【摘要】農(nóng)地“三權(quán)分置”之國家政策確立，雖然已被視為深化農(nóng)村改革之重要內(nèi)容和創(chuàng)新之重要舉措，但理論上紛爭激烈且論證仍不充分，且需“做到重大改革于法有據(jù)”。同時，政策之權(quán)利只有上升為法律之權(quán)利才有生命力，才能付諸實踐并護航經(jīng)濟發(fā)展，而法律制度的重構(gòu)（“變法”）或完善都需要有充分的科學(xué)理論和良法要求之法律規(guī)則的強有力支撐，可見“三權(quán)分置（離）”有關(guān)理論認(rèn)識與創(chuàng)新誤區(qū)必須予以澄清。因此，很有必要率先對“三權(quán)分置（離）”之政策內(nèi)涵進(jìn)行系統(tǒng)研究。本文對“三權(quán)分置（離）”之政策的產(chǎn)生緣由、核心內(nèi)容和關(guān)系、兩次分離異同等進(jìn)行深入分析，它必將為進(jìn)一步研究“三權(quán)分置（離）”之政策取舍奠定扎實、良好的基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)地“三權(quán)分置”政策； 產(chǎn)生緣由； 核心內(nèi)容和關(guān)系； 兩次分離之異同
改革開放近40年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，以及農(nóng)村勞動力就業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了速度加快和農(nóng)村土地呈現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營的趨勢。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年6月底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.6億畝，超過承包耕地總面積的1/3，在一些東部沿海地區(qū)，流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過1/2；全國經(jīng)營耕地面積在50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶，經(jīng)營耕地面積超過3.5億多畝，這一現(xiàn)象使之農(nóng)地“三權(quán)分置”政策內(nèi)容中“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”已被經(jīng)濟學(xué)界公認(rèn)為它是深化農(nóng)村土地制度改革之最大亮點，這一改革措施從某種意義上加速推進(jìn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)從“兩權(quán)分離”演化為“三權(quán)分離”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，因此，目前農(nóng)村集體承包地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”政策已成為深化農(nóng)村改革之重要內(nèi)容和制度創(chuàng)新之重要舉措。可見，這一農(nóng)地“三權(quán)分置”改革必將事關(guān)農(nóng)村土地制度發(fā)展未來方向，特別“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”更是事關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益保障之制度巨大變動，同時權(quán)利問題終究是一個法律問題，該農(nóng)地“三權(quán)分置”政策產(chǎn)生之新權(quán)利（這里主要指土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這新“兩權(quán)”，因土地所有權(quán)早已是法律上重要之權(quán)利）只有上升為法律之權(quán)利（這里主要指私法上的民事權(quán)利）才真正具有頑強的生命力，才能更好付諸實踐且通過強有力法律武器（法律手段）為該新“兩權(quán)”運行做到真正保駕護航并促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定社會秩序。為此，這一農(nóng)地“三權(quán)分置”改革其導(dǎo)致重構(gòu)式的“變法”已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急且是否可行（該農(nóng)地“三權(quán)分置”改革之政策邏輯能否符合法律邏輯，政策制度能否上升為法律制度）等問題已經(jīng)凸顯，并敦促國家立法部門盡快修改相關(guān)法律和引起社會各界高度重視。
當(dāng)前，農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策確立也已造成理論上混亂與激烈紛爭，學(xué)者或?qū)嵺`工作者（包括政府官員）中存在肯定（完全贊同）、部分贊同、新解、改新和否定等主要五類學(xué)說且多種不同觀點，可見，到目前為止對農(nóng)地“三權(quán)分置”論至今并沒有得到充分的論證，學(xué)界不同觀點（許多對農(nóng)地“三權(quán)分置”論持不同觀點的學(xué)者研究內(nèi)容有一定新意和啟發(fā)，但也都存在一些不足，特別是筆者認(rèn)為上述學(xué)說中新解說的四種觀點和改新說的五種觀點都不能圓滿解釋除土地所有權(quán)外農(nóng)地權(quán)利生成之法律邏輯或建立起可行的我國農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，本文不作具體評析）內(nèi)容各異還無法在理論上達(dá)成共識、且也充分反映出這一農(nóng)地“三權(quán)分置”改革之政策制度已經(jīng)顯示出理論供給仍嚴(yán)重不足。
黨的十九大報告明確指出：“完善承包地‘三權(quán)分置’制度”。因此，很有必要對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”之政策進(jìn)行更加深人系統(tǒng)的理論研究和理論創(chuàng)新，首先最關(guān)鍵是要對“三權(quán)分置”之政策的產(chǎn)生緣由進(jìn)行分析、核心內(nèi)容和關(guān)系進(jìn)行梳理、兩次分離是否存在異同進(jìn)行剖析，才能真正把握“三權(quán)分置”之政策內(nèi)涵和進(jìn)行涉及“三權(quán)分置”有關(guān)重要問題深人探討。這一研究它必將引起學(xué)界同仁們更多關(guān)注和思考，激勵更多學(xué)者深人研究農(nóng)地“三權(quán)分置”相關(guān)其他重要法律和實踐問題，并通過理論完善和創(chuàng)新研究共同為農(nóng)地“三權(quán)分置”政策制度更好地上升為新法律制度（即“變法”）奠定扎實和良好基礎(chǔ)。
