摘要:“三權(quán)分置”政策的法制化，需要妥善處理中國農(nóng)地權(quán)利制度的獨(dú)特性與立法規(guī)范表達(dá)之間的關(guān)系。從理論闡釋層面來說，“三權(quán)分置”中集體土地所有權(quán)主要體現(xiàn)為公法和社會法屬性的終極處分權(quán)，包括發(fā)包權(quán)和收回權(quán)；土地承包權(quán)是派生出土地經(jīng)營權(quán)之后的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱；土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)生成的土地使用權(quán)，可以是一種用益物權(quán)。從法律表達(dá)層面來說，“三權(quán)分置”的制度建構(gòu)需要以現(xiàn)行立法確立之“兩權(quán)分離”權(quán)利框架為基礎(chǔ)，應(yīng)從權(quán)利登記、長久不變和擴(kuò)充權(quán)能三方面強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)尚難以塑造為用益物權(quán)，而應(yīng)一般采用債權(quán)的規(guī)范表達(dá)形式，同時賦予登記的土地經(jīng)營權(quán)以對抗第三人效力。
關(guān)鍵詞:“三權(quán)分置”；集體土地所有權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)；法律表達(dá)
一、問題的提出
隨著中國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民離農(nóng)離地現(xiàn)象日益普遍，農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式和主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化。為了保障國家糧食安全和農(nóng)民權(quán)利，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，2014年中央“一號文件”首次提出“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度改革思路。此后的改革文件進(jìn)一步明確了“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵，并將其上升為深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向。2016年10月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《三權(quán)分置意見》）并提出，“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)’分置并行”“形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局”。“三權(quán)分置”政策的提出，在農(nóng)經(jīng)學(xué)界和法學(xué)界引發(fā)廣泛的討論。
政策制定者和農(nóng)經(jīng)學(xué)者主要從產(chǎn)權(quán)分割角度對“三權(quán)分置”政策進(jìn)行闡釋。按照政策制定者的解讀，“‘三權(quán)分置’是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，既可以維護(hù)集體土地所有者權(quán)益，保護(hù)農(nóng)戶的承包權(quán)益，又能夠放活土地經(jīng)營權(quán)，解決土地要素優(yōu)化配置的問題”。推行農(nóng)地“三權(quán)分置”，“一方面有利于強(qiáng)化對農(nóng)戶承包權(quán)的保護(hù)；另一方面對經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)調(diào)和保護(hù)，可使土地使用者有穩(wěn)定的預(yù)期。保護(hù)承包權(quán)以求公平，放活經(jīng)營權(quán)以求效率，實現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一”。農(nóng)經(jīng)學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”將土地承包經(jīng)營權(quán)分置為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，分離土地承包經(jīng)營權(quán)負(fù)載的保障功能與財產(chǎn)功能，從而釋放出一個更加符合市場交易要求的土地經(jīng)營權(quán)，以表達(dá)農(nóng)地實際經(jīng)營主體對土地經(jīng)營權(quán)更有保障、自由流轉(zhuǎn)和抵押融資的權(quán)利訴求， “分置”的原因在于土地承包經(jīng)營權(quán)具有人格化財產(chǎn)性質(zhì)，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生抑制作用，唯有對其進(jìn)行產(chǎn)權(quán)細(xì)分才能拓展交易路徑，實現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營。
法學(xué)界從物權(quán)法的基本法理層面探討“三權(quán)”權(quán)利性質(zhì)的法理邏輯性和權(quán)利結(jié)構(gòu)的體系自洽性，基于對農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和關(guān)系的不同認(rèn)識，形成主要觀點如下：一是“用益物權(quán)+債權(quán)”說，認(rèn)為農(nóng)戶承包權(quán)就是現(xiàn)行法律規(guī)范中的土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)則是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出的占有、使用等部分權(quán)能；二是“用益物權(quán)+用益物權(quán)”說，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立的用益物權(quán)，而農(nóng)戶承包權(quán)是“其行使受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱”；三是“自物權(quán)+用益物權(quán)”說，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)具有“自物權(quán)”性質(zhì)，而土地經(jīng)營權(quán)是在其上設(shè)立的用益物權(quán)；四是“成員權(quán)+用益物權(quán)”說，認(rèn)為土地承包權(quán)是一種成員權(quán)，而土地經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)的性質(zhì)；五是認(rèn)為“三權(quán)分置” 并不僅是針對農(nóng)村承包地權(quán)利制度的改革，而是推進(jìn)包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的體系化的農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度的完善。考慮到集體土地所有權(quán)上設(shè)置的不同土地使用權(quán)性質(zhì)和功能的差異性，將“三權(quán)分置”改革的適用范圍從承包地權(quán)利制度擴(kuò)大至整個農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度，可能缺乏必要的認(rèn)識基礎(chǔ)，本文主要以前四種觀點作為討論對象。
“三權(quán)分置”政策所依據(jù)的產(chǎn)權(quán)分割理論體現(xiàn)的是英美財產(chǎn)法上的權(quán)利束理念，而中國民法制定繼受大陸法傳統(tǒng)，物權(quán)和債權(quán)有嚴(yán)格的界分。因此，“三權(quán)分置”政策話語對既有的農(nóng)地權(quán)利體系必然帶來一定的沖擊，各方理論爭議的焦點集中于農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和關(guān)系，實際上體現(xiàn)的是理論闡釋和規(guī)范表達(dá)之間的沖突。一方面，“三權(quán)分置”政策的提出確實有其現(xiàn)實基礎(chǔ)，需要理論創(chuàng)新加以解釋并指導(dǎo)未來立法；另一方面，“三權(quán)分置”終究還是農(nóng)地權(quán)利配置的問題，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有制度框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行法律表達(dá)，需要注意立法的體系規(guī)范性和邏輯自洽性。理論創(chuàng)新需要在對中國農(nóng)地權(quán)利制度演進(jìn)歷程進(jìn)行梳理和提煉的基礎(chǔ)上，以問題意識為導(dǎo)向進(jìn)行合邏輯性的演繹推理，同時又必須對中國現(xiàn)行立法背后所體現(xiàn)的既定經(jīng)驗和制度資源給予充分的關(guān)照；法律表達(dá)所要解決的關(guān)鍵問題在于以符合物權(quán)法理為前提，厘清“三權(quán)”在既有農(nóng)地權(quán)利制度體系中的適當(dāng)定位，并完成可操作性的制度設(shè)計，這對理論創(chuàng)新又會產(chǎn)生某種限定。故此，本文從理論闡釋和法律表達(dá)兩個層面，對“三權(quán)分置”政策的法制化展開體系性的探討。
