土地要素的空間配置效率和區(qū)域分布結(jié)構(gòu)是決定城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要因素。2013年黨的十八屆三中全會(huì)以來，以經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市、征地制度和宅基地制度改革為主體內(nèi)容的“三塊地”改革，不斷促使我們更加冷靜深入地去思考農(nóng)村宅基地制度變遷的昨天、今天和未來。當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是黨的十九大對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新歷史方位的明確定位。在新時(shí)代加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，我們?nèi)匀幻媾R城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的突出問題亟待解決。如何建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，不斷鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，創(chuàng)新承包地和宅基地“三權(quán)分置”改革、探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，最為緊要的根本問題之一就是必須探索形成能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素市場融合的制度體系、土地資源配置效率提升的制度框架和保障農(nóng)民利益不受損失的制度創(chuàng)新空間。宅基地作為農(nóng)民因居住和生活附屬設(shè)施而占有的集體建設(shè)用地，是農(nóng)村土地集體所有制規(guī)劃管理涉及到的重要土地類型，它關(guān)乎農(nóng)民群體的生產(chǎn)空間和夢(mèng)想空間，關(guān)乎農(nóng)民的居家生活和心靈安頓；宅基地制度作為保障農(nóng)民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)性制度，是關(guān)系到社會(huì)安定和諧與影響執(zhí)政基礎(chǔ)的重要政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，進(jìn)而也是構(gòu)成促進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施體系的重要制度安排，并成為農(nóng)村土地制度改革中最為復(fù)雜、最為獨(dú)特、最為敏感和最難決斷的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。新中國成立近70年特別是改革開放40年的實(shí)踐充分證明，步入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，需要在堅(jiān)持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上，以土地制度改革建立健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的激勵(lì)約束機(jī)制，確保城鄉(xiāng)土地資源要素在市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。面對(duì)2018年初中央“一號(hào)文件”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快實(shí)施的現(xiàn)實(shí)要求，在使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的改革理念主導(dǎo)下，加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和閑置宅基地實(shí)現(xiàn)集中集約使用，從根本上消除地方政府與集體農(nóng)戶因土地增值收益關(guān)系失衡而導(dǎo)致的土地財(cái)政依賴，打破城市土地—房地產(chǎn)開發(fā)商自然壟斷和推進(jìn)城市住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)政府由土地（金融）直接經(jīng)營者到市場秩序維護(hù)服務(wù)者的角色回歸，迫切需要消除城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在頂層設(shè)計(jì)上的二元制度障礙，增強(qiáng)宅基地制度改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性和整體性。在改革開放推進(jìn)40年這一重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，認(rèn)真回顧和理性反思新中國成立近70年來的農(nóng)村宅基地制度變遷軌跡及其階段性特征，非常有助于我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地制度的內(nèi)在演進(jìn)邏輯、現(xiàn)實(shí)狀態(tài)并為未來不斷完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索中國特色社會(huì)主義新時(shí)代農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度框架下的改革路徑提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論依據(jù)。
一、宅基地制度變遷的歷史脈絡(luò)及其階段性特征
（一）1949—1978年宅基地制度的初步確立及其特征
農(nóng)村宅基地制度變遷始終與我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)問題如影隨行。1949年秋頒布的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確為農(nóng)民無償分得的私有宅基地提供法律保護(hù)，但是因綱領(lǐng)并不具有國家憲法的權(quán)威性而使其保護(hù)效力有限。1950年《中華人民共和國土地改革法》提出廢除原有的土地確權(quán)契約，人民政府在土改完成后頒發(fā)統(tǒng)一印制的土地所有證。同年，政務(wù)院第五十八次政務(wù)會(huì)議通過的《城市郊區(qū)土地改革條例》，對(duì)于城市郊區(qū)范圍內(nèi)的宅基地處置及農(nóng)民修建覆蓋物進(jìn)行了明確規(guī)定，確保了農(nóng)民對(duì)房屋土地的基本權(quán)利。其后的1954年《中華人民共和國憲法》明確列示，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村宅基地的所有權(quán)受到國家強(qiáng)制力捍衛(wèi)，私有財(cái)產(chǎn)沿襲繼承同樣受到國家的認(rèn)可和保護(hù)；出于公共利益需要，國家可按照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村宅基地有償回收或征用。1955年全國人大常委會(huì)通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，繼續(xù)列示農(nóng)村宅基地仍然屬于社員私人所有。1956年第一屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》指出，社員原有的房屋地基不必入社。這些代表性的制度設(shè)計(jì)反映了自建國后直到農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，農(nóng)村宅基地始終屬于社員私人所有，法律文本更多將宅基地視為農(nóng)民的基本生活資料且農(nóng)戶可無償取得、永久占有和使用這種帶有福利性質(zhì)的土地。
但是，1962年中國共產(chǎn)黨八屆十中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱“六十條”），具有轉(zhuǎn)折意義地確立了“一宅兩制，公地私房”的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)模式，即宅基地屬于生產(chǎn)隊(duì)所有且不準(zhǔn)出租和買賣，房屋永遠(yuǎn)屬于社員個(gè)人所有且任何人不得侵犯。同時(shí)，該草案第四十五條規(guī)定社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和單位，都不能無償占用社員的房屋。分析不難發(fā)現(xiàn)，“六十條”首次明確將社員的宅基地界定為公社集體所有，且規(guī)定社員不得出租和變賣。當(dāng)然，該草案同時(shí)列示了社員在宅基地上建有的房屋私產(chǎn)可以出租和變賣、國家和相關(guān)機(jī)構(gòu)因正當(dāng)理由占用房屋時(shí)要對(duì)農(nóng)戶給予補(bǔ)償、地方政府應(yīng)該積極幫助有實(shí)際困難的社員新建房屋等條款。當(dāng)時(shí)間過渡到1963年，《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》和《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問題的意見（修訂稿）》指出，社員的宅基地（包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地）都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣；社員宅基地仍歸各戶長期使用，生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)；對(duì)于宅基地上的附著物，永遠(yuǎn)歸社員所有；社員有買賣和租賃房屋的權(quán)利，房屋出賣后宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。此處最大的特點(diǎn)是該補(bǔ)充規(guī)定明確了農(nóng)村宅基地“地隨房走”的交易模式，農(nóng)民對(duì)宅基地由原來的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)，一定程度上消除了社員對(duì)于“六十條”關(guān)于宅基地政策的誤解與疑慮。直到1975年的《中華人民共和國憲法》以根本大法形式確立農(nóng)村“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有”的人民公社集體經(jīng)濟(jì)構(gòu)架之后，農(nóng)村宅基地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶無償獲得使用權(quán)以及國家保護(hù)農(nóng)民的房屋和其他各種生活資料所有權(quán)等制度安排基本形成。