1 農(nóng)地“三權(quán)分置”生成的學(xué)界理論緣由分析
中央政策于1998年曾提出“使用權(quán)同所有權(quán)分離”的“兩權(quán)分離”，早期中央政策也多次單獨分別提到（土地）承包權(quán)和（土地）經(jīng)營權(quán)，直到2014年的中發(fā)〔2014〕1號文件才一并提到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置（離）”。經(jīng)濟學(xué)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)行中央政策中的農(nóng)地“三權(quán)分置”是通過農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的兩次分離而形成。
1.1 農(nóng)村集體土地家庭承包使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)發(fā)生第一次分離
經(jīng)濟學(xué)界普遍認(rèn)為：通過農(nóng)村土地家庭承包，使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生第一次分離，即導(dǎo)致農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)分離”。關(guān)于該“兩權(quán)分離”，其理論界和實踐中存在種種提法：（1）土地使用權(quán)同土地所有權(quán)分離；（2）土地經(jīng)營權(quán)同土地所有權(quán)分離；（3）土地承包經(jīng)營權(quán)同土地所有權(quán)分離；（4）土地承包權(quán)同土地所有權(quán)分離。
經(jīng)濟學(xué)界通說認(rèn)為是土地承包經(jīng)營權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，使“一權(quán)”（土地所有權(quán)）變?yōu)椤皟蓹?quán)”（土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)），即農(nóng)村土地承包之“兩權(quán)分離”其結(jié)果：土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體，土地承包經(jīng)營權(quán)歸（承包）農(nóng)戶。《“三權(quán)分置”政策意見》也明確指出：“改革開放之初，在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)”。
1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)發(fā)生第二次分離
關(guān)于該第二次分離產(chǎn)生“兩權(quán)分離”，理論界和實踐中存在種種提法：（1）土地經(jīng)營權(quán)同土地承包權(quán)分離，即土地承包權(quán)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)和土地經(jīng)營權(quán)，如“目前，我國的農(nóng)村已經(jīng)在事實上形成了‘三權(quán)分離’的局面，即土地歸社區(qū)‘集體’所有（所有權(quán)）、農(nóng)民按戶承包（承包權(quán)）、土地經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)（經(jīng)營權(quán)）。顯然，土地經(jīng)營權(quán)是由承包權(quán)派生出來的，土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的分割是在農(nóng)戶將承包期內(nèi)的土地使用權(quán)限讓渡給他人時發(fā)生的”，（2）土地經(jīng)營權(quán)同土地承包經(jīng)營權(quán)分離，即土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，如“所謂農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，農(nóng)地所有者或承包經(jīng)營者，在其權(quán)利存續(xù)期間依法將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，通過轉(zhuǎn)包、租賃等形式轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶、業(yè)主或經(jīng)濟組織經(jīng)營，以獲取收益的行為”；（3）土地使用權(quán)同土地承包經(jīng)營權(quán)分離，即土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)和土地使用權(quán)，如麗江市安寧市青龍鎮(zhèn)人民政府《關(guān)于加快推進(jìn)青龍鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的意見》（青政發(fā)〔2009〕29號）規(guī)定：“實行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)‘三權(quán)分離’，放活土地使用權(quán)”；（4）土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離，即土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)和土地經(jīng)營權(quán)，如“在確保農(nóng)村土地集體所有的前提下，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分解，明確界定為相對獨立的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，并明晰承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的具體權(quán)能”；（5）土地承包權(quán)與土地使用權(quán)分離，即土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)和土地使用權(quán)，如安徽省長豐縣農(nóng)業(yè)委員會《關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的意見》（2008年2月12日）規(guī)定：“實行土地所有權(quán)、承包權(quán)和土地使用權(quán)分離，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制”。