二、“三權(quán)分置”的理論闡釋：“三權(quán)”關(guān)系的體系性解釋
對“三權(quán)”進(jìn)行系統(tǒng)的理論闡釋是理解“三權(quán)分置”的前提。為此，我們可以借鑒《三權(quán)分置意見》提出的研究思路，從中國農(nóng)地制度變遷路徑和權(quán)利生成邏輯的維度，對“三權(quán)”主體的權(quán)利關(guān)系進(jìn)行體系性解釋。
（一）農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶權(quán)利關(guān)系的理論闡釋
1.集體土地所有權(quán)的權(quán)利屬性與制度演進(jìn)
（1）集體土地所有權(quán)權(quán)利性質(zhì)的復(fù)合性
中國的集體土地所有權(quán)制度是按照社會主義的法思想，由農(nóng)民以其所有的土地加入集體而形成的，是國家強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)安排的產(chǎn)物，具有豐富的制度內(nèi)涵：它首先是一種政治性的社會制度安排，是集體所有制的權(quán)利表現(xiàn)形式。其次，集體土地所有權(quán)是以權(quán)利客體為中心構(gòu)建的所有權(quán)，旨在通過團(tuán)體所有和資源控制，維持物的客觀用途和團(tuán)體成員利益，從而實現(xiàn)權(quán)利客體所承載的特定社會經(jīng)濟(jì)功能。農(nóng)村集體土地作為重要的稀缺自然資源，既承載著本集體成員（包括現(xiàn)實成員和將來成員）的生存利益，也承擔(dān)著國家糧食安全、生態(tài)環(huán)境安全和社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等社會公共利益。最后，集體土地所有權(quán)反映的是一種集體私權(quán)性質(zhì)的集體財產(chǎn)權(quán)利制度。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的公有制基礎(chǔ)、集體成員的集體共有權(quán)、集體土地的社會保障性、集體土地的資源性，決定了集體土地所有權(quán)不能從私權(quán)單一角度理解，而應(yīng)當(dāng)從民法、社會法和土地管理法等多維度系統(tǒng)性地完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能。
集體土地所有權(quán)權(quán)利性質(zhì)的復(fù)合性，意味著我們不能套用傳統(tǒng)民法中的所有權(quán)理論來對其加以理解，也難以完全適用《物權(quán)法》第39條關(guān)于所有權(quán)權(quán)能的一般規(guī)定。民法所有權(quán)理論以個人主義所有權(quán)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)個人意志支配和交易自由，而中國的集體所有權(quán)是作為公有制的集體所有制的權(quán)利表現(xiàn)形式，強(qiáng)調(diào)權(quán)利客體的客觀功能及其上負(fù)載的經(jīng)濟(jì)社會價值，集體土地所有權(quán)不得作為任何交易行為的客體，不具備在市場上自由流轉(zhuǎn)的功能。集體土地所有權(quán)的復(fù)合權(quán)利屬性決定了其不能承受傳統(tǒng)民法個人所有權(quán)意義上的所有權(quán)功能，而只能是將該部分功能分離出去并賦予土地承包經(jīng)營權(quán)。由于集體土地所有權(quán)處于權(quán)利的鎖定狀態(tài)，土地承包經(jīng)營權(quán)成為“實現(xiàn)不可流轉(zhuǎn)的土地所有權(quán)與市場經(jīng)濟(jì)對接的制度工具”。
（2）集體土地所有權(quán)的制度演進(jìn)
農(nóng)村土地的本集體成員集體所有，是“集體成員在對集體土地不可分割的共同所有基礎(chǔ)上實現(xiàn)成員個體的利益”。集體成員在集體組織中共同對集體所有財產(chǎn)行使占有、使用、支配和收益的權(quán)利。成員集體所有可以看作是集體成員變動不居而成員集體相對穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，是一種總同共有關(guān)系。社區(qū)封閉性、成員流動性、集體土地的不可分割性、保障的平等性是集體土地所有權(quán)的基本特征。為了保證集體土地平等保障功能的持續(xù)實現(xiàn)，發(fā)包（分配）權(quán)、農(nóng)地使用監(jiān)督權(quán)、流轉(zhuǎn)管理權(quán)、調(diào)整權(quán)和收回權(quán)成為法律賦予集體經(jīng)濟(jì)組織的必要制度工具。
然而，中國農(nóng)地制度改革呈現(xiàn)出土地承包經(jīng)營權(quán)不斷強(qiáng)化的變遷路徑，集中表現(xiàn)為長久不變和權(quán)能充實兩個方面。“生不增，死不減”，集體原則上不得調(diào)整承包地，土地承包關(guān)系期限不斷延長，從15年到30年，從長期穩(wěn)定到長久不變，使得集體成員資格固化已經(jīng)成為全國范圍內(nèi)的普遍事實。集體對承包地的分配在發(fā)包這一特定時點保證起點公平，而后維持長久不變，導(dǎo)致農(nóng)戶在集體中土地持有份額的顯性和固化，不因家庭成員的人數(shù)、居住地甚至戶籍地的改變而改變。另外，改革政策文件不斷賦予農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)更加完整充實的權(quán)能，土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生從生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)向用益物權(quán)甚至向“準(zhǔn)所有權(quán)”的轉(zhuǎn)變。
土地承包經(jīng)營權(quán)的長久不變和權(quán)能充實，使得集體土地所有權(quán)私法意義上的所有權(quán)權(quán)能幾乎喪失殆盡。集體土地所有權(quán)體現(xiàn)為具有強(qiáng)烈公法和社會法品格的終極意義上的所有權(quán)，其權(quán)能集中表現(xiàn)為處分權(quán)，主要包括發(fā)包權(quán)和收回權(quán)。發(fā)包權(quán)是成員集體設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，是集體成員公平分享集體土地利益的權(quán)利保障。收回權(quán)既包括農(nóng)民集體對到期的土地承包經(jīng)營權(quán)的收回權(quán)，也包括針對拋荒、改變用途、損害地力等土地使用人的侵權(quán)或者違約行為而行使的收回權(quán)。收回權(quán)的行使不僅可以使集體土地所有權(quán)恢復(fù)到權(quán)利的圓滿狀態(tài)，集體土地仍然可以有效承載農(nóng)民的基本生存保障功能，而且可以避免承包地使用權(quán)不受控制地長期流轉(zhuǎn)于本集體之外，有效防范和化解農(nóng)地大規(guī)模長時間流轉(zhuǎn)可能面臨的經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險，還可以通過解除農(nóng)地使用合同或者停止侵權(quán)行為等權(quán)利救濟(jì)手段，形成對不當(dāng)農(nóng)地使用行為的有效威懾和扼制。農(nóng)民集體處分權(quán)的行使通常表現(xiàn)為一種民事行為，但其私法意義已經(jīng)嚴(yán)重淡化，而農(nóng)民土地保障的社會法意義和農(nóng)地用途監(jiān)管的公法意義彰顯。
2.集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利關(guān)系
