實(shí)行土地公有制的我國(guó)，農(nóng)村集體土地到底屬于集體所有還是國(guó)家所有？正確把握這個(gè)根源性問(wèn)題，有利于科學(xué)制定“三農(nóng)”制度或有力深化“三農(nóng)”改革，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
一、農(nóng)村集體土地并非集體所有
（一）集體經(jīng)濟(jì)組織不能自主決定集體土地歸屬
土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)等農(nóng)村土地歸屬制度，既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、公民合法權(quán)益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地歸屬制度的制定與改革，屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，宜由國(guó)家法律政策統(tǒng)一規(guī)范或由國(guó)家有計(jì)劃地推進(jìn)改革，而不宜由集體經(jīng)濟(jì)組織、行政村甚至任一地方政府自主規(guī)定或擅自推動(dòng)。盡管由集體經(jīng)濟(jì)組織決定土地承包方案、組織實(shí)施土地發(fā)包、報(bào)批宅基地等，但這些只是通過(guò)村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律政策規(guī)定而已，集體經(jīng)濟(jì)組織并不具有實(shí)質(zhì)意義上的土地配置權(quán)。即使是適當(dāng)調(diào)整土地承包關(guān)系也受到有關(guān)政策法規(guī)的嚴(yán)格限制。集體經(jīng)濟(jì)組織既不能成為地權(quán)配置主體，也不能抵押土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)，更不能將集體土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何單位或個(gè)人。其實(shí)，這有利于堅(jiān)守耕地紅線，實(shí)現(xiàn)耕者有田、建宅有地，保障農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，嚴(yán)防集體經(jīng)濟(jì)組織、村委、村委干部甚至地方政府侵蝕農(nóng)民合法權(quán)益，危及國(guó)家糧食安全，動(dòng)搖農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，進(jìn)而影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
（二）集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地不具有所有權(quán)
就集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有的承包土地、宅基地而言，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地并不具有實(shí)質(zhì)的所有權(quán)。如果農(nóng)村土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營(yíng)土地、取得使用宅基地等時(shí)就應(yīng)付地租之類(lèi)土地使用費(fèi)給集體經(jīng)濟(jì)組織，而他們實(shí)際是依法地?zé)o償?shù)厝〉貌⑹褂?；如果集體土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織就可通過(guò)調(diào)整、收回、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式處置集體土地，而集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其成員依法取得或占有的承包土地、宅基地進(jìn)行處置往往受到很多限制，幾近沒(méi)有處分權(quán)。其他以集體經(jīng)濟(jì)組織名義使用或流轉(zhuǎn)的集體土地，包括水利道路、文化衛(wèi)生、村屬企業(yè)廠礦等建設(shè)用地，最終受益的不是集體經(jīng)濟(jì)組織而是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。有時(shí)在征地補(bǔ)償、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等中將集體經(jīng)濟(jì)組織作為受益主體，這看似歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，最終受益的仍是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
（三）集體經(jīng)濟(jì)組織既非經(jīng)濟(jì)實(shí)體也非實(shí)體組織
1．集體經(jīng)濟(jì)組織并非經(jīng)濟(jì)實(shí)體。集體經(jīng)濟(jì)組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會(huì)性、開(kāi)放性，在運(yùn)行機(jī)制上實(shí)行民主制而非公司制，且不納稅、不繳費(fèi)、不能破產(chǎn)，嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段很難實(shí)現(xiàn)——這已被二十世紀(jì)五十至七十年代集體經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的曲折經(jīng)歷所反證，也被集中化集約化發(fā)展的工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)等逐步替代二十世紀(jì)八、九十年代發(fā)展起來(lái)而分散化粗放化經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所證明。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織不宜適用企業(yè)制度理論。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身并不是法人，要成立法人，其財(cái)產(chǎn)應(yīng)從集體經(jīng)營(yíng)性資源資產(chǎn)中獨(dú)立出來(lái)，比如土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施或其用地等集體資源資產(chǎn)就不能作為集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)；即使是宅基地使用權(quán)，由于它往往被住宅所有權(quán)“綁架”，一旦資不抵債，就容易偏離集體所有制，所以不宜將之入股、作抵押、作擔(dān)保。
2．集體經(jīng)濟(jì)組織也非實(shí)體組織。集體經(jīng)濟(jì)組織也有別于一般社會(huì)組織，它并無(wú)固定場(chǎng)所，無(wú)固定工作人員，無(wú)常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，無(wú)法定代表人。每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員都依法地平等地參與村內(nèi)公共事務(wù)（除了經(jīng)濟(jì)，還包括社會(huì)、文化、生態(tài)、黨建等公共事務(wù)）的決策、管理、監(jiān)督。選舉產(chǎn)生的村民小組組長(zhǎng)或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議上只能享有一票決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)。但即使全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員在村民小組會(huì)議上都同意，也不能非法地調(diào)整土地承包關(guān)系、干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、強(qiáng)迫農(nóng)民退出土地等。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織是法治之下的自治單元，具有社區(qū)性；它對(duì)集體土地并不具有所有權(quán)，在其產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能。所以，集體經(jīng)濟(jì)組織可被村民小組替代。虛置集體經(jīng)濟(jì)組織，其原本統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)職能在工業(yè)化中期以后，可在農(nóng)民自力更生、村民依法自治基礎(chǔ)上，由政府扶持建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、興辦公益事業(yè)、提供農(nóng)業(yè)服務(wù)，或由農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
