內(nèi)容提要：由于多種因素交織，新中國(guó)初期引發(fā)了農(nóng)民進(jìn)城熱潮，其中城鄉(xiāng)生活差異是農(nóng)民進(jìn)城的主要?jiǎng)恿ΓI(yè)建設(shè)則是農(nóng)民進(jìn)城的直接動(dòng)因，大規(guī)模的農(nóng)民進(jìn)城給當(dāng)時(shí)的城市管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都帶來了巨大的影響。為此，國(guó)家出臺(tái)了一系列政令與管理措施限制農(nóng)民進(jìn)城，最終促使城鄉(xiāng)人口逆向遷移，并逐漸固化了城鄉(xiāng)二元的社會(huì)發(fā)展模式，影響深遠(yuǎn)。在當(dāng)前社會(huì)管理中，準(zhǔn)確判斷農(nóng)民群體的多元性與異質(zhì)性，深入分析農(nóng)民進(jìn)城的動(dòng)力機(jī)制，完善農(nóng)民進(jìn)城的政策回應(yīng)，必須以史為鑒。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民進(jìn)城/工人生活/工業(yè)建設(shè)/二元社會(huì)結(jié)構(gòu)/亦工亦農(nóng)制度
1949-1965年是新中國(guó)歷史發(fā)展進(jìn)程中一個(gè)極為重要且具有鮮明特征的歷史時(shí)期，在此期間所演繹的歷史圖景及其形塑出的制度結(jié)構(gòu)，至今仍然以正式或者非正式的方式規(guī)制著當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的運(yùn)行邏輯，其中農(nóng)民進(jìn)城問題就是一個(gè)極具代表性的案例。回顧歷史，自晚清以來，基于土地私有制下失地等原因，大量的農(nóng)民離村與進(jìn)城一直是一個(gè)十分嚴(yán)重的社會(huì)問題。新中國(guó)成立后，土地所有制發(fā)生了根本性變化，但農(nóng)民離村與進(jìn)城始終是一個(gè)困擾政府的社會(huì)問題。特別是新中國(guó)成立前10年間，曾引發(fā)了大規(guī)模的農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的高潮，對(duì)城市的就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及居民生活等社會(huì)管理問題產(chǎn)生了多方面的影響。從一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的歷時(shí)性視野看，新中國(guó)初期的農(nóng)民進(jìn)城問題有著鮮明的時(shí)代特色，凝聚著當(dāng)時(shí)社會(huì)制度的底色。近年來，學(xué)界對(duì)近代農(nóng)民離村與進(jìn)城問題的研究頗多，但對(duì)新中國(guó)成立初期農(nóng)民進(jìn)城問題探究不夠，這種研究現(xiàn)狀需要補(bǔ)強(qiáng)。筆者以強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷為旨?xì)w，全面考察新中國(guó)成立初期農(nóng)民進(jìn)城問題，試圖為現(xiàn)實(shí)與歷史的交匯所形成的重大社會(huì)問題在歷史變遷中的演繹機(jī)制尋找解釋和論證答案，為當(dāng)下農(nóng)民工問題的解決尋求歷史資源的支持。
一、城鄉(xiāng)生活差異是農(nóng)民進(jìn)城的主要?jiǎng)恿?/strong>
近代以來，災(zāi)荒都是農(nóng)民離村的直接原因，遭災(zāi)之后的農(nóng)民，迫于生計(jì)，只有外出逃荒，部分災(zāi)民進(jìn)入城市。新中國(guó)成立伊始，全國(guó)相繼發(fā)生旱、凍、蟲、風(fēng)、雹、水、疫等自然災(zāi)害，其中水災(zāi)最重。作為首都的北京，也是災(zāi)民蜂擁而至的地方。但據(jù)北京市檔案資料記載農(nóng)民進(jìn)京情況來看，確如時(shí)評(píng)所論這一時(shí)期“受災(zāi)逃難來的只是少數(shù)”。[1]1950年1月，進(jìn)京災(zāi)民23000多人。[2]這也是檔案記載中進(jìn)城災(zāi)民數(shù)量較多的一年。其他進(jìn)城災(zāi)民較多的年份有，1956年8月，因遭受水災(zāi)，來京農(nóng)民約1萬(wàn)多人。[3]1957年山東、河北等六省重災(zāi)區(qū)成災(zāi)面積達(dá)18664萬(wàn)畝，受災(zāi)人口4401萬(wàn)人，損失糧食約163.7億斤。