在現(xiàn)行法上，集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)之間形成所有權(quán)和用益物權(quán)的法律關(guān)系。按照權(quán)能分離的基本理論，用益物權(quán)是在所有權(quán)上設(shè)置的權(quán)利，用益物權(quán)的權(quán)能不得超過所有權(quán)的權(quán)能范圍。土地承包經(jīng)營權(quán)構(gòu)成集體土地所有權(quán)的權(quán)利負(fù)擔(dān)，農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)的行使不得損害集體土地所有權(quán)。隨著農(nóng)地制度改革的深入推進(jìn)，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，不僅具有占有、使用、收益權(quán)能，而且處分權(quán)能也更加完整。由此可見，中國集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)之間的法權(quán)關(guān)系，雖然在立法當(dāng)中體現(xiàn)為所有權(quán)和用益物權(quán)的關(guān)系，但不能完全按照傳統(tǒng)用益物權(quán)理論來解釋。
一種合理的解釋路徑是，中國的集體土地所有權(quán)是以集體土地保障本集體成員利益的權(quán)利表現(xiàn)形式。成員集體和集體成員是有機(jī)統(tǒng)一的，成員集體存在的目的是為了集體成員利益的實現(xiàn)。傳統(tǒng)民法用益物權(quán)理論中的所有權(quán)人和用益物權(quán)人是兩個不同的利益主體，用益物權(quán)由所有權(quán)人依其對物的自由支配意志而設(shè)立，而農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)是其作為集體成員，公平享有集體土地利益的權(quán)利形式，不同于一般的用益物權(quán)，而是兼具“使用和享有”的雙重屬性，是“他們作為土地所有權(quán)人的一部分所享有的一項‘自物權(quán)’”。隨著農(nóng)民集體將集體土地在固定時點分配給本集體內(nèi)的農(nóng)戶家庭，土地承包經(jīng)營權(quán)的身份保障性即得以實現(xiàn)；在固定時點之后的長久不變期間內(nèi)，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于“自物權(quán)”性質(zhì)的用益物權(quán)，且該特征隨著權(quán)能的不斷充實和強(qiáng)化而更加凸顯。
土地承包經(jīng)營權(quán)的“自物權(quán)化”是集體成員享受集體土地利益的權(quán)利反映，也是賦予農(nóng)民更有保障的土地權(quán)利政策持續(xù)推進(jìn)的必然結(jié)果。這與前文所述集體土地所有權(quán)私法意義上的權(quán)能限縮相互印證，不謀而合。從中國農(nóng)地制度變遷的歷程來看，集體土地所有權(quán)逐漸從公私權(quán)利的復(fù)合性轉(zhuǎn)向具有公法和社會法性質(zhì)的終極所有權(quán)，農(nóng)民集體主要保留包括設(shè)定和收回土地承包經(jīng)營權(quán)等最終處分權(quán)能，而集體土地所有權(quán)的大部分私法權(quán)能則賦予土地承包經(jīng)營權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)不同于傳統(tǒng)民法意義上的用益物權(quán)，而是具有“自物權(quán)”特征。
（二）承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體權(quán)利關(guān)系的理論闡釋
關(guān)于承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體的權(quán)利關(guān)系，有兩種基本解釋進(jìn)路：一是，在既有農(nóng)地權(quán)利制度框架的基礎(chǔ)上考察，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營主體取得土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的權(quán)利，需要厘清的是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)期間內(nèi)，承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體各自享有的權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利關(guān)系問題。這種解釋進(jìn)路強(qiáng)調(diào)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的理論闡釋和制度建構(gòu)，不能罔顧其歷史傳承和淵源關(guān)系，而應(yīng)以土地承包經(jīng)營權(quán)制度為基礎(chǔ)。前述“用益物權(quán)+債權(quán)”說、“用益物權(quán)+用益物權(quán)”說、“自物權(quán)+用益物權(quán)”說雖然觀點相異，但皆遵循此解釋進(jìn)路。二是，在“三權(quán)分置”政策話語體系下展開理論闡釋，“三權(quán)分置”是將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)（下文簡稱“分置論”），土地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)權(quán)利分置而滅失，取而代之的是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，這種解釋進(jìn)路以“成員權(quán)+用益物權(quán)”說為代表。本文將對這兩種解釋進(jìn)路及代表觀點進(jìn)行評析，并在上述農(nóng)民集體與承包農(nóng)戶權(quán)利關(guān)系論證的基礎(chǔ)上，闡釋承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體的權(quán)利關(guān)系。
1.承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體權(quán)利關(guān)系的應(yīng)然解釋路徑
本文認(rèn)為，對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體權(quán)利關(guān)系的理論解釋，不能脫離既有的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)。“三權(quán)分置”中的農(nóng)戶承包權(quán)對應(yīng)的是現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)不因流轉(zhuǎn)派生出土地經(jīng)營權(quán)而消滅。這符合中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的發(fā)展現(xiàn)狀和未來走向，也符合農(nóng)民利益保護(hù)的政策初衷和制度目標(biāo)，并與中國農(nóng)地制度的創(chuàng)新路徑和權(quán)利生成邏輯相一致。
首先，農(nóng)地權(quán)利體系是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式的法律表達(dá)形式。中國人多地少的基本國情，決定了實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的漸進(jìn)性，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、組織形式和經(jīng)營形式具有混合性、多層次性和多樣性的特征。在今后長時期內(nèi)，普通農(nóng)戶仍占絕大多數(shù)，家庭經(jīng)營仍然是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基礎(chǔ)。家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，多種新型經(jīng)營形式并存發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，在權(quán)利結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)為“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分置”的長期動態(tài)并存。因此，“三權(quán)分置”不能理解為將已經(jīng)發(fā)生和尚未發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)一概“分置”。有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)戶承包權(quán)應(yīng)設(shè)計為一種成員權(quán)性質(zhì)的農(nóng)地承包資格或者集體利益分享權(quán)，這種觀點將農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)一概“虛化”，未考慮到中國地域差異和村莊分化背景下農(nóng)戶家計狀況和流轉(zhuǎn)意愿的異質(zhì)性，以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型發(fā)展的長期復(fù)雜性。