反思建國后30多年的宅基地制度變遷軌跡，可以發(fā)現(xiàn)土地問題的確是新中國成立之后中央必須率先解決的首要經(jīng)濟(jì)政治問題。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民參加新民主主義革命的果實(shí)之一，農(nóng)民對(duì)房屋和宅基地具有所有權(quán)和完整物權(quán)，法律允許農(nóng)民出租、抵押、變賣房屋（1962年前還包括宅基地），說明這一時(shí)期農(nóng)村宅基地在制度設(shè)計(jì)上具備一般的用益物權(quán)屬性，農(nóng)民在法律允許范圍內(nèi)可以根據(jù)生產(chǎn)生活需要實(shí)現(xiàn)自主交易和自由流轉(zhuǎn)。同時(shí)，國家關(guān)于農(nóng)村宅基地的專門立法并未出臺(tái)，而是將有關(guān)宅基地的管理?xiàng)l例作為土地制度改革的重要內(nèi)容加以明示，且憲法中涉及宅基地問題的條文，也是屬于間接規(guī)范和引導(dǎo)方面的制度安排，本質(zhì)上是宏觀層面的原則性、方向性規(guī)定。從建國后農(nóng)村生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造到農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，宅基地依據(jù)農(nóng)戶人口的多寡進(jìn)行平均無償分配，農(nóng)民分得的宅基地及其自建房屋長期屬于農(nóng)民及其后續(xù)繼承人所有，該制度設(shè)計(jì)理念從根本上滿足了廣大農(nóng)民的居住需要，突出體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的福利保障屬性。在完成“一化三改”和進(jìn)入社會(huì)主義初級(jí)階段后，適應(yīng)農(nóng)業(yè)合作化發(fā)展的特殊需要，國家提出建立人民公社基層管理組織，要求農(nóng)民將原來的宅基地入社并由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一管理，農(nóng)民享有的農(nóng)村宅基地所有權(quán)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎厥褂脵?quán)，宅基地的一般用益物權(quán)屬性因不能自由買賣而逐步喪失。不可否認(rèn)，處于初步確立階段的農(nóng)村宅基地制度在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下的確發(fā)揮了很大作用，特別是曾一度存在的農(nóng)村宅基地買賣交易“地隨房走”模式，既明確了國家保護(hù)農(nóng)民的房屋不受侵犯，農(nóng)民有出租、買賣的權(quán)利，又從法理層面清晰界定了農(nóng)村宅基地使用管理中的權(quán)益歸屬與制度安排問題。
（二）1978—2000年宅基地制度的歷史變遷及其特征
40年前的改革開放開啟了中國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口大國向社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國邁進(jìn)的歷史帷幕，為農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展和宅基地制度改革提供了巨大的創(chuàng)新空間。1978年《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》中涉及宅基地使用管理問題的規(guī)定，基本上是對(duì)前述階段“六十條”的延續(xù)和繼承，其文本解釋的基本含義與“六十條”并無顯著不同。換句話說，改革開放伊始階段宅基地制度安排的基本框架具有突出的歷史延續(xù)性，正是這種具有歷史規(guī)定性的制度變遷對(duì)農(nóng)村社會(huì)各類主體的行為產(chǎn)生了激勵(lì)約束功能，從而為減少交易費(fèi)用和確保宅基地使用管理合約的有效實(shí)施提供了穩(wěn)定保障。隨著農(nóng)戶自主發(fā)展熱情的逐步釋放和土地規(guī)劃管理制度的逐步完善，1981年《國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》規(guī)定，農(nóng)村建房用地必須統(tǒng)一規(guī)劃，充分利用山坡、荒地和閑置宅基地，盡量不占用耕地；分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。此處顯示了國家對(duì)于農(nóng)村宅基地管理使用方面十分嚴(yán)格的限制性規(guī)定，這和1982年《中華人民共和國憲法》明確列示的宅基地屬于集體所有屬性是一致的，也和中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》明確列示的集體規(guī)劃分給社員長期使用的宅基地所有權(quán)仍歸集體，也是一脈相承。在《關(guān)于切實(shí)解決濫占耕地建房問題的報(bào)告》發(fā)布后，國務(wù)院1982年開始實(shí)施《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，該條例遵循生產(chǎn)隊(duì)集體所有的宅基地使用權(quán)規(guī)定，對(duì)社員建房申請(qǐng)報(bào)批、用地限額、宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、宅基地使用證明以及集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶如何申請(qǐng)、審批、取得宅基地使用權(quán)等作了詳細(xì)說明。這些一攬子相互銜接的律例條文，反映了這一階段國家對(duì)于農(nóng)村宅基地使用和新增宅基地的明確態(tài)度。其后的1986年《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國民法通則》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》等，在宅基地問題的法律闡釋和制度供給方面并無新的突破和改變，1988年《中華人民共和國土地管理法》在涉及宅基地問題上也只是對(duì)1986年《中華人民共和國土地管理法》個(gè)別條款的修訂。在對(duì)改革開放過程中宅基地歷史遺留問題的處理上，1989年國家土地管理局頒布的《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》列示，1982年2月國務(wù)院公布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》之前農(nóng)村居民建房占用的宅基地，在該條例施行后未經(jīng)拆遷、改建、翻建，原則上按現(xiàn)有實(shí)際使用面積確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)；1982年2月《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》公布時(shí)起至1987年1月《中華人民共和國土地管理法》開始實(shí)施止，農(nóng)村居民建房占用的宅基地，其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，超過部分按1986年中共中央國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》及地方人民政府的有關(guān)規(guī)定處理后，按處理后的實(shí)際使用面積確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。同時(shí)，1989年《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》明確了城鎮(zhèn)及市郊農(nóng)民集體土地上的房屋，可以依法自愿出售給本集體以外的農(nóng)民集體或個(gè)人，但其所售房屋占用的土地在非本集體居民取得房屋所有權(quán)時(shí)，房屋所占的土地使用權(quán)隨即轉(zhuǎn)為國家所有。在隨后的1998年全國人大常委會(huì)會(huì)議之后，這一有關(guān)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可以使用集體土地建造住宅的特殊規(guī)定在1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》中被予以刪除。