這也是受災(zāi)較重的一年，當(dāng)時(shí)流入北京的災(zāi)民據(jù)當(dāng)年4月統(tǒng)計(jì)，有1.6萬(wàn)多人。[4]而且，對(duì)遭受災(zāi)害的進(jìn)城農(nóng)民，北京市根據(jù)政務(wù)院的指示，按照“城市遣送、農(nóng)村安置、生活困難者當(dāng)補(bǔ)助路費(fèi)”的方針，積極動(dòng)員農(nóng)民還鄉(xiāng)，大部分災(zāi)民被收容遣送。[5]但實(shí)際上，1949-1960年間，北京市農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)實(shí)為80.5萬(wàn)人。[6](p.63)因此，除了受災(zāi)的緣故，農(nóng)民進(jìn)城還有更為復(fù)雜的動(dòng)因，其中中共“首先使工人生活有所改善”的執(zhí)政方略影響更大。
新中國(guó)成立的頭三年，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的生活水平都在逐漸提高，但工人與農(nóng)民生活差距開始拉大。首先改善工人的生活水平是中共開始執(zhí)政后的一項(xiàng)重要策略。早在1949年3月，毛澤東在中共七屆二中全會(huì)上曾指出：“如果我們?cè)谏a(chǎn)工作上無(wú)知，不能很快地學(xué)會(huì)生產(chǎn)工作，不能使生產(chǎn)事業(yè)盡可能迅速地恢復(fù)和發(fā)展，獲得確實(shí)的成績(jī)，首先使工人生活有所改善，并使一般人民的生活有改善，那我們就不能維持政權(quán)，我們就會(huì)站不住腳，我們就會(huì)失敗。”[7](p.1428)于是，新中國(guó)成立之初即確立了國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略，而改善工人生活狀況成為首選。中共北京市委在1951年1月22日《關(guān)于改革工人工資計(jì)算辦法的意見向中央、華北局的請(qǐng)示報(bào)告》中提出，“現(xiàn)在一般職工已對(duì)按小米計(jì)薪的辦法表示極大的不滿，紛紛要求加以改變。為了減少工人的生活顧慮，集中精力積極生產(chǎn)，我們認(rèn)為工資以按數(shù)種日用必需品折合計(jì)薪的辦法較為妥當(dāng)”[8]，這得到了中財(cái)委的認(rèn)可。各地也基本上都把現(xiàn)有的工人工資適當(dāng)提高，這樣一來，職工收入增加較快。1952年，城鎮(zhèn)居民儲(chǔ)蓄額比1950年增加5.5倍，平均工資的增長(zhǎng)速度為60%—120%，而農(nóng)民收入的增長(zhǎng)幅度約為30%。[9](p.164)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年農(nóng)業(yè)人口消費(fèi)水平為62元，非農(nóng)業(yè)人口消費(fèi)水平為148元，后者為前者的2.39倍。作為民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村建設(shè)的倡導(dǎo)者，梁漱溟比較關(guān)注鄉(xiāng)村社會(huì)生活，他于1953年9月11日召開的全國(guó)政協(xié)常委上發(fā)言指出：“近幾年，城里的工人生活提高快，而鄉(xiāng)村的農(nóng)民生活卻依然清苦，所以各地鄉(xiāng)下人都向城里(包括北京)跑。”[10](p.132)梁漱溟還形象地比喻說，工人農(nóng)民生活狀況有“九天九地”之差。此言不虛。當(dāng)時(shí)，工人生活水平改善的報(bào)道也時(shí)常見諸報(bào)端。《北京日?qǐng)?bào)》多次報(bào)道工人訂牛奶等生活水平提高的事跡。[11]
而1956年實(shí)行的全國(guó)性的工資改革，更是有效增加了工人的收入。“1952年全國(guó)工人平均工資是每人446元，1956年提高到610元，在4年中間，提高了將近37%。這樣的工資增長(zhǎng)速度，也是舊中國(guó)歷史上從來沒有過的。”[12]據(jù)1958年10月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局匯編的《1956年全國(guó)工資調(diào)查資料》顯示，“通過工資改革，全國(guó)工人都普遍地增加了工資。平均每人每月增加了7.6元，平均工資增長(zhǎng)了16.8%。”[13](p.574)可以說，這次工資改革使大部分的工人家庭都增加了收入，工人物質(zhì)生活的質(zhì)量也就相應(yīng)提高。各地農(nóng)民紛紛涌入北京。[14]有的農(nóng)民抱怨，“我們不如工人好，工人吃白面比咱們多，一月還拿好幾十萬(wàn)元”，①不滿情緒較普遍。[15]《北京日?qǐng)?bào)》讀者袁嘉來信稱，“一年辛苦勞作，社員收入無(wú)幾”。[16]這種情況都吸引著農(nóng)民喜工厭農(nóng)，流向城市。還有些榮譽(yù)軍人和退伍軍人、轉(zhuǎn)業(yè)軍人不習(xí)慣農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，也紛紛進(jìn)城。[15]