經(jīng)濟學(xué)界通說認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（初次流轉(zhuǎn)）使“一權(quán)”（土地承包經(jīng)營權(quán)）變?yōu)椤皟蓹?quán)”（土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)），即其結(jié)果是農(nóng)戶“保留”土地承包權(quán)，流進(jìn)方（經(jīng)營者）取得土地經(jīng)營權(quán)。《“三權(quán)分置”政策意見》也明確指出：“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”。
1.3 農(nóng)地“三權(quán)分置”論的產(chǎn)生
農(nóng)地“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的產(chǎn)生，首先通過農(nóng)村土地家庭承包使“一權(quán)”（土地所有權(quán)）變?yōu)椤皟蓹?quán)”（土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)），再通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（初次流轉(zhuǎn)，下同）也使“一權(quán)”（土地承包經(jīng)營權(quán)）變?yōu)椤皟蓹?quán)”（土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)），經(jīng)過上述兩次分離從而實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)自“一權(quán)”先演變?yōu)椤皟蓹?quán)”（土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)）再演變到“三權(quán)”（土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)），最終導(dǎo)致農(nóng)村集體承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)被分解為三種權(quán)利，其一是土地所有權(quán)，其二是土地承包權(quán)，其三是土地經(jīng)營權(quán)，即學(xué)界所謂的農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”論。
農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”論其“三權(quán)”歸屬如下：土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體、土地承包權(quán)歸農(nóng)戶（原承包農(nóng)戶）、土地經(jīng)營權(quán)歸流進(jìn)方（現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營者）。
2 農(nóng)地“三權(quán)分置”的核心內(nèi)容和關(guān)系梳理分析
《“三權(quán)分置”政策意見》指出：“科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系”。農(nóng)地“三權(quán)分置”是通過上述農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的兩次分離完成的，對第一次分離和第二次分離的核心內(nèi)容和關(guān)系分別分析如下。
2.1 第一次分離的核心內(nèi)容和關(guān)系
第一次分離涉及的核心內(nèi)容和關(guān)系，表現(xiàn)在：（1）分離前農(nóng)村集體土地所有權(quán)中含有“土地承包經(jīng)營權(quán)”；（2）農(nóng)村土地家庭承包時“土地承包經(jīng)營權(quán)”可以從土地所有權(quán)中分離出來，如“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)從集體土地所有權(quán)中徹底分離出來，實現(xiàn)了‘兩權(quán)分離’”；（3）分離后其土地所有權(quán)（自物權(quán)）仍存在；（4）分離后土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體（土地所有權(quán)人）所有，即土地所有權(quán)人沒有喪失土地所有權(quán)；（5）分離后產(chǎn)生新獨立的權(quán)利，即土地承包經(jīng)營權(quán)；（6）通過家庭承包而原始取得土地承包經(jīng)營權(quán)的人具有嚴(yán)格的身份性，即具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的農(nóng)民（法律賦予本集體經(jīng)濟組織成員有平等的承包資格）人人有份、而以農(nóng)戶（《農(nóng)村土地承包法》第巧條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”）為經(jīng)營單位的承包；（7）農(nóng)戶（承包方）自承包合同生效（“承包合同自成立之日起生效”）時取得土地承包經(jīng)營權(quán)，如《農(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定，實行家庭承包的，“承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)”；（8）農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)后成為土地承包經(jīng)營權(quán)人；（9）分離后土地上產(chǎn)生新增的法律關(guān)系，即除土地所有權(quán)法律關(guān)系外土地上新增加了土地承包經(jīng)營權(quán)法律關(guān)系（即土地承包法律關(guān)系）；（10）分離后土地所有權(quán)上存在負(fù)擔(dān)，即土地所有權(quán)上存在土地承包經(jīng)營權(quán)這一負(fù)擔(dān)；（11）土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，它是土地承包經(jīng)營權(quán)人對他人承包地享有直接支配和排他的權(quán)利；（12）土地承包經(jīng)營權(quán)是法定物權(quán)，見《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第十一章“土地承包經(jīng)營權(quán)”；（13）土地承包經(jīng)營權(quán)屬于有期物權(quán)，如耕地承包期限為30年等；（14）在用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)依法成立后，發(fā)包方不能隨意取消之，如發(fā)包方不得任意收回承包地、也不得任意調(diào)整承包地等；（15）承包地被征收，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法獲得相應(yīng)補償；（16）用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)具有優(yōu)先于土地所有權(quán)的效力；（17）土地承包經(jīng)營權(quán)人可以在自己享有土地承包經(jīng)營權(quán)的土地上為他人設(shè)立地役權(quán)等；（18）土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能應(yīng)包括占有、使用、收益、處分等四大權(quán)能；（19）分離后土地用途仍是農(nóng)業(yè)用途；（20）農(nóng)戶（土地承包經(jīng)營權(quán)人）擁有的承包地可依法流轉(zhuǎn)。
2.2 第二次分離的核心內(nèi)容和關(guān)系
第二次分離涉及的核心內(nèi)容和關(guān)系，表現(xiàn)在：（1）土地承包經(jīng)營權(quán)中含有“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，即土地承包經(jīng)營權(quán)由“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”組成，如“土地承包經(jīng)營權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的混合體”；（2）土地承包經(jīng)營權(quán)可以被分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，如《“三權(quán)分置”政策意見》指出：“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”；（3）土地經(jīng)營權(quán)可以從土地承包經(jīng)營權(quán)中分解出來，如《“三權(quán)分置”政策意見》指出：“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”；（4）因第二次分離導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)消滅（土地承包經(jīng)營權(quán)被分解為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后土地承包經(jīng)營權(quán)已不存在，因“三權(quán)分置”政策中只包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)這三權(quán)，沒有“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一權(quán)），如“可以將承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)‘一分為二’成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”，又如“在原有的承包經(jīng)營權(quán)概念基礎(chǔ)上，分離出承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，從形式上看是把一項權(quán)利分離為兩項”；（5）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其轉(zhuǎn)移的是土地經(jīng)營權(quán)，如《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）明確指出：“實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”；（6）“三權(quán)分置”政策中的土地承包權(quán)產(chǎn)生于在“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)（指初次流轉(zhuǎn)，下同）中，而不是產(chǎn)生在農(nóng)村土地家庭承包前或家庭承包過程中；（7）流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后（承包）農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)但“保留”了土地承包權(quán)，如《“三權(quán)分置”政策意見》指出：“不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”；（8）（承包）農(nóng)戶原為土地承包經(jīng)營權(quán)人現(xiàn)為土地承包權(quán)人（因土地承包經(jīng)營權(quán)已消滅，現(xiàn)承包農(nóng)戶已擁有土地承包權(quán)）；（9）不管以什么方式流轉(zhuǎn)其流進(jìn)方都取得土地經(jīng)營權(quán)，如《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號）指出：“支持以各種合法方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)用于抵押”；（10）土地經(jīng)營權(quán)人占有、使用承包地，如《“三權(quán)分置”政策意見》指出：“土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利”；（11）流進(jìn)方取得土地經(jīng)營權(quán)要有對價，向土地承包權(quán)人（流出方）支付流轉(zhuǎn)費，如《“