實行土地公有制的我國，農(nóng)村集體土地到底屬于集體所有還是國家所有？正確把握這個根源性問題，有利于科學(xué)制定“三農(nóng)”制度或有力深化“三農(nóng)”改革，進而促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
一、農(nóng)村集體土地并非集體所有
（一）集體經(jīng)濟組織不能自主決定集體土地歸屬
土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、集體經(jīng)濟組織成員資格認定基準等農(nóng)村土地歸屬制度，既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會制度建構(gòu)、公民合法權(quán)益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地歸屬制度的制定與改革，屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，宜由國家法律政策統(tǒng)一規(guī)范或由國家有計劃地推進改革，而不宜由集體經(jīng)濟組織、行政村甚至任一地方政府自主規(guī)定或擅自推動。盡管由集體經(jīng)濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發(fā)包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執(zhí)行國家有關(guān)法律政策規(guī)定而已，集體經(jīng)濟組織并不具有實質(zhì)意義上的土地配置權(quán)。即使是適當調(diào)整土地承包關(guān)系也受到有關(guān)政策法規(guī)的嚴格限制。集體經(jīng)濟組織既不能成為地權(quán)配置主體，也不能抵押土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)，更不能將集體土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外任何單位或個人。其實，這有利于堅守耕地紅線，實現(xiàn)耕者有田、建宅有地，保障農(nóng)民安居樂業(yè)，嚴防集體經(jīng)濟組織、村委、村委干部甚至地方政府侵蝕農(nóng)民合法權(quán)益，危及國家糧食安全，動搖農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，進而影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
（二）集體經(jīng)濟組織對集體土地不具有所有權(quán)
就集體經(jīng)濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地而言，集體經(jīng)濟組織對集體土地并不具有實質(zhì)的所有權(quán)。如果農(nóng)村土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，那么集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營土地、取得使用宅基地等時就應(yīng)付地租之類土地使用費給集體經(jīng)濟組織，而他們實際是依法地無償?shù)厝〉貌⑹褂茫蝗绻w土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，那么集體經(jīng)濟組織就可通過調(diào)整、收回、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式處置集體土地，而集體經(jīng)濟組織對其成員依法取得或占有的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權(quán)。其他以集體經(jīng)濟組織名義使用或流轉(zhuǎn)的集體土地，包括水利道路、文化衛(wèi)生、村屬企業(yè)廠礦等建設(shè)用地，最終受益的不是集體經(jīng)濟組織而是集體經(jīng)濟組織成員。有時在征地補償、財政轉(zhuǎn)移支付等中將集體經(jīng)濟組織作為受益主體，這看似歸集體經(jīng)濟組織所有，最終受益的仍是集體經(jīng)濟組織成員。
（三）集體經(jīng)濟組織既非經(jīng)濟實體也非實體組織
1．集體經(jīng)濟組織并非經(jīng)濟實體。集體經(jīng)濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在運行機制上實行民主制而非公司制，且不納稅、不繳費、不能破產(chǎn)，嚴格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟在現(xiàn)階段很難實現(xiàn)——這已被二十世紀五十至七十年代集體經(jīng)營農(nóng)業(yè)的曲折經(jīng)歷所反證，也被集中化集約化發(fā)展的工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)等逐步替代二十世紀八、九十年代發(fā)展起來而分散化粗放化經(jīng)營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所證明。因此，集體經(jīng)濟組織不宜適用企業(yè)制度理論。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身并不是法人，要成立法人，其財產(chǎn)應(yīng)從集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)中獨立出來，比如土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施或其用地等集體資源資產(chǎn)就不能作為集體經(jīng)濟組織法人財產(chǎn)；即使是宅基地使用權(quán)，由于它往往被住宅所有權(quán)“綁架”，一旦資不抵債，就容易偏離集體所有制，所以不宜將之入股、作抵押、作擔保。
2．集體經(jīng)濟組織也非實體組織。集體經(jīng)濟組織也有別于一般社會組織，它并無固定場所，無固定工作人員，無常設(shè)組織機構(gòu)，無法定代表人。每個集體經(jīng)濟組織成員都依法地平等地參與村內(nèi)公共事務(wù)（除了經(jīng)濟，還包括社會、文化、生態(tài)、黨建等公共事務(wù)）的決策、管理、監(jiān)督。選舉產(chǎn)生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上只能享有一票決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)。但即使全體集體經(jīng)濟組織成員在村民小組會議上都同意，也不能非法地調(diào)整土地承包關(guān)系、干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、強迫農(nóng)民退出土地等。因此，集體經(jīng)濟組織是法治之下的自治單元，具有社區(qū)性；它對集體土地并不具有所有權(quán)，在其產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能。所以，集體經(jīng)濟組織可被村民小組替代。虛置集體經(jīng)濟組織，其原本統(tǒng)籌經(jīng)營職能在工業(yè)化中期以后，可在農(nóng)民自力更生、村民依法自治基礎(chǔ)上，由政府扶持建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、興辦公益事業(yè)、提供農(nóng)業(yè)服務(wù)，或由農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，以促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