在如此低的農(nóng)業(yè)剩余狀況下，國(guó)家為了工業(yè)化戰(zhàn)略的目標(biāo)，實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”獲得積累，這樣一來，城鄉(xiāng)之間差距日漸拉大，使得城鄉(xiāng)沖突不斷。有的農(nóng)民對(duì)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷面粉計(jì)劃供應(yīng)不滿，說“我們種麥倒吃不上白面，你們(指工人)不種倒吃的著”。[15]1961年7月3日，昌平縣南邵鄉(xiāng)生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)向萬(wàn)里寫信反映農(nóng)民戶的供應(yīng)比居民戶的供應(yīng)少的問題，提出“農(nóng)民戶每月供應(yīng)的一切物品比居民戶都少甚至沒有，同是人民政府人享受為何不一樣平等呢？”[17]
針對(duì)這種情況，有學(xué)者評(píng)論道：“自相矛盾的情況發(fā)生了。不斷改善的經(jīng)濟(jì)條件和小額優(yōu)惠政策的逐漸擴(kuò)大，居然發(fā)展成一種中國(guó)共產(chǎn)黨政策明確要避免出現(xiàn)的趨勢(shì)：與使革命走向勝利的農(nóng)民相比較，市民的優(yōu)越地位不斷增長(zhǎng)……1949年以后，中國(guó)城鄉(xiāng)差別在收入、獲得消費(fèi)品、文化娛樂和有保障的工作以及福利待遇等方面逐漸擴(kuò)大，使得城市居民越來越意識(shí)到城市生活的優(yōu)越，也使農(nóng)民越來越羨慕城市生活。”[18](pp.691-692)此論甚為中肯。城市生活的優(yōu)越使農(nóng)民“絕大多數(shù)是不安心于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，羨慕城市生活而來的”。[1]據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的1957年全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入與支出數(shù)據(jù)來看，城鎮(zhèn)居民家庭與農(nóng)村居民家庭收入與支出存在著近三倍的差距。[19](p.22)城鎮(zhèn)居民家庭平均每人生活費(fèi)收入為235.4元，生活消費(fèi)支出為222.0元，其中食品消費(fèi)為129.7元；農(nóng)村居民家庭平均每人純收入為73.0元，生活消費(fèi)支出為70.9元，其中食品消費(fèi)為69.6元。正如美國(guó)學(xué)者亨廷頓所指出的：“鄉(xiāng)村農(nóng)民經(jīng)濟(jì)改善所花的代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市工人經(jīng)濟(jì)改善所需的代價(jià)。因此，農(nóng)村里較活躍而有才智的人移居城市就不足為奇了。”[20](p.246)
二、工業(yè)建設(shè)是農(nóng)民進(jìn)城的直接動(dòng)因
1953年以后，各地農(nóng)民開始出現(xiàn)進(jìn)城熱潮。北京市勞動(dòng)局調(diào)查農(nóng)民流入城市的原因，絕大部分農(nóng)民是聽說“五三年首都建設(shè)任務(wù)大，用人多，工作好找”。[21]不僅在北京如此，“據(jù)各地報(bào)告，有許多農(nóng)民因想?yún)⒓庸I(yè)建設(shè)，進(jìn)入城市，尋找工作”。[22]的確，“一五”計(jì)劃掀起了第一次大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)，是中國(guó)歷史上前所未有的。在這以重工業(yè)為主的“一五”計(jì)劃建設(shè)實(shí)施過程中，國(guó)家新建擴(kuò)建為數(shù)眾多的工廠和礦山，從農(nóng)村征調(diào)大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)、礦山去當(dāng)工人。據(jù)北京市勞動(dòng)局統(tǒng)計(jì)，1950年到1955年底，從外地招工13萬(wàn)人次，1956年上半年僅從河北農(nóng)村招工達(dá)2.6萬(wàn)余人。1956年后，工業(yè)建設(shè)進(jìn)入了施工高潮，大批施工隊(duì)伍涌進(jìn)城市，職工家屬也從農(nóng)村帶入城市，致使城市人口迅速增加。北京市1956年由農(nóng)村遷入的20多萬(wàn)人口中大部分是職工家屬。[23]在這種背景下，北京市各部門職工人數(shù)增長(zhǎng)迅速，1949年各部門職工(包括全民、集體、街道)人數(shù)為43.3399萬(wàn)人，1952年增至78.3630萬(wàn)人，1957年為121.1737萬(wàn)人。[24]
