn)：（略）
作者單位：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會(huì)發(fā)展研究 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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