在改革開放后宅基地制度變遷中具有另一轉(zhuǎn)折含義的是，1990年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示》，首次提出進(jìn)行農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)，探索逐步建立和完善土地使用費(fèi)管理制度，且宅基地使用費(fèi)要本著“取之于戶，收費(fèi)適度；用之于村，使用得當(dāng)”的原則，實(shí)行“村有、鄉(xiāng)管、銀行立戶”制度。自此，農(nóng)戶依法無償獲得宅基地的福利性集體土地分配成為歷史，這種“自上而下”對(duì)宅基地供給制度的干預(yù)顯然是政府與農(nóng)戶相互博弈的制度動(dòng)態(tài)調(diào)整過程，它聚焦了低成本解決農(nóng)村粗放式使用建設(shè)用地的資源配置問題，有效避免了以后較長時(shí)期可能對(duì)農(nóng)村土地資源造成的更大浪費(fèi)。1991年《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，則是國家對(duì)宅基地合法使用管理、違法處理處罰的正式制度安排；1995年國家土地管理局將《關(guān)于土地權(quán)屬問題的若干意見》修訂為《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，主要是對(duì)居民建房占用土地出現(xiàn)的超標(biāo)處置問題做了時(shí)限上的規(guī)定；同年的《中華人民共和國擔(dān)保法》則列示了宅基地使用權(quán)不得抵押的禁止性說明。1997年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》指出，實(shí)行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤的政策，農(nóng)村居民的住宅建設(shè)要符合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；農(nóng)村居民每戶只能“一戶一宅”且不超過限定標(biāo)準(zhǔn)，多出的宅基地依法收歸集體所有。1998年《中華人民共和國土地管理法》除繼續(xù)強(qiáng)調(diào)宅基地集體所有、“一戶一宅”、面積受限外，與同年《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》對(duì)于農(nóng)村宅基地使用方案的規(guī)定基本一致。1999年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》特別規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市市民出售，也不得批準(zhǔn)城市市民占用農(nóng)民集體土地建設(shè)住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。由此，中國宅基地制度安排被鎖定在宅基地歸農(nóng)村集體所有、農(nóng)民住房的處置受到嚴(yán)格限制的固化狀態(tài)。
系統(tǒng)梳理這一階段的宅基地制度演進(jìn)過程，可以發(fā)現(xiàn)自1950年《中華人民共和國土地改革法》到1982年《中華人民共和國憲法》頒布之前，中國并沒有禁止農(nóng)地買賣與農(nóng)地出租的正式法律制度安排。但是在事實(shí)層面，自1956年高級(jí)社運(yùn)動(dòng)開始，入社土地分紅權(quán)被廢除，土地轉(zhuǎn)讓也被全面禁止；1962年的人民公社“60條”則把禁止的范圍擴(kuò)大到包括自留地和宅基地在內(nèi)的全部農(nóng)村土地。20世紀(jì)80年代中期以后，隨著市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用的逐步加強(qiáng)，特別是微觀主體自主性能力的提升使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)下的農(nóng)村工業(yè)化、大規(guī)模鄉(xiāng)—城人口遷移以及城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)村土地改革在極大地激發(fā)廣大農(nóng)民自主經(jīng)營和合理利用土地?zé)崆榈耐瑫r(shí)，利益導(dǎo)向下集體土地利用中的新問題、新矛盾不斷出現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用管理問題變得日益復(fù)雜，這就從客觀層面要求國家必須強(qiáng)化對(duì)于宅基地使用管理的制度供給。不僅如此，在農(nóng)民生活水平逐步提高、迫切希望改變現(xiàn)有居住條件的背景下，農(nóng)村地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村迅速掀起一股新建住房熱潮。在這一進(jìn)程中，由于缺乏科學(xué)完整的土地規(guī)劃和合理布局的建設(shè)理念，農(nóng)村宅基地盲目擴(kuò)建、新建和私自亂占耕地?cái)U(kuò)大宅基地面積的現(xiàn)象司空見慣；加之城市化和工業(yè)化要求城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用和宅基地嚴(yán)格管控成為這一階段政策制度的主要著力點(diǎn)。為應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)層面的新問題，這一時(shí)期國家不斷出臺(tái)加強(qiáng)耕地節(jié)約利用和促進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃法制化的制度安排，特別是《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》首次要求對(duì)于農(nóng)村宅基地的使用面積規(guī)定用地限額，并且從法律層面規(guī)定農(nóng)民出賣或出租宅基地房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地。2000年中共中央國務(wù)院《關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)政策》同時(shí)指出，為鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城要適時(shí)置換進(jìn)城農(nóng)戶的宅基地以防止土地資源閑置浪費(fèi)。這些措施對(duì)于遏制村莊建設(shè)無序擴(kuò)張和促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移發(fā)揮了積極作用。不僅如此，基于分稅制改革后稅收比例調(diào)整和住房制度改革帶來的聯(lián)動(dòng)影響，20世紀(jì)90年代以來地方政府創(chuàng)造了一條通過出讓城市土地使用權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的“土地財(cái)政”特殊發(fā)展道路，這就為政府壟斷土地一級(jí)市場創(chuàng)造了便利條件，也為地方政府利用市場機(jī)制將土地增值轉(zhuǎn)化成為啟動(dòng)城市化初始資本提供了巨大動(dòng)力。這一時(shí)期，由于圍繞土地利益關(guān)系失衡導(dǎo)致宅基地問題逐步超越單一性質(zhì)而演變成為集法律、經(jīng)濟(jì)和政治問題于一體的復(fù)雜社會(huì)熱點(diǎn)和敏感問題，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)迫切要求國家必須全面推進(jìn)宅基地制度改革創(chuàng)新實(shí)踐探索。
（三）2000年以來宅基地制度創(chuàng)新及其特征
進(jìn)入21世紀(jì)以來，為徹底改變“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”和城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重失衡的現(xiàn)實(shí)困境，黨中央國務(wù)院始終明確“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重，農(nóng)村土地制度改革不斷穩(wěn)步推向深入，特別是快速推進(jìn)的城市化導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)分化、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地資源的市場價(jià)值迅速提升，農(nóng)民通過宅基地隱性流轉(zhuǎn)和自發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”等形式迫切要求分享土地增值收益，以及城鄉(xiāng)社會(huì)保障及其公共服務(wù)非均等化帶來的諸多社會(huì)壓力也對(duì)原有的土地制度安排產(chǎn)生了新的改革倒逼機(jī)制，這同時(shí)從客觀上導(dǎo)致這一時(shí)期宅基地制度改革及其制度創(chuàng)新步伐明顯加快。其中，2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出，禁止地方政府擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地；禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。同年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，要求嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃、從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的變更登記工作，依法、及時(shí)調(diào)處宅基地權(quán)屬爭議。同時(shí)，各地要因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。