有學(xué)者提出，土地承包經(jīng)營權(quán)因權(quán)利分置而消亡，取而代之的是農(nóng)戶的土地承包權(quán)和農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)。在未發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)處于權(quán)利的完整狀態(tài)，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)歸屬于農(nóng)戶，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶持有承包權(quán)，而實際經(jīng)營者取得土地經(jīng)營權(quán)。這種觀點看似相對周延，但存在的問題是從權(quán)利主體層面擴(kuò)大解釋了土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)作為改革政策用語，特指農(nóng)戶和集體之外農(nóng)地實際經(jīng)營主體的權(quán)利，而且，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)本身就是一種土地使用（經(jīng)營）權(quán)，對其作土地經(jīng)營權(quán)解釋不僅沒有必要，反而會引起誤解。
其次，農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“初級行動團(tuán)體”，土地承包經(jīng)營權(quán)是維護(hù)農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位和自主意愿的權(quán)利保障。有學(xué)者認(rèn)為通過承包地經(jīng)營權(quán)的市場化交易方式難以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，主張由集體統(tǒng)一收回農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，便于集體統(tǒng)一招租以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營；或者主張農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，建立社區(qū)土地股份合作社，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。按照這兩種觀點，農(nóng)戶的權(quán)利不再是土地承包經(jīng)營權(quán)，而是基于集體成員身份取得的股權(quán)，表現(xiàn)為參與集體決策、管理和分享集體收益等權(quán)利。但是，這兩種觀點可能面臨如下質(zhì)疑：第一，依照用益物權(quán)基本理論，集體統(tǒng)一收回農(nóng)戶承包地應(yīng)當(dāng)以本集體內(nèi)所有農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的滅失為前提，否則，只可能是集體經(jīng)由承包農(nóng)戶的分散或集中委托而流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)，而不是對集體土地權(quán)利的處分；第二，在社區(qū)土地股份合作模式下，農(nóng)戶失去對土地的物權(quán)控制，農(nóng)民和土地的直接聯(lián)系被割斷，可能蘊(yùn)藏著難以控制的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險。因此，土地股份合作必須以農(nóng)民自愿為前提，農(nóng)民的入股自由和退股自由都應(yīng)得到同等的尊重。權(quán)利主體和客體明晰的土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶自主決策的權(quán)利保障，是農(nóng)戶以其承包地經(jīng)營權(quán)入股以及從土地股份合作中退出，重新獲得承包地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利依據(jù)。按照政策要求，確股原則上以確地確權(quán)為前提。“確權(quán)確股不確地”的適用范圍應(yīng)限于堅持集體統(tǒng)一經(jīng)營的極少數(shù)農(nóng)村或者已經(jīng)大面積土地整理，技術(shù)上確實難以確地確權(quán)的農(nóng)村區(qū)域，不經(jīng)土地承包經(jīng)營權(quán)確地確權(quán)而直接確股形成的“確權(quán)確股不確地”，應(yīng)屬“從嚴(yán)掌握”之列。因此，農(nóng)戶是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的決策主體，集體對農(nóng)戶承包地權(quán)利的處分需以農(nóng)戶同意或者明確授權(quán)為前提。
最后，承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體的權(quán)利應(yīng)分別為土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，這符合中國農(nóng)地制度演進(jìn)和權(quán)利生成的邏輯。土地承包經(jīng)營權(quán)是在改變集體集中經(jīng)營的基礎(chǔ)上設(shè)立的，是農(nóng)民的生存權(quán)和基本財產(chǎn)權(quán)保障，土地承包經(jīng)營權(quán)的概念和內(nèi)涵隨著權(quán)利的不斷強(qiáng)化在農(nóng)民群眾中已經(jīng)深入人心。從制度變遷路徑和權(quán)利生成的邏輯來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)基于農(nóng)戶的自主決定和真實意愿，土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)由土地承包經(jīng)營權(quán)的行使而產(chǎn)生的權(quán)利，由此構(gòu)成農(nóng)戶行使土地承包經(jīng)營權(quán)的限制，但并非導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的喪失，土地承包經(jīng)營權(quán)也不會因此而滅失。所謂“分置”應(yīng)理解為從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出土地經(jīng)營權(quán)，而非分割為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這兩種權(quán)利。農(nóng)戶承包權(quán)則是派生出土地經(jīng)營權(quán)之后的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱。
2.政策話語之“分置論”難以在理論上成立
“三權(quán)分置”政策主張土地承包經(jīng)營權(quán)“分置論”，這種提法在理論上能否成立，需以明確土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)為前提。主流觀點認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)兼具身份性和財產(chǎn)性，保障性和物權(quán)性，這兩種不同性質(zhì)權(quán)利的法律沖突集中體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》的立法規(guī)定之中，而《物權(quán)法》關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定又繼承了《農(nóng)村土地承包法》的主要內(nèi)容。然而，與《農(nóng)村土地承包法》相比，《物權(quán)法》則明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。土地承包經(jīng)營權(quán)在原始取得時，需具備集體成員身份，但該權(quán)利本身是一項以物的利用為中心的用益物權(quán)，承包只是說明土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源，而非表明該權(quán)利的身份屬性。而且，在土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變和權(quán)能充實的政策背景下，農(nóng)戶對承包地的身份利益伴隨發(fā)包時集體對農(nóng)地的公平分配而實現(xiàn)，在發(fā)包時點之后的長久不變期間內(nèi)，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)固化到每一個農(nóng)戶家庭，成為財產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)的土地使用權(quán)。另外，農(nóng)戶憑借集體成員身份享有的土地承包權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的前提，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出農(nóng)戶承包權(quán)的政策話語存在前后因果關(guān)系顛倒之邏輯謬誤。因此，“三權(quán)分置”政策提出的土地承包經(jīng)營權(quán)包含并可以分置出農(nóng)戶承包權(quán)的說法不能成立。