1958年開始的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)要求工業(yè)特別是鋼鐵生產(chǎn)以更快的速度繼續(xù)增長(zhǎng)，以便“趕英超美”。為此，國(guó)家要求各省、自治區(qū)、直轄市盡快地建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系。在這種情況下，把中央各部所屬企業(yè)下放地方管理，同時(shí)，下放了計(jì)劃管理權(quán)和基本建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)，因而全國(guó)施工的大中型項(xiàng)目急劇增加，全國(guó)國(guó)家大中型建設(shè)工程的開工數(shù)在1958、1959、1960年，分別為1589、1361、1815項(xiàng)，為“一五”計(jì)劃的總和(1384)。[25](p.9)伴隨著這股更大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)浪潮，農(nóng)民進(jìn)城的熱潮又一次被掀起，使得城市人口驟增。1958-1960年間，北京全民所有制單位招收固定職工共59.72萬(wàn)人之多，其中從農(nóng)村招收的有20.6萬(wàn)人。[26](p.62)這一時(shí)期，北京市人口的凈遷入量與凈遷入率，超過了“一五”計(jì)劃時(shí)期的一倍以上，成為新中國(guó)成立后北京人口規(guī)模增長(zhǎng)的最高峰時(shí)期。
除了政府有計(jì)劃招收農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城外，在基建任務(wù)重勞動(dòng)力不能滿足需要時(shí)，一些用人單位常常未報(bào)計(jì)劃或未經(jīng)批準(zhǔn)，私自招收農(nóng)民，這種現(xiàn)象屢屢發(fā)生，造成大批農(nóng)民盲目進(jìn)京找工作。在這些私招的農(nóng)民中，有的通過家在農(nóng)村的工人串聯(lián)介紹，有的在市內(nèi)自發(fā)形成的勞動(dòng)力市場(chǎng)(“人市”)上直接招收。當(dāng)時(shí)北京市有9個(gè)相對(duì)固定的“人市”，[27]聚集勞動(dòng)力少則數(shù)十人，多則上千人。[26](p.63)對(duì)有些企業(yè)私自招工的社會(huì)反映強(qiáng)烈，如《中國(guó)勞動(dòng)》的“批評(píng)與建議”欄目，刊載了《無(wú)法無(wú)天的西北建筑三公司》一文，揭露了1955年以來，建筑工程部西北工程管理總局所屬西北三公司嚴(yán)重違犯國(guó)家勞動(dòng)力統(tǒng)一調(diào)配政策法令，到處私招亂雇工人的行為。[28]1958年7月12日，對(duì)于盲目流入北京市的農(nóng)村人口不斷增加的情況，北京市民政局調(diào)研后指出，農(nóng)村人口盲目流入本市增多的原因，主要是由于“大躍進(jìn)”，很多項(xiàng)目上馬，建筑單位用工量較大，他們不擇手段地拉用外地農(nóng)村人口。[29]正是這種用工需求和一些企業(yè)的私招，通過各種渠道傳播到各地，更促使大量的農(nóng)民進(jìn)城找工作，也嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