在中央指導(dǎo)宅基地制度改革方面，從2004年促進(jìn)農(nóng)民增加收入到其后不同年份分別圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度、加快水利改革發(fā)展、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力、增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力、全面深化農(nóng)村改革加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，以及2018年提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等15個(gè)連續(xù)發(fā)布的“一號(hào)文件”可以看到，不斷加快推進(jìn)宅基地制度改革試點(diǎn)始終構(gòu)成國家從根本上破解“三農(nóng)”問題的核心領(lǐng)域之一。這一時(shí)期于2007年頒布的《物權(quán)法》，在進(jìn)一步明確宅基地使用管理的物權(quán)屬性及其法理依據(jù)方面具有關(guān)鍵性意義；2008年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)集約節(jié)約用地的通知》對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購買空閑宅基地提出了激勵(lì)性政策，《國土部進(jìn)一步加強(qiáng)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》則對(duì)各級(jí)國土資源行政主管部門認(rèn)真部署落實(shí)宅基地使用權(quán)登記做出了全面部署。
2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)標(biāo)志著我國進(jìn)入全面深化改革新階段，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，有條件地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。這一頂層設(shè)計(jì)為進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)農(nóng)村活力，堅(jiān)決破除宅基地制度創(chuàng)新方面的體制機(jī)制弊端提供了新的動(dòng)力基礎(chǔ)。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價(jià)和交易規(guī)則亟待健全等問題，2015年初中共中央辦公廳和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，十二屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》授權(quán)宅基地閑置率大于8%的33個(gè)市、縣、區(qū)，從2015年2月-2017年底（后又延長至2018年底）對(duì)宅基地退出、補(bǔ)償、使用權(quán)入市等進(jìn)行改革試點(diǎn)，以期構(gòu)建農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革框架下城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場制度安排。在這里，宅基地制度改革試點(diǎn)的原則是堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，具體試點(diǎn)內(nèi)容包括針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，探索完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式；對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和“一戶多宅”等情況，嚴(yán)格實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。2016年《中國銀監(jiān)會(huì)國土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法的通知》指出，按照金融改革與農(nóng)村土地制度改革緊密銜接的原則，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這些意見使得關(guān)于農(nóng)村土地改革的方向更加明確、思路更為清晰。2017年8月，為配合房地產(chǎn)市場調(diào)控國家又開展了13個(gè)地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地租賃住房建設(shè)試點(diǎn)，以期為科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市提供可供借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，2017年初新獲批的雄安新區(qū)在其“多規(guī)合一”規(guī)劃編制初始和戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)程中，也在探索如何更好地推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地制度創(chuàng)新實(shí)踐。在總結(jié)2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》基礎(chǔ)上，2018年初的中央一號(hào)文件指出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中要探索宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革?？梢园l(fā)現(xiàn)，十八大以來國家關(guān)于農(nóng)村宅基地問題的制度設(shè)計(jì)，其市場化指向愈加鮮明，改革的深度和廣度進(jìn)一步加大，充分體現(xiàn)了中央對(duì)于全面深化宅基地制度改革的決心和頂層設(shè)計(jì)理念。
反思和總結(jié)近20年來的農(nóng)村土地改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，宅基地制度改革伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已步入新的階段，這一時(shí)期的農(nóng)村宅基地制度改革步伐是新中國成立近70年來最快最穩(wěn)妥的時(shí)期。針對(duì)實(shí)踐層面城鄉(xiāng)建設(shè)用地供求失衡矛盾突出，農(nóng)村集體土地外延擴(kuò)張?zhí)卣髅黠@，農(nóng)村居民點(diǎn)用地內(nèi)涵挖潛任務(wù)艱巨，宅基地使用管理中的相關(guān)者利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜等諸多問題，國家立足新時(shí)期全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在宅基地制度創(chuàng)新方面的階段性特征主要表現(xiàn)為：（1）適時(shí)提出切實(shí)保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，以漸進(jìn)方式選擇若干試點(diǎn)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的宅基地制度改革完善探索方向。（2）突出農(nóng)村居民住宅建設(shè)合理規(guī)劃的重要性，大多數(shù)政策的條款均明確列示規(guī)劃引導(dǎo)和嚴(yán)格審批等方面的硬性規(guī)定；強(qiáng)調(diào)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行；對(duì)于農(nóng)村出現(xiàn)的各種宅基地非法交易、流轉(zhuǎn)和“小產(chǎn)權(quán)房”等現(xiàn)象，相關(guān)法律也明確了懲罰性或禁止性措施，以期最大限度壓縮農(nóng)村宅基地非法處置的制度漏洞。（3）在宅基地使用管理方面，尤其是十八大以來黨中央國務(wù)院積極推動(dòng)全面深化改革進(jìn)程，提出在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度等敏感地帶進(jìn)行大膽探索，使得農(nóng)村宅基地改革成為制度創(chuàng)新關(guān)切的重要領(lǐng)域。（4）面對(duì)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化相互促動(dòng)下城市建設(shè)用地和工業(yè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足、農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)戶宅基地出現(xiàn)不同程度閑置浪費(fèi)的矛盾，國家提出構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地要素市場，這為適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村改革發(fā)展“五位一體”新要求和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市邁出了關(guān)鍵一步。值得期待的是，2018年初中央“一號(hào)文件”關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)意見，將事關(guān)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革推到了貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的最前沿。在決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)的背景下，緊密結(jié)合新的時(shí)代條件和鄉(xiāng)村振興實(shí)踐要求，以全新的視野深化對(duì)農(nóng)村土地制度變遷、農(nóng)村基本經(jīng)營制度完善、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利層面來講，由農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”逐步擴(kuò)展到宅基地“三權(quán)分置”制度改革實(shí)踐意義不僅僅是促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素優(yōu)化配置和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的應(yīng)有之意，更是黨中央國務(wù)院在新發(fā)展環(huán)境下尋求破解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的重要戰(zhàn)略舉措。
二、農(nóng)村宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)困境
（一）宅基地集體所有制產(chǎn)權(quán)功能亟待完善
人類漫長的經(jīng)濟(jì)社會(huì)演進(jìn)歷史表明，穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度能夠清晰界定產(chǎn)權(quán)主體之間、產(chǎn)權(quán)主體與非產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，從而最大程度激勵(lì)產(chǎn)權(quán)主體通過使用產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置和謀求自身正當(dāng)利益，并約束產(chǎn)權(quán)主體通過風(fēng)險(xiǎn)管理與理性決策確定自身在信息不對(duì)稱條件下的行為邊界。20世紀(jì)90年代以來，在城鄉(xiāng)土地開發(fā)方式和布局結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、土地利用規(guī)模的擴(kuò)張和城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系重構(gòu)過程中，規(guī)模巨大的人口流動(dòng)、投資激勵(lì)下的土地城市化超常規(guī)擴(kuò)張，使得農(nóng)村土地開發(fā)利用日益成為交織在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程之中的焦點(diǎn)問題，集中表現(xiàn)為地方政府的土地財(cái)政依賴、房地產(chǎn)市場的爆發(fā)式增長和農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶新建住房數(shù)量的急劇增加。根據(jù)2017年7月21日中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、中國社會(huì)科學(xué)出版社在北京聯(lián)合發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》顯示，2000—2011年間全國農(nóng)村人口因城鎮(zhèn)化減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3045萬畝，每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民而新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價(jià)值約4000億元。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2017年8月發(fā)布的《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截止2016年末全國鄉(xiāng)建成區(qū)67.3萬公頃，平均每個(gè)鄉(xiāng)建成區(qū)占地62公頃；2016年全國村鎮(zhèn)實(shí)有住宅房屋建筑面積323.2億平方米，鄉(xiāng)建成區(qū)人均住宅建筑面積31.23平方米，村莊人均住宅建筑面積33.56平方米。嚴(yán)肅審視我國當(dāng)前的宅基地集體所有制，會(huì)發(fā)現(xiàn)其因權(quán)利主體模糊、產(chǎn)權(quán)功能發(fā)揮缺失而存在諸多弊病，諸如農(nóng)民的宅基地、村集體建設(shè)用地不能直接入市，城市建設(shè)用地只能通過征地的方法獲得；農(nóng)民與市民無法平等分享土地（住房）資本市場化的巨大收益，農(nóng)民沒有土地抵押后形成的流動(dòng)性注入、缺乏流入城市的初始資本和無法完成由農(nóng)民到市民身份的徹底轉(zhuǎn)變；農(nóng)村集體性質(zhì)的建設(shè)用地、非農(nóng)業(yè)用地通過“招、拍、掛”形式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋剡M(jìn)行工商業(yè)（房地產(chǎn)）開發(fā)建設(shè)時(shí)，地方政府、農(nóng)村集體組織、土地開發(fā)商、農(nóng)戶、商業(yè)銀行等多方主體利益相關(guān)者間因土地變性增值所帶來的市場化增值收益分配關(guān)系嚴(yán)重失衡；國家長期不允許建設(shè)用地指標(biāo)的跨省間配置，導(dǎo)致全國范圍內(nèi)土地利用效率的巨大損失，等等。由此可見，因產(chǎn)權(quán)制度功能發(fā)揮不夠、農(nóng)村土地要素市場發(fā)展滯后引起的現(xiàn)實(shí)矛盾，迫切要求農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革要將國家治理與產(chǎn)權(quán)變遷關(guān)聯(lián)起來，以市場決定性作用的發(fā)揮和國家治理能力現(xiàn)代化為方向，促進(jìn)宅基地產(chǎn)權(quán)制度激勵(lì)約束功能發(fā)揮中各關(guān)聯(lián)要素的聯(lián)動(dòng)，謀求農(nóng)村宅基地所承載的農(nóng)戶私人利益與集體公共利益達(dá)成新的動(dòng)態(tài)平衡，最終使宅基地制度改革及其有效運(yùn)作具備厚實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與文化歷史基礎(chǔ)。
（二）宅基地隱形流轉(zhuǎn)市場缺乏制度保障
為了實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和集中集約利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，我國在事關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)方面長期實(shí)行禁止性規(guī)定，例如《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權(quán)法》和其他各級(jí)政府、部委的政策指導(dǎo)意見等，都明確列示禁止買賣、出租、抵押、擅自轉(zhuǎn)讓、違法轉(zhuǎn)讓宅基地。同時(shí)，為了嚴(yán)格保護(hù)和尊重農(nóng)戶對(duì)房屋的所有權(quán)，各地又在不同程度上允許通過“地隨人走”的方式合法轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)。不僅如此，為了抑制利用土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行投機(jī)和防止宅基地使用權(quán)通過借助于房屋所有權(quán)實(shí)現(xiàn)實(shí)際流通，國家還以正式制度約束形式禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，農(nóng)村宅基地也不得直接或間接向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。但是，更多表現(xiàn)為土地城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)過程中的集體建設(shè)用地價(jià)值增值急劇上漲的現(xiàn)實(shí)，極大地刺激著廣大農(nóng)民迫切需要公正公平地實(shí)現(xiàn)和分享集體土地、宅基地通過征地拆遷、增加掛鉤等程序轉(zhuǎn)為城市國有土地后的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，更何況地方政府在這一過程中也存在追求甚至更多占有這種土地價(jià)值增值收益的強(qiáng)烈愿望。其實(shí)，現(xiàn)實(shí)層面的農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)市場早已普遍存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部，越來越多的城郊農(nóng)民通過不同方式（例如“小產(chǎn)權(quán)房”）出讓自己的宅基地使用權(quán)并從中獲利；宅基地流轉(zhuǎn)形式主要表現(xiàn)為國家征收、子女繼承、合同轉(zhuǎn)讓、經(jīng)濟(jì)租賃、資產(chǎn)抵押等，主要流向?yàn)楸敬宕迕?、外村村民、法人企業(yè)和城鎮(zhèn)居民，流轉(zhuǎn)收益在其總收入中所占比例較高。筆者分析發(fā)現(xiàn)，這種嚴(yán)格受限的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、亟待完善的宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制，使得農(nóng)民對(duì)集體所有的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利只能通過建造住宅而部分享有其使用價(jià)值，不能通過市場交易實(shí)現(xiàn)其交換價(jià)值，最終導(dǎo)致農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益無法得到充分保障。在這里，與宅基地流轉(zhuǎn)緊密相關(guān)的征地拆遷與補(bǔ)償問題，則充分體現(xiàn)了土地供求矛盾在城鄉(xiāng)區(qū)域之間的巨大差異，也顯示了土地收益在不同利益主體間的博弈關(guān)系和不合理分配格局。因此，從根本上糾正地方政府、村集體和農(nóng)戶因土地變性升值而產(chǎn)生的利益關(guān)系失衡問題，就必須以宅基地的登記確權(quán)、合法流轉(zhuǎn)為前提，考慮賦予宅基地連同其上的房屋一同流轉(zhuǎn)的法律效力，消除農(nóng)村居民房屋與城市居民房屋在產(chǎn)權(quán)界定上的嚴(yán)重歧視，并通過法律制度保障宅基地之于農(nóng)戶的一般物權(quán)和完全財(cái)產(chǎn)功能，使農(nóng)民能夠順利實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自愿有償退出、公正獲得宅基地的價(jià)值增值收益乃至徹底完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程。