有學(xué)者提出，在“三權(quán)分置”的背景下，農(nóng)戶承包權(quán)承載著農(nóng)戶保障功能，具有法律上的特定含義和權(quán)利的固有屬性，有獨(dú)立保護(hù)之必要。但無論對農(nóng)戶承包權(quán)作成員權(quán)抑或是承包資格性質(zhì)的承包權(quán)解釋，該說法均難以成立。從現(xiàn)行法律規(guī)定和基本法理來看，承包權(quán)是集體成員權(quán)在承包地分配上的具體體現(xiàn)，而成員權(quán)是集體成員行使集體土地所有權(quán)的權(quán)利，屬于集體土地所有權(quán)的主體權(quán)利范疇。農(nóng)戶承包權(quán)具有收取流轉(zhuǎn)收益、征收補(bǔ)償收益以及有償退出等權(quán)利內(nèi)涵，是保障承包經(jīng)營農(nóng)戶身份利益的實實在在的用益物權(quán)。如果將農(nóng)戶承包權(quán)設(shè)計為承包資格性質(zhì)的土地承包權(quán)，那就意味著農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)期間享有的是一種要求集體發(fā)包或分配土地的請求權(quán)，而非實際擁有承包土地權(quán)利的物權(quán)，可能造成經(jīng)營權(quán)架空承包權(quán)的權(quán)利配置風(fēng)險，會使農(nóng)戶承包權(quán)進(jìn)一步虛化而非穩(wěn)定，不但不符合政策意圖，反而可能會引起農(nóng)村基層社會的認(rèn)知混亂。即便將農(nóng)戶承包權(quán)理解為成員權(quán)并要求獨(dú)立保護(hù)，也缺乏必要的法理支撐，因為成員權(quán)屬于集體土地所有權(quán)的主體權(quán)利范疇，并不會因土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而喪失，而且，成員權(quán)是集體成員的身份性權(quán)利，不能等同于具有用益物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)戶承包權(quán)，不能將二者混為一談。《三權(quán)分置意見》明確了農(nóng)戶（土地）承包權(quán)是具有占有、使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等各物權(quán)權(quán)能的權(quán)利。由此可見，農(nóng)戶承包權(quán)所對應(yīng)的是現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權(quán)，將其理解為成員權(quán)抑或是承包資格性質(zhì)的土地承包權(quán)均不符合政策意圖。
3.既有農(nóng)地權(quán)利框架下承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體權(quán)利關(guān)系的闡釋
承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體權(quán)利關(guān)系的闡釋應(yīng)以既有農(nóng)地權(quán)利框架的理論解讀為基礎(chǔ)。如前所述，集體所有權(quán)的私權(quán)權(quán)能退化而公法和社會法意義的功能凸顯；土地承包經(jīng)營權(quán)是具有“自物權(quán)”特征的用益物權(quán)，這為土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)提供了解釋空間。
本文認(rèn)為，在土地承包經(jīng)營權(quán)“自物權(quán)”化的背景下，農(nóng)戶完全可以在其土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)置具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)定，即具有在權(quán)利存續(xù)期間內(nèi)對抗土地承包經(jīng)營權(quán)的效力，土地經(jīng)營權(quán)人對承包地權(quán)利的行使和支配優(yōu)先于土地承包經(jīng)營權(quán)人，農(nóng)戶對其土地承包經(jīng)營權(quán)的行使受到土地經(jīng)營權(quán)的限制。對此，有學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，在其上再行設(shè)立用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，不僅違反用益物權(quán)生成須有所有權(quán)作為母權(quán)基礎(chǔ)之原則，而且土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利客體都是承包地，由于“一個物上不得存在兩個以上性質(zhì)和內(nèi)容不相容的所有權(quán)、用益物權(quán)”，二者同時并存會產(chǎn)生權(quán)利沖突。這種觀點忽視了中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的特殊性，在農(nóng)村土地成員集體所有權(quán)鎖定狀態(tài)下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)只能圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行。由于中國的土地所有權(quán)是不具有可交易性的，土地使用權(quán)具有強(qiáng)大的物權(quán)獨(dú)立性，土地使用權(quán)人可以處分其土地使用權(quán)，而不再受土地所有權(quán)的束縛。從比較法角度來看，在德國法上也有關(guān)于權(quán)利人可在業(yè)已設(shè)立的地上權(quán)上再次設(shè)立次級地上權(quán)的規(guī)定。因此，土地經(jīng)營權(quán)可以作為派生于土地承包經(jīng)營權(quán)之用益物權(quán)。而且，土地經(jīng)營權(quán)的生成必須基于農(nóng)戶的自主意愿，“土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能并未超出土地承包經(jīng)營權(quán)剩余權(quán)能的空間，因而不會造成權(quán)利沖突以及物權(quán)受侵犯的問題”。
綜上所述，在既有農(nóng)地權(quán)利框架下，承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體的權(quán)利關(guān)系應(yīng)表達(dá)為土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，“三權(quán)分置”政策之“分置論”在理論上難以證成。“三權(quán)分置”政策話語中的農(nóng)戶承包權(quán)應(yīng)理解為其權(quán)利行使受到土地經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)能應(yīng)是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)生成土地經(jīng)營權(quán)后的剩余權(quán)能，其意義在于以這些權(quán)能對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益來承載和替代承包地對農(nóng)戶的保障功能。土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)是設(shè)立在土地承包經(jīng)營權(quán)上的權(quán)利，可以具有用益物權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。
三、“三權(quán)分置”的法律表達(dá)：“三權(quán)”的體系化構(gòu)造