三權(quán)分置”政策意見》指出：土地承包權(quán)人“有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、人股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益”；（12）流轉(zhuǎn)法律關(guān)系其性質(zhì)多種，有物權(quán)法律關(guān)系（如轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系）、債權(quán)法律關(guān)系（如租賃法律關(guān)系）等；（13）除政策規(guī)定土地承包權(quán)可轉(zhuǎn)讓外通常土地承包權(quán)不得流轉(zhuǎn)，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2014〕71號）指出：“現(xiàn)階段通過市場流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶的和農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等，以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”；（14）流進(jìn)方取得的土地經(jīng)營權(quán)可用于抵押；流進(jìn)方取得的土地經(jīng)營權(quán)可再流轉(zhuǎn)；X16）分離后土地用途仍是農(nóng)業(yè)用途。
3 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”其兩次分離異同剖析
3.1 第一次分離與第二次分離的相同點
第一次分離與第二次分離的相同點，表現(xiàn)在：（1）分離前權(quán)利中都含有或存在“權(quán)利”，即第一次分離前土地所有權(quán)中含有或存在“土地承包經(jīng)營權(quán)”一種“權(quán)利”，第二次分離前土地承包經(jīng)營權(quán)中也含有或存在“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”兩種“權(quán)利”；（2）分離前權(quán)利中的“權(quán)利”都不是獨立權(quán)利，即第一次分離前土地所有權(quán)中的“土地承包經(jīng)營權(quán)”不是獨立權(quán)利，第二次分離前土地承包經(jīng)營權(quán)中的“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”兩權(quán)也都不是獨立權(quán)利；（3）都發(fā)生“權(quán)利”從權(quán)利分離中分離出來，即第一次分離是土地承包經(jīng)營權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，第二次分離是土地經(jīng)營權(quán)也從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來；（4）二次分離都使“一權(quán)”變?yōu)椤皟蓹?quán)”，即第一次分離使土地所有權(quán)這一權(quán)變?yōu)橥恋厮袡?quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)這兩權(quán)，第二次分離也使土地承包經(jīng)營權(quán)這一權(quán)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)和土地經(jīng)營權(quán)這兩權(quán)；（5）保持土地用途相同，即第一次分離后其土地是保持農(nóng)業(yè)用途，第二次分離后其土地也是仍保持農(nóng)業(yè)用途。
3.2 第一次分離與第二次分離的差異點
第一次分離與第二次分離的差異點，表現(xiàn)在：（1）第一次分離前的土地所有權(quán)中只含有“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一個“權(quán)利”，而第二次分離前的土地承包經(jīng)營權(quán)中含有“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”這兩個“權(quán)利”；（2）第一次分離前的土地所有權(quán)中因只含有一個“權(quán)利”不發(fā)生“權(quán)利”分解，而第二次分離前的土地承包經(jīng)營權(quán)中含有兩個“權(quán)利”且可以分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”；（3）第一次分離因農(nóng)村土地承包而發(fā)生，第二次分離因農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)（僅指初次流轉(zhuǎn)）而發(fā)生；（4）第一次分離是土地承包經(jīng)營權(quán)直接從土地所有權(quán)中分離出來，第二次分離首先是土地承包經(jīng)營權(quán)分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”、然后土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來；（5）第一次分離后只產(chǎn)生一個獨立的新權(quán)利（土地承包經(jīng)營權(quán)），而第二次分離后產(chǎn)生兩個所謂獨立的新權(quán)利（土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)）；（6）第一次分離后土地所有權(quán)仍存在，而第二次分離后原權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)消滅（土地承包經(jīng)營權(quán)被分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后土地承包經(jīng)營權(quán)已不存在）；（7）第一次分離時土地所有權(quán)中不存在“不可分離的權(quán)利”，而第二次分離時土地承包經(jīng)營權(quán)中存在“不可分離的權(quán)利”（即土地承包權(quán)）；（8）第一次分離后土地所有權(quán)人仍保留土地所有權(quán)，而第二次分離后（承包）農(nóng)戶不保留土地承包經(jīng)營權(quán)而“保留”（應(yīng)是“取得”，因農(nóng)戶原擁有的是土地承包經(jīng)營權(quán)）土地承包權(quán)；（9）第一次分離時發