（三）宅基地使用管理綜合績效亟待提升
土地是農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展階段農(nóng)民主要依賴的基本生產(chǎn)資料，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)；稀缺的土地資源在不同的規(guī)劃管理理念、方式和手段下會(huì)產(chǎn)生不同的效率結(jié)果，特定的效率水平也會(huì)對(duì)土地制度改革的未來取向產(chǎn)生重要影響。歷史證明，對(duì)土地的不當(dāng)使用管理通常是由于土地所有權(quán)和使用權(quán)的不明確而引起的———有些雖然沒有所有權(quán)但可以使用土地的人，很可能會(huì)濫用甚至過度使用土地最終導(dǎo)致土壤退化———盡管這更多地涉及的是農(nóng)業(yè)耕地問題。長期以來，基于農(nóng)村宅基地集體所有制產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)下所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”的特殊性，嚴(yán)重影響農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的完整性，村集體成員可依法申請(qǐng)、低門檻獲得特定面積的土地用于建造住宅和附屬設(shè)施，這種幾乎可無償獲得的具備福利性質(zhì)的宅基地還具有無限期使用的權(quán)利，由此導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)缺乏規(guī)劃、村莊數(shù)量巨大、規(guī)模偏小、布局凌亂、用地粗放、“一戶多宅”和進(jìn)城農(nóng)戶無成本閑置宅基地等不合理現(xiàn)象普遍存在。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國的城鎮(zhèn)化率維持著每年不低于1%的增速提升，人口鄉(xiāng)-城遷移規(guī)模龐大，土地不再是農(nóng)民維持生計(jì)的主要方式，也不是增加家庭貨幣收入的唯一途徑，由此導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地呈現(xiàn)出“人走房空、人減地增”的“空心村”發(fā)展趨勢(shì)，這就造成大量（季節(jié)性）閑置農(nóng)房、閑置宅基地?zé)o法從靜態(tài)資產(chǎn)變成流動(dòng)資產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)高效配置。根據(jù)國土資源部部長姜大明2018年1月15日在全國國土資源工作會(huì)議上的介紹，2013年全國宅基地總面積約2.7億畝，空置面積約1.14億畝，幾乎占到了全部宅基的40%；按照試點(diǎn)地區(qū)500平米宅基地補(bǔ)償30萬元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，當(dāng)年全國閑置宅基地價(jià)值高達(dá)50億元。另據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓俊介紹，截至2017年上半年全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝，各類賬面資產(chǎn)2.86萬億元，全國平均每個(gè)村為500萬元，東部地區(qū)部分村將近千萬元。截至2017年底，全國農(nóng)村宅基地約1.7億畝，占3.1億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地的55%-56%，農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積約多達(dá)3000萬畝，宅基地使用管理中的低效率問題十分嚴(yán)重。分析表明，對(duì)農(nóng)業(yè)收入的依賴程度、區(qū)位因素的優(yōu)劣、宅基地占有數(shù)量、對(duì)宅基地政策的認(rèn)知程度和對(duì)宅基地征收拆遷收益的預(yù)期等多因素影響著農(nóng)戶處置宅基地的方式選擇。上述各類宅基地規(guī)劃管理粗放、使用效率低下以及農(nóng)村“去中心化”趨勢(shì)所形成的結(jié)果就是農(nóng)村資源要素不斷單向外流，農(nóng)村內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展極為緩慢。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面深刻轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)的背景下，宅基地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能也逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，這就要求因地制宜地對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)村宅基地及閑置農(nóng)房進(jìn)行精細(xì)化管理和提供制度性創(chuàng)新激勵(lì)。同時(shí)，必須從根本上改變城鄉(xiāng)土地制度設(shè)計(jì)二元結(jié)構(gòu)，加快完善農(nóng)村集體土地征用法律法規(guī)體系，使集體土地在實(shí)現(xiàn)市場價(jià)值提升的過程中能成為平等主體之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過程，也使宅基地在符合國家土地總體利用規(guī)劃的前提下平等進(jìn)入市場進(jìn)行有限流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)合理增值。
三、農(nóng)村宅基地制度改革的未來前景
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。在人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的歷史發(fā)展過程中，制度的出現(xiàn)源于減少人們?cè)谏鐣?huì)交往過程中產(chǎn)生的摩擦和沖突，降低人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)成本的消耗。歷史總是會(huì)在困境中自我尋找出路。為了有效克服對(duì)于宅基地制度變遷的思維認(rèn)識(shí)局限，使未來的宅基地制度走向不至于陷入躊躇不前的尷尬困境，我們必須從農(nóng)村宅基地變遷的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)出發(fā)，逐步剝離認(rèn)為加諸于宅基地對(duì)于農(nóng)戶的社會(huì)保障功能，著力激發(fā)城鄉(xiāng)社會(huì)創(chuàng)造活力和土地要素的市場價(jià)值，不斷促進(jìn)宅基地制度變革在鄉(xiāng)村振興過程中取得重大突破。反思1978年底以來我國邁向現(xiàn)代化歷程中的農(nóng)村宅基地制度變遷歷程不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)軔于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并不斷通過“自下而上”的探索逐步從農(nóng)村蔓延到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)層面的制度變革，充分展現(xiàn)了不同時(shí)期面對(duì)不同發(fā)展難題和矛盾，中國特色社會(huì)主義制度體系是如何依照這個(gè)發(fā)展中大國獨(dú)有的路徑，逐步將分散的制度創(chuàng)新引向適應(yīng)全球化競爭時(shí)代的頂層設(shè)計(jì)和綜合配套導(dǎo)向下的系統(tǒng)性全面深化改革軌跡。在這里，我們必須注意到，由于改革的系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性和復(fù)雜性，所有關(guān)于宅基地制度變革的原則性要求都需要在實(shí)踐層面找到具體的切入點(diǎn)才能奏效。實(shí)踐證明，市場一體化對(duì)農(nóng)民生存保障的影響主要是，它把卷入市場之中的人們的經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)合起來、融為一體，并且第一次使社會(huì)保障有可能遭遇比以前更大規(guī)模的損害。如果任由土地繼續(xù)作為發(fā)動(dòng)機(jī)來推動(dòng)城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)發(fā)展，產(chǎn)權(quán)制度完善、要素市場改革和城鄉(xiāng)一體化制度變遷都不可能真正推進(jìn)到位。由此可再次印證，農(nóng)村宅基地制度改革一定不是單一的制度變遷，也一定不是僅僅依靠農(nóng)村的內(nèi)部力量就可以完成的；農(nóng)村宅基地制度改革與其他進(jìn)入深水區(qū)的改革一樣，一定是與新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和信息化，以及與之相關(guān)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等等問題交織在一起的，這一復(fù)雜系統(tǒng)的改革實(shí)踐也一定需要相關(guān)制度的協(xié)同創(chuàng)新才能互促共進(jìn)。