農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的法制化已經(jīng)提上議事日程。法律規(guī)則的制定不能直接借用政策話語及其表達(dá)形式，需要符合法律規(guī)范的基本要求。“三權(quán)分置”的法律表達(dá)以厘清“三權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)和權(quán)利關(guān)系為前提。通過上述闡釋，本文認(rèn)為“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)是“集體土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”，集體土地所有權(quán)呈現(xiàn)私權(quán)退化和公權(quán)凸顯的制度變遷路徑，土地承包經(jīng)營權(quán)具有“自物權(quán)”性，在“三權(quán)”關(guān)系之中居于核心地位，在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)置的土地經(jīng)營權(quán)可以具有用益物權(quán)的法律屬性。這種理論闡釋顯然突破了現(xiàn)行立法規(guī)定。既然“三權(quán)分置”的制度建構(gòu)需要在現(xiàn)行法律制度框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行，那就需要在彌合理論解釋和現(xiàn)行立法沖突的前提下，尋求“三權(quán)分置”法律表達(dá)的妥適路徑。
（一）現(xiàn)行立法之農(nóng)地權(quán)利制度框架
中國現(xiàn)行立法確立了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu)，是對“集體所有，集體經(jīng)營”的農(nóng)地經(jīng)營方式進(jìn)行反思和改革的結(jié)果。人民公社運(yùn)動的失敗教訓(xùn)已經(jīng)證明了土地使用權(quán)歸農(nóng)戶個體行使的必要性，集體土地所有權(quán)不能自我實現(xiàn)，而只能通過集體成員民主決議土地承包方案，設(shè)定用益物權(quán)的方式實現(xiàn)。此外，現(xiàn)行立法規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以采用轉(zhuǎn)讓、互換、出租、轉(zhuǎn)包、股份合作等方式流轉(zhuǎn)，并且對這些流轉(zhuǎn)行為規(guī)定了較為嚴(yán)格的程序和條件。
從物權(quán)立法角度來看，首先，要解決的是物的歸屬和利用問題。《物權(quán)法》對集體所有權(quán)歸屬的規(guī)定，既是《憲法》關(guān)于集體所有制規(guī)定的具體規(guī)則化，也是物權(quán)立法的題中應(yīng)有之義。中國集體所有權(quán)的公有制色彩，“三級”集體所有的權(quán)利主體劃分和權(quán)利客體界分，客觀上要求集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)借鑒大陸法系民法物權(quán)理論，按照單一和絕對所有權(quán)來塑造，并以所有權(quán)為基礎(chǔ)，根據(jù)權(quán)能分離理論生成他物權(quán)，進(jìn)而構(gòu)造整個農(nóng)地權(quán)利體系。其次，現(xiàn)行立法規(guī)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。在立法構(gòu)造上，《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為在集體土地所有權(quán)上設(shè)置的用益物權(quán)，對農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)構(gòu)成權(quán)利限制，即農(nóng)戶對承包地的權(quán)利支配優(yōu)先于農(nóng)民集體，農(nóng)民集體不得侵害農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。在保護(hù)農(nóng)民利益不受侵害的同時，也造就了分戶承包和分散經(jīng)營的格局。最后，從現(xiàn)行立法來看，農(nóng)地實際經(jīng)營主體取得的土地經(jīng)營權(quán)并非法定的物權(quán)類型，而是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出的占有、使用（耕作）和相應(yīng)的收益權(quán)能，具有債權(quán)性質(zhì)。
由此可見，現(xiàn)行立法以明確承包地的物權(quán)歸屬和使用關(guān)系為主要內(nèi)容，以農(nóng)戶對集體土地的使用和收益等保障功能的實現(xiàn)為主要目標(biāo)。立法規(guī)定確立了集體土地的所有和利用“兩權(quán)分離”，正是這一立法思路的直接體現(xiàn)，學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)論的觀點也是這一立法思路和理念的應(yīng)然延伸。
（二）理論闡釋和現(xiàn)行立法之沖突及其彌合
不同于現(xiàn)行立法確立之“兩權(quán)分離”權(quán)利構(gòu)架，前述理論闡釋認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)具有“自物權(quán)”性，土地經(jīng)營權(quán)可以是一種用益物權(quán)。這種解讀可能面臨的最大質(zhì)疑是同時存在“兩個所有權(quán)”，而且土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)也與現(xiàn)行立法規(guī)定相悖。
理論闡釋和立法規(guī)范之間存在的沖突具有必然性，原因就在于中國農(nóng)地權(quán)利制度和民事立法規(guī)范表達(dá)之間本身存在的“不一致”。物權(quán)法具有突出的固有法特征。中國的農(nóng)地權(quán)利制度具有獨(dú)特性，雖然現(xiàn)行立法采用了民法用益物權(quán)之法制度和法技術(shù)來表達(dá)集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，但這種立法安排并不能全面和深刻地反映中國農(nóng)地制度的法理念和法思想，而這種立法安排又是我們不得不借助的民法制度資源。由此，以傳統(tǒng)民法物權(quán)概念和理論來表達(dá)和反映中國農(nóng)地權(quán)利制度時，必然會出現(xiàn)“詞不達(dá)意”：一方面，所有權(quán)是彰顯物的權(quán)利歸屬的制度手段，集體土地屬于本集體成員集體所有，需要借助所有權(quán)制度確定集體土地的權(quán)利歸屬，而農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)在立法意義上應(yīng)當(dāng)表達(dá)為一種用益物權(quán)；另一方面，鑒于集體土地所有權(quán)的不可流動性和私法意義上的權(quán)能限縮，土地承包經(jīng)營權(quán)在解釋論上又可以被認(rèn)為具有“自物權(quán)”特征，這兩方面都不可否認(rèn)，同時成立。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)中國農(nóng)地權(quán)利制度獨(dú)特性和立法規(guī)范表達(dá)之間存在的這種“固有抵牾”，并需要在解釋論層面尋求二者的內(nèi)在一致性。如果強(qiáng)調(diào)農(nóng)地制度的特殊性，則可能無法實現(xiàn)權(quán)利制度的法律表達(dá)；如果強(qiáng)調(diào)立法的規(guī)范表達(dá)，則可能陷入一種凱爾森式的純粹法學(xué)邏輯推導(dǎo)，而忽視農(nóng)地權(quán)利制度賴以生發(fā)的政治、社會和經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境，與物權(quán)法的固有法品格相悖。
從此意義上說，土地承包經(jīng)營權(quán)雖然在立法上表現(xiàn)為用益物權(quán)，但在解釋論層面我們可以將其理解為一種具有“自物權(quán)”性質(zhì)的權(quán)利。從立法規(guī)范表達(dá)來看，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利塑造應(yīng)當(dāng)以既有的“兩權(quán)分離”權(quán)利結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)是一種債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。但是，對于那些具有長期穩(wěn)定性的土地經(jīng)營權(quán)，可以理解為是農(nóng)戶在“自物權(quán)”性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立的用益物權(quán)，并可以通過賦予這些土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)外觀（登記公示）而實現(xiàn)債權(quán)的物權(quán)化。原因在于，土地利用關(guān)系雖然存在用益物權(quán)和債權(quán)二元化區(qū)分，但這種區(qū)分并不是絕對的。首先，無論用益物權(quán)抑或是債權(quán)，其基礎(chǔ)法律關(guān)系的性質(zhì)是相同的，均是以契約的形式實現(xiàn)對物的支配，只是由于物權(quán)法定主義的存在而使這些土地利用關(guān)系被區(qū)別對待，即依法被塑造為物權(quán)或者債權(quán)，并在法律效力上有絕對性和相對性之分別。其次，物權(quán)和債權(quán)的二元法律界分也并非完全涇渭分明，而是具有權(quán)利類型之間的相互流動性，存在一些介于法定物權(quán)和純粹債權(quán)中間狀態(tài)的權(quán)利類型，租賃權(quán)即是其中之典型。再次，嚴(yán)格的物權(quán)法定主義原則過于僵化，通過登記實現(xiàn)債權(quán)的物權(quán)化是緩釋物權(quán)權(quán)利體系僵化的重要制度手段。雖然不動產(chǎn)權(quán)利登記的前提是當(dāng)事人之間形成的物權(quán)變動的合意，但在解釋論層面，除不動產(chǎn)物權(quán)登記以外，與不動產(chǎn)物權(quán)有法律關(guān)聯(lián)的債權(quán)或其他財產(chǎn)權(quán)均可納入登記范圍。尤其在長期性的租賃債權(quán)場合，完全可以經(jīng)過登記這一物權(quán)公示手段而實現(xiàn)債權(quán)的物權(quán)化。畢竟，物權(quán)的本質(zhì)，也是把原本的債權(quán)相對關(guān)系經(jīng)過登記和公示后絕對化。