（四）集體土地也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有
盡管集體經(jīng)濟(jì)組織成員可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋?、宅基地、村?nèi)公益性建設(shè)用地等集體土地，但對(duì)集體土地只具有使用權(quán)，并不具有所有權(quán)。否則，集體土地就會(huì)變相成為私有土地，這既與農(nóng)村土地集體所有制不相符合，也與我國(guó)土地公有制不相符合。集體土地本身并非農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，只有在承包土地上投入勞動(dòng)、在宅基地上建造住宅、將承包土地依法流轉(zhuǎn)出去，其農(nóng)產(chǎn)品才有可能轉(zhuǎn)化成商品，其住宅、流轉(zhuǎn)收益等才能納入財(cái)產(chǎn)范圍。倘若將土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)當(dāng)作農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，就會(huì)讓原本無(wú)償使用或無(wú)償占有的集體土地在征地或退地時(shí)獲得土地補(bǔ)償，沖擊農(nóng)村土地集體所有制或土地公有制。集體土地也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有；否則，由于其理想化而在政策上不具有操作性。其實(shí)，與其說(shuō)集體土地集體所有，不如說(shuō)依法占有，包括被部分非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有。因此，在“三農(nóng)”政策制定或深化改革中，應(yīng)在“用途管制、集體所有、人地相適、合理用地”思路下努力縮小“集體所有”與依法占有之間差距。
二、農(nóng)村集體土地屬于國(guó)家所有
（一）農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是土地公有制
二十一世紀(jì)初全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民終于可以依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地。這是廣大農(nóng)民在經(jīng)歷漫長(zhǎng)饑寒交迫歲月、經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次起義抗?fàn)?，才?shí)現(xiàn)了他們夢(mèng)寐以求的耕者有田、建宅有地的樸實(shí)愿望。農(nóng)村土地集體所有制讓農(nóng)民成為了土地的主人，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級(jí)的土壤，為促進(jìn)社會(huì)的公平正義、實(shí)現(xiàn)人類(lèi)的自我解放奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。它是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)重要制度，是中國(guó)對(duì)世界土地所有制史的偉大創(chuàng)造，與資本主義社會(huì)、封建社會(huì)、奴隸社會(huì)的土地私有制存在本質(zhì)區(qū)別。土地私有制讓中國(guó)封建社會(huì)始終擺脫不了農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史怪圈，也讓資本主義社會(huì)鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制既符合中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際，也遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律；既遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中具有自動(dòng)調(diào)適功能，也有利于推進(jìn)村民自治、弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化；既是中國(guó)農(nóng)村土地所有制的歷史選擇，也是具有中國(guó)特色的土地所有制。它是一項(xiàng)已被歷史長(zhǎng)河與長(zhǎng)期實(shí)踐所證明、容納性強(qiáng)、具有強(qiáng)大生命力而十分精致的社會(huì)機(jī)制，既能不斷促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，也能不斷推進(jìn)人類(lèi)文明進(jìn)步。毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)村土地集體所有制將長(zhǎng)期存在下去，它未必是全民所有制的低級(jí)形式。
（二）農(nóng)村土地集體所有制是非典型土地公有制
盡管農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是土地公有制，但農(nóng)村集體土地并不屬于一般意義上的全民所有，而是以各集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，以其大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員和部分非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加械?。之所以集體經(jīng)濟(jì)組織成員能依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地，是鑒于農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的實(shí)際，為鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展而作出的較為理性的制度安排。這并不像經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地通過(guò)征繳稅費(fèi)的形式有償使用或有償占有來(lái)體現(xiàn)土地公有（或國(guó)家所有或全民所有）屬性的。之所以集體土地以各集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，是鑒于國(guó)家、地方政府、村委以及集體經(jīng)濟(jì)組織都通常不能親自經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)用地或者農(nóng)業(yè)勞動(dòng)監(jiān)管成本過(guò)高、尊重傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化而作出的較為理性的制度安排。這已被二十世紀(jì)五十至七十年代“人民公社化”運(yùn)動(dòng)所反證，也被改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)行集體所有制下的土地承包經(jīng)營(yíng)制度所取得的顯著成就所證明。
（三）集體所有制是土地用途管制之下的一項(xiàng)農(nóng)村基本制度