一般認(rèn)為，現(xiàn)代土地制度的功能，其本質(zhì)在于土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范所確認(rèn)和保障的土地資源配置效率與效益，土地制度的基本功能體現(xiàn)在明晰產(chǎn)權(quán)、激勵(lì)約束及促進(jìn)市場有序交易。這一認(rèn)識(shí)可以見諸于漫長的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想演變史中諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)大師的經(jīng)典著作中。但是，對(duì)中國問題的研究需要結(jié)合新的約束條件。對(duì)我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的宅基地制度變遷而言，現(xiàn)階段其核心在于聚焦于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、土地管理法律制度、宅基地退出補(bǔ)償制度、城鄉(xiāng)土地一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等重大領(lǐng)域的協(xié)同推進(jìn)?？梢钥紤]以農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為連接點(diǎn)，使宅基地使用權(quán)法律制度脫離民法典體系而作為民事特別法，以此貫通作為國家根本大法的憲法、作為民事基本法的物權(quán)法和作為行政法的土地管理法以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律間的聯(lián)系。從長遠(yuǎn)來看，事關(guān)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度改革必然是一個(gè)漸進(jìn)的系統(tǒng)推進(jìn)過程，是一個(gè)集體土地獲得與國有土地同等產(chǎn)權(quán)權(quán)能的集成推進(jìn)過程。只有以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，緊扣農(nóng)村宅基地制度變遷的現(xiàn)實(shí)困境和我國城鄉(xiāng)社會(huì)主要矛盾新變化，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的偉大實(shí)踐中尋求可供借鑒和推廣的寶貴試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村宅基地制度改革才能在人們的預(yù)期中順利前行。農(nóng)村集體所有制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村土地不僅是生產(chǎn)糧食，還承擔(dān)著農(nóng)村居民的生活保障功能，尤其是在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展上發(fā)揮的邊際效用特別巨大，將來中國社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展可能仍然離不開農(nóng)村土地集體所有制這塊堅(jiān)固的基石。更為根本的是，宅基地社會(huì)保障功能的發(fā)揮，必須基于宅基地的占有、收益、轉(zhuǎn)讓等權(quán)益的清晰界定，必須以最大化維護(hù)農(nóng)戶的居住權(quán)益為基礎(chǔ)。因此，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革需要不斷完善集體所有制產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的農(nóng)戶房屋所有權(quán)、資格權(quán)，它要為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場形成合理的價(jià)格提供制度保障機(jī)制；政府在宅基地規(guī)劃管理方面的主要職能是通過制度供給及其規(guī)劃干預(yù)功能的發(fā)揮確保土地要素的經(jīng)濟(jì)屬性得到合理應(yīng)用。與此關(guān)聯(lián)，還要結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的宅基地自愿有償退出和市場流轉(zhuǎn)問題，探索新時(shí)代宅基地集體所有制度的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，清晰界定農(nóng)戶住房賴以客觀存在的土地所有權(quán)邊界，確保集體、農(nóng)戶在土地依法征用場合能夠平等地同土地主管部門、用地單位尤其是投資商、開發(fā)商就土地產(chǎn)權(quán)交易中出現(xiàn)的價(jià)格、利益補(bǔ)償、潛在收益的現(xiàn)實(shí)分配等進(jìn)行談判、締約、履約，或訴諸法律對(duì)其相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)予以強(qiáng)制性保護(hù)，避免農(nóng)民的新型物質(zhì)性產(chǎn)品（房屋、工作物、地上堆放物）產(chǎn)權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等遭受損失。同時(shí)，考慮到思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、宗教信仰等非正式約束在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷中的深刻影響，特別是現(xiàn)行宅基地制度是不同區(qū)域的農(nóng)村、農(nóng)民和地方組織通過時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)的積累而在農(nóng)村社會(huì)實(shí)施和傳遞的，因此農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革框架下正式約束的具體實(shí)施形式和策略，都應(yīng)當(dāng)充分考量存在明顯地域性差異的農(nóng)村地方性產(chǎn)權(quán)知識(shí)，尊重農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民集體形成的習(xí)慣產(chǎn)權(quán)，維護(hù)原有農(nóng)村社區(qū)長期存在的合理治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制，使農(nóng)民充分理解農(nóng)村土地集體所有制關(guān)于宅基地的制度安排問題，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織再造為實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與民間權(quán)利有效溝通的公共領(lǐng)域，從而避免宅基地制度改革中的政府失靈和產(chǎn)權(quán)失靈。因此，立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求加快宅基地制度改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“自上而下”的制度創(chuàng)新與“自下而上”的制度創(chuàng)新之間的適度平衡、良性互動(dòng)，就必然成為促進(jìn)宅基地制度改革的重要組成部分。這就要求宅基地制度改革必須以新時(shí)代國家相關(guān)法律法規(guī)和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)為指南，明確宅基地“三權(quán)分置”制度改革的具體含義，搭建國家權(quán)力與民間權(quán)利、農(nóng)村集體自治性組織網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)戶之間的協(xié)調(diào)溝通平臺(tái)，明確界定宅基地使用權(quán)的取得及保有主體的資格，從時(shí)間、廣度、獨(dú)立性和確定性上保障農(nóng)民的房屋住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地一般用益物權(quán)；以市場為導(dǎo)向，相信農(nóng)民的創(chuàng)造性和經(jīng)濟(jì)理性，盡快建立和完善宅基地登記確權(quán)頒證后的使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制、流轉(zhuǎn)范圍和具體交易程序，由集體經(jīng)濟(jì)組織將收回的宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地再統(tǒng)一入市交易，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化制度；嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，促進(jìn)農(nóng)戶自愿有償出讓宅基地使用權(quán)，完善進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障體系，嚴(yán)禁違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)禁城市資本利用宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館；在《中華人民共和國憲法》精神指引下，既允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，又允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租，探索建立有效的抵押物處置機(jī)制和貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、緩釋和補(bǔ)償機(jī)制，確保宅基地抵押制度的可持續(xù)性，防范并提前化解由此可能引致的金融風(fēng)險(xiǎn)，從而最大程度喚醒農(nóng)村的沉睡資本。顯然，以上方面正在構(gòu)成中國宅基地制度“三權(quán)分置”改革的應(yīng)有之義。