（四）集體土地也非集體經(jīng)濟組織成員所有
盡管集體經(jīng)濟組織成員可依法地無償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋亍⒄亍⒋鍍?nèi)公益性建設(shè)用地等集體土地，但對集體土地只具有使用權(quán)，并不具有所有權(quán)。否則，集體土地就會變相成為私有土地，這既與農(nóng)村土地集體所有制不相符合，也與我國土地公有制不相符合。集體土地本身并非農(nóng)民財產(chǎn)，只有在承包土地上投入勞動、在宅基地上建造住宅、將承包土地依法流轉(zhuǎn)出去，其農(nóng)產(chǎn)品才有可能轉(zhuǎn)化成商品，其住宅、流轉(zhuǎn)收益等才能納入財產(chǎn)范圍。倘若將土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)當作農(nóng)民財產(chǎn)，就會讓原本無償使用或無償占有的集體土地在征地或退地時獲得土地補償，沖擊農(nóng)村土地集體所有制或土地公有制。集體土地也非集體經(jīng)濟組織成員集體所有；否則，由于其理想化而在政策上不具有操作性。其實，與其說集體土地集體所有，不如說依法占有，包括被部分非集體經(jīng)濟組織成員依法占有。因此，在“三農(nóng)”政策制定或深化改革中，應(yīng)在“用途管制、集體所有、人地相適、合理用地”思路下努力縮小“集體所有”與依法占有之間差距。
二、農(nóng)村集體土地屬于國家所有
（一）農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是土地公有制
二十一世紀初全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民終于可以依法地無償?shù)厥褂没蛘加屑w土地。這是廣大農(nóng)民在經(jīng)歷漫長饑寒交迫歲月、經(jīng)過無數(shù)次起義抗爭，才實現(xiàn)了他們夢寐以求的耕者有田、建宅有地的樸實愿望。農(nóng)村土地集體所有制讓農(nóng)民成為了土地的主人，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤，為促進社會的公平正義、實現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅實基礎(chǔ)。它是人類社會進步的一項重要制度，是中國對世界土地所有制史的偉大創(chuàng)造，與資本主義社會、封建社會、奴隸社會的土地私有制存在本質(zhì)區(qū)別。土地私有制讓中國封建社會始終擺脫不了農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史怪圈，也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制既符合中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際，也遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律；既遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中具有自動調(diào)適功能，也有利于推進村民自治、弘揚傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化；既是中國農(nóng)村土地所有制的歷史選擇，也是具有中國特色的土地所有制。它是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、容納性強、具有強大生命力而十分精致的社會機制，既能不斷促進生產(chǎn)力發(fā)展，也能不斷推進人類文明進步。毫無疑問，農(nóng)村土地集體所有制將長期存在下去，它未必是全民所有制的低級形式。
（二）農(nóng)村土地集體所有制是非典型土地公有制
盡管農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是土地公有制，但農(nóng)村集體土地并不屬于一般意義上的全民所有，而是以各集體經(jīng)濟組織為地理邊界，以其大部分集體經(jīng)濟組織成員和部分非集體經(jīng)濟組織成員依法地無償?shù)厥褂没蛘加械摹Ｖ约w經(jīng)濟組織成員能依法地無償?shù)厥褂没蛘加屑w土地，是鑒于農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于當?shù)爻擎?zhèn)的實際，為鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展而作出的較為理性的制度安排。這并不像經(jīng)營性國有土地通過征繳稅費的形式有償使用或有償占有來體現(xiàn)土地公有（或國家所有或全民所有）屬性的。之所以集體土地以各集體經(jīng)濟組織為地理邊界，是鑒于國家、地方政府、村委以及集體經(jīng)濟組織都通常不能親自經(jīng)營農(nóng)業(yè)用地或者農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)管成本過高、尊重傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化而作出的較為理性的制度安排。這已被二十世紀五十至七十年代“人民公社化”運動所反證，也被改革開放以來實行集體所有制下的土地承包經(jīng)營制度所取得的顯著成就所證明。
（三）集體所有制是土地用途管制之下的一項農(nóng)村基本制度