土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利塑造需要在保障農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)的自主意愿和保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的現(xiàn)實需要之間實現(xiàn)兼顧和平衡。按照“三權(quán)分置”的政策要求，土地經(jīng)營權(quán)宜被塑造為一種用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，但是，土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)由土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利期限和權(quán)利效力屬于農(nóng)戶和經(jīng)營權(quán)人意思自治的范圍，而不能由法律直接作出強(qiáng)制性的規(guī)定。放活土地經(jīng)營權(quán)的政策本意也在于尊重當(dāng)事人之間的契約自由，而非限定土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式、權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利內(nèi)容。那么，需要厘清的問題就在于以“三權(quán)分置”政策所欲實現(xiàn)的土地經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)為問題導(dǎo)向，以經(jīng)營主體取得的土地經(jīng)營權(quán)是否具有相對較長存續(xù)期間內(nèi)的權(quán)利穩(wěn)定性為評判標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)的方式選擇加以考察和甄別。
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的依據(jù)實際法律效果的不同，可以分為物權(quán)性流轉(zhuǎn)與債權(quán)性流轉(zhuǎn)。從現(xiàn)行立法規(guī)定和現(xiàn)實存在的流轉(zhuǎn)方式來看，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓會導(dǎo)致農(nóng)戶土地承包關(guān)系的終止，互換是農(nóng)戶之間通過以物易物的方式實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的整體處分，二者都不會分置出土地經(jīng)營權(quán)。“聯(lián)耕聯(lián)種”是通過農(nóng)地的內(nèi)部調(diào)整，即土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶間的互換和轉(zhuǎn)包，實現(xiàn)按戶連片經(jīng)營，也不會產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)。土地托管是農(nóng)戶將承包地上的農(nóng)事勞動全部或者部分、臨時性或者較長期地委托農(nóng)民專業(yè)合作社或者農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體完成，并支付服務(wù)費(fèi)用的經(jīng)營方式，不屬于承包地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，而是分享土地經(jīng)營權(quán)的適度規(guī)模經(jīng)營方式。短期轉(zhuǎn)包、出租和臨時委托代耕是實踐中最常見的流轉(zhuǎn)方式，通常發(fā)生于農(nóng)戶之間，屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)，但在以長期租賃合同為實現(xiàn)承包地支配方式之場合，則體現(xiàn)出債權(quán)物權(quán)化的可能性，可以通過登記公示手段納入物權(quán)體系。入股是農(nóng)戶保留承包資格而以土地經(jīng)營權(quán)入股，在入股期間經(jīng)營主體可以取得權(quán)利穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，農(nóng)戶在抵押期間內(nèi)繼續(xù)占有使用承包地，如不能償還到期借款時，農(nóng)戶保留承包權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)需要從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，以其權(quán)利價值實現(xiàn)抵押權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)則由其他土地經(jīng)營權(quán)人取得。信托流轉(zhuǎn)雖未納入現(xiàn)行法規(guī)定，但由于信托財產(chǎn)封閉運(yùn)行的特征，也是實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)人長期穩(wěn)定經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)方式。
由此可見，依農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿和流轉(zhuǎn)形式的不同，實際經(jīng)營主體取得的土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利穩(wěn)定性和權(quán)利效力有所區(qū)別。其中，短期轉(zhuǎn)包、出租和臨時委托代耕等不穩(wěn)定的土地利用形式應(yīng)保留債權(quán)之表達(dá)形式，沒有物權(quán)化的必要；而在長期租賃、入股、抵押和信托流轉(zhuǎn)場合，都可以分置出長期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，為了強(qiáng)化對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，可以通過登記使這些長期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)債權(quán)的物權(quán)化。鑒于中國立法堅持嚴(yán)格的物權(quán)法定原則，土地經(jīng)營權(quán)不是法定的物權(quán)類型。登記制度的引入既不損害承包農(nóng)戶的利益，又可以賦予土地經(jīng)營權(quán)以對抗第三人的效力。這是現(xiàn)行法律框架下實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)保護(hù)的可行路徑。
（三）“三權(quán)分置”的立法安排
“三權(quán)分置”的立法安排，是要按照土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)化的政策目標(biāo)，對現(xiàn)行立法確立之“兩權(quán)分離”權(quán)利框架進(jìn)行適度改進(jìn)，應(yīng)當(dāng)從土地承包經(jīng)營權(quán)的立法完善和土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化法律構(gòu)造兩方面展開。
1.土地承包經(jīng)營權(quán)的立法完善