蒼穹只可管窺一豹，蚍蜉確能細(xì)致入微。一位16世紀(jì)的意大利旅行家曾經(jīng)說過，“中國的村落（其中有些村落有上千戶的人家）數(shù)都數(shù)不清，這個(gè)國家到處蓋房子住人，整個(gè)國家看起來就像一個(gè)鎮(zhèn)子一樣?！边@反映了在歷史早期中國的人口大多都聚集在農(nóng)村的相對(duì)繁榮的景象。這既可以看成是人的繁榮，也可以看成是土地的繁榮。420多年后的今天，我國的城市常住人口已超過農(nóng)村常住人口（數(shù)據(jù)顯示，2017年中國的常住人口城市化率為58.52%），與工業(yè)化相互作用而迅速推進(jìn)的城市化，極大地改變了城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)生活方式，也以全新的方式重塑著人民對(duì)未來美好生活的更高期待。進(jìn)入21世紀(jì)以來，處于全面深化改革時(shí)期的中國社會(huì)是如此神奇———在人們連續(xù)經(jīng)歷的一年又一年里，城鄉(xiāng)原有的發(fā)展秩序與狀態(tài)正在一點(diǎn)一點(diǎn)地變得更好，新的發(fā)展形態(tài)正在繼續(xù)孕育和演變，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程中的所有問題也在一天一天地以其特有的節(jié)奏繼續(xù)消解。但是，城鄉(xiāng)發(fā)展中不斷出現(xiàn)的新問題、新情況又在重新構(gòu)建起人們對(duì)未來的觀念與態(tài)度。習(xí)近平總書記指出，時(shí)代是思想之母，實(shí)踐是理論之源。實(shí)踐發(fā)展永無止境，我們認(rèn)識(shí)真理、進(jìn)行理論創(chuàng)新就永無止境。今天，時(shí)代變化和中國發(fā)展的廣度和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了馬克思主義經(jīng)典作家當(dāng)時(shí)的想象；各地農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)和改革試點(diǎn)相繼進(jìn)行，作為多因素疊加、多主體參與、多元訴求共存的重大社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，宅基地制度改革相較于過去更加艱難、更需審慎。同時(shí)，中國特色社會(huì)主義只有幾十年實(shí)踐、還處在初級(jí)階段，步入特色社會(huì)主義新時(shí)代時(shí)期的偉大事業(yè)越是發(fā)展，城鄉(xiāng)社會(huì)中的新情況新問題可能就會(huì)越多，也就越需要我們?cè)趯?shí)踐上大膽探索、在理論上不斷突破。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”這一命題的提出和在各地的具體試點(diǎn)實(shí)踐，是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中關(guān)于城鄉(xiāng)土地制度改革的重要內(nèi)容，其要點(diǎn)是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)村土地既有法權(quán)關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化、平衡政府和農(nóng)戶之間的土地增收收益分配關(guān)系，使政府在面對(duì)土地可能的增值收益時(shí)能從直接經(jīng)營者的角色回歸到規(guī)則維護(hù)者和服務(wù)者的角色。面對(duì)黨的十九大確立的新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義十四條基本方略，結(jié)合從2020年到本世紀(jì)中葉分兩個(gè)階段的宏偉奮斗目標(biāo)，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地制度改革發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)一定是為了增加城鄉(xiāng)居民的利益，是為了更好解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。因此，不論出于何種理由，關(guān)于農(nóng)村宅基地制度的立法修改必須尊重既有的改革成果、尊重既有的法律制度和農(nóng)戶的意愿，政策措施的實(shí)施決不能任由農(nóng)戶和集體的實(shí)際利益有可能受到損失，決不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，絕不能把耕地改少了，決不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，更不能擠壓農(nóng)民分享和進(jìn)入非耕地、非農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展的利益空間。2018年2月4日中央“一號(hào)文件”和3月5日李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，即落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這是借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，在總結(jié)33個(gè)試點(diǎn)縣（市）探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出新時(shí)代農(nóng)村宅基地制度改革需要探索的艱巨任務(wù)。這些諸多有利于城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的明朗政策指向令人振奮。但是，我們又必須清楚，農(nóng)村宅基地制度改革的成功，不僅依賴于人們的主觀努力，也依賴于城鄉(xiāng)發(fā)展的自身規(guī)律。這又驅(qū)使我們認(rèn)真思考推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的環(huán)境、動(dòng)力、體制機(jī)制與制度基礎(chǔ)等到底如何？要素的自由流動(dòng)、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場、均等化的公共服務(wù)、社會(huì)不公的補(bǔ)償與消除、城鄉(xiāng)社區(qū)治理方式的調(diào)整……用更加積極的方式來說，就是平衡協(xié)調(diào)各方利益，制定詳細(xì)預(yù)案，把可能的影響和副作用考慮詳盡、降至最低。在未來宅基地制度改革試點(diǎn)過程中，如何探索宅基地“三權(quán)分置”改革的具體實(shí)現(xiàn)形式，以新的制度變革激發(fā)現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度安排的成長性和創(chuàng)造性，特別是落實(shí)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、醫(yī)療保健養(yǎng)生、農(nóng)村養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合要素下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)、大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)等先行先試，在實(shí)踐中探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的辦法，依法保護(hù)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，不強(qiáng)迫農(nóng)民以放棄宅基地使用權(quán)為前提進(jìn)城落戶，有效利用下鄉(xiāng)的資本、防止村莊為資本所吞噬，都需要在大膽探索、守住底線的基礎(chǔ)上加快形成可供推廣和復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)。這種理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于決策者對(duì)宅基地制度改革問題認(rèn)識(shí)的準(zhǔn)確性與歷史耐心，更有賴于人們直面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的客觀現(xiàn)實(shí)和解決“三農(nóng)”問題的決心與信心！
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年02期
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