土地的重要性及稀缺性決定了對土地實行用途管制既是國際通行也是歷代實行的做法，人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國更有必要加強土地用途管制。由于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律不同而又要促進其協(xié)調(diào)發(fā)展，就有必要在用地制度上區(qū)分城鄉(xiāng)用地、農(nóng)業(yè)用地與經(jīng)營性建設(shè)用地等。實行集體所有制的農(nóng)村土地，既非集體經(jīng)濟組織所有，也非集體經(jīng)濟組織成員所有，更非村委會所有，而是屬于國家所有。那么，農(nóng)村集體土地也應(yīng)與城鎮(zhèn)國有土地一樣，需要遵循體現(xiàn)國家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰(zhàn)略、土地宏觀調(diào)控、土地用途轉(zhuǎn)用管制、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)保護等。就農(nóng)村集體土地而言，鑒于農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)村普遍落后于當?shù)爻擎?zhèn)的實際，常住農(nóng)村或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員可以依法地無償?shù)厥褂眉w土地，且承包土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、宅基地上的住宅主要用于自住、其他集體土地主要用于本村公益事業(yè)發(fā)展。一旦將集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性建設(shè)，那么它就與國有經(jīng)營性建設(shè)用地沒有本質(zhì)區(qū)別——土地都屬于國家所有，都用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。因而，就應(yīng)同樣遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，同樣遵守市場競爭規(guī)則，同樣依法繳納土地使用方面的稅收，即需要由原來適用農(nóng)村土地集體所有制轉(zhuǎn)換為參照適用國有土地管理制度。否則，既不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設(shè)用地市場，也不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系；既不利于在市場上進行公平競爭，也在法理上失去正當性。而且，能將農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地的，往往限于城郊，或只惠及少數(shù)農(nóng)民，而不能讓廣大農(nóng)村、更多農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，甚至不利于經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。另外，國家為了公共利益，可根據(jù)土地利用規(guī)劃依法征收集體土地。一旦集體土地被依法征收，就變成了國有土地，就應(yīng)實行國有土地管理制度。當然，其土地利用規(guī)劃應(yīng)符合全國土地利用總體規(guī)劃，其公共利益宜由中央政府嚴格界定；否則，地方政府往往為了局部利益或短期利益而寬松調(diào)整土地利用規(guī)劃、寬泛界定公共利益。因此，以全國土地利用總體規(guī)劃為重要內(nèi)容的土地用途管制及以它為重要根據(jù)的土地征收制度，或決定了土地是屬于集體土地還是國有土地，或決定了集體土地應(yīng)否用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、公益性建設(shè)以及經(jīng)營性建設(shè)，甚至決定了應(yīng)否退耕還林（還草、還湖）、復(fù)墾閑置建設(shè)用地等。
（四）集體所有制中主要土地配置制度是遵循土地用途管制的具體體現(xiàn)
農(nóng)村土地集體所有制中的土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)等主要配置制度，事關(guān)社會性質(zhì)、生產(chǎn)力發(fā)展、人民根本利益、民族長遠發(fā)展，既是體現(xiàn)國家意志的重要制度，也是遵循土地用途管制的具體體現(xiàn)。因此，它屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，不應(yīng)由地方政府、村委會、集體經(jīng)濟組織來決定土地的配置；更不屬于市場行為，不允許市場在農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用，不允許土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)市場化，更不允許土地所有權(quán)私有化。否則，農(nóng)村土地集體所有制不僅會變相成為土地私有制，滋生土地食利階級，動搖社會主義制度根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，而使政府管理缺位，資本主導(dǎo)土地，侵蝕農(nóng)民土地權(quán)益，導(dǎo)致土地兼并、農(nóng)民無地可種或流離失所，影響社會穩(wěn)定乃至動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；而且沒有體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點，沒有遵循城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，將會危及糧食安全，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約經(jīng)濟社會現(xiàn)代化發(fā)展進程；還不符合我國人多地少、聚村而居、土地公有等國情農(nóng)情，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)村繁榮，不利于村民自治，不利于弘揚傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化。市場競爭主要以經(jīng)濟效益為依歸，它難以承擔一個健康社會所應(yīng)具備的扶持弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟、縮小城鄉(xiāng)差距、促進公平公正、維持社會穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政根基、保護生態(tài)環(huán)境、弘揚傳統(tǒng)文化等復(fù)雜功能。簡而言之，倘若農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)由市場起決定性作用，那將會沖擊現(xiàn)有“三農(nóng)”基本制度，影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村乃至城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，阻礙國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會）
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