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，而第二次分離時發(fā)生土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移；（10）第一次分離后只產(chǎn)生物權(quán)法律關(guān)系，而第二次分離（因流轉(zhuǎn)方式不同）后應(yīng)產(chǎn)生物權(quán)法律關(guān)系、債權(quán)法律關(guān)系等多種法律關(guān)系；（11）第一次分離后（承包）農(nóng)戶取得用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，而第二次分離后流進(jìn)方取得土地經(jīng)營權(quán)，其土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)各異，有物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)（如轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生物權(quán)法律關(guān)系等），有債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)（如出租產(chǎn)生債權(quán)法律關(guān)系等）等；（12）第一次分離后仍保留土地所有權(quán)其性質(zhì)仍是自物權(quán)，而第二次分離后“保留”土地承包權(quán)其性質(zhì)不清；（13）第一次分離后土地所有權(quán)人（農(nóng)民集體）法律地位沒有發(fā)生變化（土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體），而第二次分離后（承包）農(nóng)戶原是土地承包經(jīng)營權(quán)人（物權(quán)人）現(xiàn)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)人（因分離后土地承包經(jīng)營權(quán)消滅，該農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)，且現(xiàn)土地承包權(quán)人法律地位不明）；（14）第一次分離后農(nóng)用地上只存在發(fā)包方與承包方之間性質(zhì)單一土地承包關(guān)系（除土地上的土地所有關(guān)系外），而第二次分離后農(nóng)用地上存在性質(zhì)各異的多種復(fù)雜法律關(guān)系（除土地上的土地所有關(guān)系外），如轉(zhuǎn)讓關(guān)系或轉(zhuǎn)包關(guān)系等法律關(guān)系，又如土地承包權(quán)法律關(guān)系（依據(jù)通常“一權(quán)相對應(yīng)一個法律關(guān)系”），再如土地經(jīng)營權(quán)法律關(guān)系（也依據(jù)通常“一權(quán)相對應(yīng)一個法律關(guān)系”），最后如“土地承包關(guān)系”（可能仍存在，如“農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，原承包關(guān)系穩(wěn)定不變）等；（15）第一次分離后農(nóng)用地上除土地所有權(quán)人外一般只存在兩個當(dāng)事人（發(fā)包方、承包方），而第二次分離（不管以什么形式流轉(zhuǎn)）后農(nóng)用地上除土地所有權(quán)人外至少存在三個當(dāng)事人（發(fā)包方、承包方、流進(jìn)方）或甚至四個當(dāng)事人（發(fā)包方、承包方<抵押人>、抵押權(quán)人、流進(jìn)方）；（16）第一次分離后新產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)；而第二次分離后存在新產(chǎn)生的土地承包權(quán)通常不可以流轉(zhuǎn)和新產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)兩種不同情形。
4 農(nóng)地“三權(quán)分置”兩次分離異同研究得到重要啟示
我們認(rèn)為，農(nóng)地“三權(quán)分置”兩次分離異同研究啟示主要包括以下幾點：（1）農(nóng)地“三權(quán)分置”兩次分離的理論依據(jù)需要我們再探尋找，是目前傳統(tǒng)“權(quán)能分離”理論，還是其他新理論指導(dǎo)下產(chǎn)生該理論，因為一方面物權(quán)（包括所有權(quán)、用益物權(quán)等）由權(quán)能構(gòu)成這一大陸法系主要法理之一，它已經(jīng)被大陸法系國家普遍遵循的公認(rèn)法理，我國物權(quán)理論也基本遵循這一法理（如所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)包括占有、使用、收益和處分四項基本權(quán)能），法律上也規(guī)定（土地）所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地用地使用權(quán)等都有權(quán)能構(gòu)成，中央政策也多次提到完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，同樣，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策在提到土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)時也涉及權(quán)能問題；另一方面大陸法系國家普遍遵循所有權(quán)的權(quán)能分離是在所有權(quán)之上產(chǎn)生各類新創(chuàng)設(shè)權(quán)利和形成不同性質(zhì)法律關(guān)系的必要條件，其基本原理是指導(dǎo)通過所有權(quán)的不同權(quán)能分離而隨之產(chǎn)生的用益物權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利的普遍性法則，也應(yīng)該是包括我國農(nóng)村土地制度變革在內(nèi)的所有類型權(quán)利實現(xiàn)的法律邏輯前提，但也有學(xué)者認(rèn)為，“由所有權(quán)的整體性（單一性）所決定，所有權(quán)不是占有、使用、收益、處分等各種權(quán)能在量上的總合，而是一個整體（渾然一體）的權(quán)利，不能在內(nèi)容和時間上加以分割”。