土地的重要性及稀缺性決定了對(duì)土地實(shí)行用途管制既是國(guó)際通行也是歷代實(shí)行的做法，人多地少、人均耕地更少的基本國(guó)情決定了我國(guó)更有必要加強(qiáng)土地用途管制。由于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律不同而又要促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展，就有必要在用地制度上區(qū)分城鄉(xiāng)用地、農(nóng)業(yè)用地與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等。實(shí)行集體所有制的農(nóng)村土地，既非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，更非村委會(huì)所有，而是屬于國(guó)家所有。那么，農(nóng)村集體土地也應(yīng)與城鎮(zhèn)國(guó)有土地一樣，需要遵循體現(xiàn)國(guó)家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰(zhàn)略、土地宏觀調(diào)控、土地用途轉(zhuǎn)用管制、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)保護(hù)等。就農(nóng)村集體土地而言，鑒于農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)村普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的實(shí)際，常住農(nóng)村或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以依法地?zé)o償?shù)厥褂眉w土地，且承包土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、宅基地上的住宅主要用于自住、其他集體土地主要用于本村公益事業(yè)發(fā)展。一旦將集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)，那么它就與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別——土地都屬于國(guó)家所有，都用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。因而，就應(yīng)同樣遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同樣遵守市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，同樣依法繳納土地使用方面的稅收，即需要由原來(lái)適用農(nóng)村土地集體所有制轉(zhuǎn)換為參照適用國(guó)有土地管理制度。否則，既不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，也不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系；既不利于在市場(chǎng)上進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，也在法理上失去正當(dāng)性。而且，能將農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，往往限于城郊，或只惠及少數(shù)農(nóng)民，而不能讓廣大農(nóng)村、更多農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，甚至不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。另外，國(guó)家為了公共利益，可根據(jù)土地利用規(guī)劃依法征收集體土地。一旦集體土地被依法征收，就變成了國(guó)有土地，就應(yīng)實(shí)行國(guó)有土地管理制度。當(dāng)然，其土地利用規(guī)劃應(yīng)符合全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，其公共利益宜由中央政府嚴(yán)格界定；否則，地方政府往往為了局部利益或短期利益而寬松調(diào)整土地利用規(guī)劃、寬泛界定公共利益。因此，以全國(guó)土地利用總體規(guī)劃為重要內(nèi)容的土地用途管制及以它為重要根據(jù)的土地征收制度，或決定了土地是屬于集體土地還是國(guó)有土地，或決定了集體土地應(yīng)否用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、公益性建設(shè)以及經(jīng)營(yíng)性建設(shè)，甚至決定了應(yīng)否退耕還林（還草、還湖）、復(fù)墾閑置建設(shè)用地等。
（四）集體所有制中主要土地配置制度是遵循土地用途管制的具體體現(xiàn)
農(nóng)村土地集體所有制中的土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)等主要配置制度，事關(guān)社會(huì)性質(zhì)、生產(chǎn)力發(fā)展、人民根本利益、民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，既是體現(xiàn)國(guó)家意志的重要制度，也是遵循土地用途管制的具體體現(xiàn)。因此，它屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，不應(yīng)由地方政府、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)決定土地的配置；更不屬于市場(chǎng)行為，不允許市場(chǎng)在農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用，不允許土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)市場(chǎng)化，更不允許土地所有權(quán)私有化。否則，農(nóng)村土地集體所有制不僅會(huì)變相成為土地私有制，滋生土地食利階級(jí)，動(dòng)搖社會(huì)主義制度根基，開(kāi)土地所有制史倒車(chē)；也容易削弱用地管制，而使政府管理缺位，資本主導(dǎo)土地，侵蝕農(nóng)民土地權(quán)益，導(dǎo)致土地兼并、農(nóng)民無(wú)地可種或流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定乃至動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；而且沒(méi)有體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)，沒(méi)有遵循城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，將會(huì)危及糧食安全，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程；還不符合我國(guó)人多地少、聚村而居、土地公有等國(guó)情農(nóng)情，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)村繁榮，不利于村民自治，不利于弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要以經(jīng)濟(jì)效益為依歸，它難以承擔(dān)一個(gè)健康社會(huì)所應(yīng)具備的扶持弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)公平公正、維持社會(huì)穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政根基、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化等復(fù)雜功能。簡(jiǎn)而言之，倘若農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)由市場(chǎng)起決定性作用，那將會(huì)沖擊現(xiàn)有“三農(nóng)”基本制度，影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村乃至城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，阻礙國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）
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