土地承包經(jīng)營權(quán)的立法完善，應(yīng)以權(quán)利更加完整和更有保障為目標(biāo)指向，這既是保護(hù)農(nóng)戶利益的必然要求，同時也為土地經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定創(chuàng)造條件，應(yīng)當(dāng)從登記確權(quán)、長久不變和權(quán)能充實三方面加以塑造。首先，應(yīng)當(dāng)通過確權(quán)登記確認(rèn)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，摒棄現(xiàn)行立法上采用的登記對抗主義，采取登記生效主義，以維護(hù)不動產(chǎn)物權(quán)登記生效主義法律規(guī)定的一致性，適應(yīng)承包關(guān)系長久不變和承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需要。其次，落實改革政策的要求，明確土地承包關(guān)系長久不變的立法表達(dá)形式。目前，保持承包關(guān)系長久不變僅停留在政策話語層面，尚未通過立法落實，對于“長久不變”的期限性和起算時間的理解，學(xué)界雖有爭議，但對權(quán)利更加充分有保障、期限適度延長、人地對應(yīng)關(guān)系不變等基本政策意涵似無異議。結(jié)合黨的十九大報告關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要論述，筆者認(rèn)為，“長久不變”應(yīng)當(dāng)表達(dá)為“30年法定承包期限屆滿+自動無償續(xù)期+例外情形”，并以第二輪土地承包期限屆滿之時為起算時間。這樣既能穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)民的權(quán)利保障和經(jīng)營預(yù)期，也能使土地經(jīng)營權(quán)人獲得更加長期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，同時也為因集體行使收回權(quán)，農(nóng)民自愿交回、退出或者轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)等導(dǎo)致土地承包權(quán)滅失的例外情形預(yù)留了立法空間。為此，《農(nóng)村土地承包法》第20條應(yīng)作出相應(yīng)的修改，明確耕地承包期屆滿后再延長三十年，法律另有規(guī)定的除外。另外，按照土地承包關(guān)系長久不變和不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民落戶城市的條件的政策要求，應(yīng)當(dāng)刪除《農(nóng)村土地承包法》第26條第2款、第3款之規(guī)定。最后，對現(xiàn)行立法中限制土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的條款進(jìn)行及時的清理和修正，以充實土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能，創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式。
2.土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)化的法制路徑
從立法規(guī)范表達(dá)上來看，土地經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。但是，從農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流入主體，即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的利益訴求來看，他們更希望獲得長期而有保障的土地經(jīng)營權(quán)。立法理當(dāng)回應(yīng)這種訴求，對這部分土地經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)行為有必要進(jìn)行合同登記，賦予登記的土地經(jīng)營權(quán)以對抗第三人的效力。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》第5條第10項，“法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利”也可以納入不動產(chǎn)登記范圍，這為不動產(chǎn)租賃權(quán)等權(quán)利登記預(yù)留了法律空間。據(jù)此，可以將下列農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同納入登記范圍，經(jīng)過合同登記使土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)債權(quán)物權(quán)化：一是土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)合同。一般而言，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)，方式自由、不要式，設(shè)若產(chǎn)生創(chuàng)設(shè)物權(quán)效果的，則要求流轉(zhuǎn)方式法定，且應(yīng)以要式性為必要。在土地承包經(jīng)營權(quán)入股、抵押、信托等物權(quán)性流轉(zhuǎn)場合，需要辦理登記手續(xù)。二是租賃期限較長的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。這種土地經(jīng)營權(quán)本屬于債權(quán)，但由于其長時期存續(xù)，通過登記也可以作為物權(quán)來對待。另外，如果土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)主體是農(nóng)民集體，即通過集體成員民主決議，直接在集體土地所有權(quán)上創(chuàng)設(shè)形成的，則土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)具有物權(quán)效力，理應(yīng)納入登記范圍。
四、結(jié)語
“三權(quán)分置”政策的法律表達(dá)，需要體現(xiàn)政策的實質(zhì)精神，更要在符合物權(quán)法理的前提下完成法律規(guī)則的創(chuàng)制，首先應(yīng)當(dāng)對“三權(quán)分置”進(jìn)行合乎法律邏輯和中國語境的體系性解釋。分析學(xué)界關(guān)于“三權(quán)分置”的不同學(xué)說，可以發(fā)現(xiàn)爭論集中于農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和相互關(guān)系，其背后隱含理論闡釋和立法規(guī)范表達(dá)之間的沖突。本文正是從理論闡釋和法律表達(dá)兩個層面對“三權(quán)分置”展開研究，并得出如下結(jié)論：從理論分析來說，“三權(quán)分置”中的集體土地所有權(quán)體現(xiàn)為具有強(qiáng)烈公法和社會法品格的終極意義上的所有權(quán)，其權(quán)能集中表現(xiàn)為處分權(quán)，包括發(fā)包權(quán)和收回權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)可以理解為是在“自物權(quán)”性的土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)置的土地使用權(quán)，可以具有用益物權(quán)的法律屬性；“三權(quán)分置”中的農(nóng)戶承包權(quán)應(yīng)理解為其權(quán)利行使受到土地經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)。從立法規(guī)范表達(dá)層面來說，應(yīng)從權(quán)利登記、長久不變和擴(kuò)充權(quán)能方面強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)的立法塑造，應(yīng)以“兩權(quán)分離”權(quán)利框架為基礎(chǔ)，一般采用債權(quán)的規(guī)范表達(dá)形式，并賦予登記的土地經(jīng)營權(quán)以對抗第三人效力，這是確認(rèn)和保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)的可行法律路徑。長期來看，隨著城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)農(nóng)戶對承包經(jīng)營權(quán)的持有功能超過保障和收益功能，且形成普遍的社會經(jīng)驗事實時，土地經(jīng)營權(quán)才能最終被確立為物權(quán)。
作者簡介：劉恒科，男，山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院講師，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2018年第4期
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