（2）目前許多學(xué)者對農(nóng)地“三權(quán)分置”的必要性和意義分析極為深人，但對農(nóng)地“三權(quán)分置”中“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”的“可行性”則沒作任何的論證，更不用說如何分離的問題，因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”可行性問題需要深人理論分析，即如何將“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”，需要有創(chuàng)新理論來論證。（3）農(nóng)地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”能不能全面反映我國農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中所有權(quán)利，因農(nóng)村土地權(quán)利極為復(fù)雜，存在各種各樣物權(quán)（如自物權(quán)、他物權(quán)中的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等）和各種各樣債權(quán)（如租賃權(quán)等）。（4）土地承包權(quán)產(chǎn)生需要理論上形成共識，政策和學(xué)界中存在三種情形：一是土地承包權(quán)應(yīng)產(chǎn)生于農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)（初次流轉(zhuǎn)）后，如政策提到“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿”；二是土地承包權(quán)在農(nóng)村土地家庭承包前已經(jīng)存在，如政策提到“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式”；三是土地承包權(quán)產(chǎn)生于農(nóng)村土地家庭承包后、農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)前，如農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)抵押。（5）土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生需要理論上形成共識，學(xué)界中存在三種情形：一是土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)產(chǎn)生于農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)（初次流轉(zhuǎn)）后，如以各種合法方式流轉(zhuǎn)使經(jīng)營主體取得土地經(jīng)營權(quán)；二是農(nóng)戶可用土地經(jīng)營權(quán)抵押（承包后、流轉(zhuǎn)前）；三是農(nóng)村土地家庭承包時取得土地經(jīng)營權(quán)或原土地承包經(jīng)營權(quán)改為土地經(jīng)營權(quán)。（6）土地承包權(quán)如何定性問題需深人研究，如土地承包權(quán)其性質(zhì)之學(xué)界觀點有：土地承包權(quán)不是民事權(quán)利、土地承包權(quán)屬于身份權(quán)、土地承包權(quán)是一項身份性財產(chǎn)權(quán)、土地承包權(quán)屬于成員權(quán)、土地承包權(quán)是一種具有財產(chǎn)性的成員權(quán)、土地承包權(quán)為物權(quán)、土地承包權(quán)為用益權(quán)、土地承包權(quán)為用益物權(quán)、土地承包權(quán)仍為土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)為有負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)為準(zhǔn)所有權(quán)、土地承包權(quán)為土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱、土地承包權(quán)二元性：成員權(quán)抑或物權(quán)、甚至“一些權(quán)威專家在不同場合對土地承包權(quán)作不同定性，有時說是物權(quán)，有時說是成員權(quán)”、農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)不產(chǎn)生土地承包權(quán)、土地承包權(quán)屬于民事權(quán)利能力等；（7）土地經(jīng)營權(quán)如何定性問題也需深人研究，如土地經(jīng)營權(quán)其性質(zhì)之學(xué)界觀點：土地經(jīng)營權(quán)屬于權(quán)能、土地經(jīng)營權(quán)不是法定民事權(quán)利、土地經(jīng)營權(quán)為財產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為法人財產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為權(quán)利用益物權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為用益權(quán)的行使、土地經(jīng)營權(quán)為次級土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為次生性用益物權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)和債權(quán)兩元性、流轉(zhuǎn)后流進(jìn)方取得權(quán)利的名稱中不存在（土地）經(jīng)營權(quán)等；（8）如何將政策上土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這新“兩權(quán)”上升為法律上之權(quán)利更需研究，因為政策邏輯無法代替法律邏輯，因此，要使“三權(quán)分置”法律化必然會導(dǎo)致法理上需多元理論創(chuàng)新且遇到能不能實現(xiàn)“變法”問題都需要系統(tǒng)科學(xué)論證。
（注釋及參考文獻(xiàn)略）
作者簡介：丁關(guān)良（1959-），男，浙江義烏人，教授，主要從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、土地法以及農(nóng)村法治研究。
來源：《天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報》2018年第1期
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