在浩浩蕩蕩的進(jìn)京農(nóng)民大軍中，有不少農(nóng)民是手持農(nóng)村基層干部的介紹信“合法”地進(jìn)城，很多農(nóng)村基層干部不負(fù)責(zé)任地介紹農(nóng)民到城市來找工作。據(jù)北京市動(dòng)員農(nóng)民還鄉(xiāng)聯(lián)合辦公室報(bào)告，1953年5月，流入北京的外地農(nóng)民中，一般都持有當(dāng)?shù)卣淖C明信或戶口遷移證。據(jù)海淀區(qū)統(tǒng)計(jì)的258人的情況，帶有縣公安局戶口遷移證的有80人，持有縣級(jí)證明的1人，區(qū)級(jí)證明的15人，鄉(xiāng)、村政府證明的154人，沒有證明的僅有8人。[30]據(jù)1954年3月的不完全統(tǒng)計(jì)，到北京來找工作的農(nóng)民共有4000多人，其中有不少是由當(dāng)?shù)厝嗣裾回?fù)責(zé)任地介紹出來的。[31]1957年下半年以來，京西礦區(qū)人民委員會(huì)勞動(dòng)科經(jīng)常有外地農(nóng)民拿著鄉(xiāng)或社的介紹信來找工作。還有的農(nóng)民經(jīng)過動(dòng)員回鄉(xiāng)后，鄉(xiāng)里又開介紹信說他們是剩余勞動(dòng)力。[32]
除了基層干部不負(fù)責(zé)地開介紹信或戶口遷移證促使農(nóng)民盲目進(jìn)城外，還有些情況也跟基層干部行為有關(guān)。有的農(nóng)民反映生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)“在生產(chǎn)上假報(bào)成績(jī)，上報(bào)的產(chǎn)量大，除去上級(jí)征購(gòu)?fù)猓鐔T就沒有吃的了。現(xiàn)在每人一天吃四兩糧食，凈吃蘿卜，生活苦才出來的”。[33]有的說：“再分有辦法也不出門，在這里干活白吃飯就行，死了也不回去。”[33]京市勞動(dòng)局通知河北的農(nóng)村基層干部來接農(nóng)民回鄉(xiāng)時(shí)，農(nóng)村干部曾埋怨說：“都是你們亂說亂招，農(nóng)民才跑出來的。”而北京市農(nóng)民還鄉(xiāng)辦公室的干部曾反唇相譏道：“你們不給吃，不給喝，農(nóng)民能不向外跑嗎？”這番互相指責(zé)的對(duì)話集中反映了新中國(guó)初期農(nóng)民進(jìn)城的復(fù)雜性。[33]1959年2月25日，在北京西四“人市”還出現(xiàn)了一張大字報(bào)談到農(nóng)民生存狀況，除了述說在家時(shí)常挨餓這一原因外，還反映了農(nóng)民不愿回鄉(xiāng)生產(chǎn)的另外的原因：“在干部工作當(dāng)中，張口就罵，舉手就打，全國(guó)各省都是。”[33]1956年底，中國(guó)按高級(jí)社的模式基本完成了農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，中國(guó)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行生產(chǎn)資料公有、集體勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一分配，基層干部是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要組織者與管理者，其工作能力與方法對(duì)最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的責(zé)任心和勞動(dòng)積極性，以及農(nóng)民生活都有重要影響。據(jù)檔案記載的各地情況反映，農(nóng)民對(duì)基層干部行為有很大的意見。特別是“大躍進(jìn)”時(shí)期，強(qiáng)迫命令、瞎指揮、任意克扣社員口糧的現(xiàn)象較為普遍。一些基層干部的“非打即罵”使農(nóng)民得不到應(yīng)有的尊重，讓他們希望脫離農(nóng)村環(huán)境的決心更堅(jiān)定，有些進(jìn)城農(nóng)民表示“餓死也不回去，就是不想受那個(gè)窩囊氣”。[33]
三、社會(huì)管理二元化的逐步形成
如前所述，大批農(nóng)民基于各種動(dòng)因來到了城市，1949-1952年間，因受災(zāi)而進(jìn)城的農(nóng)民較多，城市管理者主要是“以動(dòng)員還鄉(xiāng)生產(chǎn)為主，結(jié)合安置職業(yè)及必要救濟(jì)”。[34]在當(dāng)?shù)貤l件允許的情況下，相當(dāng)多的自由進(jìn)城農(nóng)民還是得到了安置，在城里找到了職業(yè)。但從1953年起，就出現(xiàn)了“各地鄉(xiāng)下人都向城里跑，城里不能容，又趕他們回去”的情況，[10](p.132)國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了一系列限制農(nóng)民自由進(jìn)城的政令。1953年4月17日政務(wù)院公布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，1956年12月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，1957年3月2日，國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》，9月14日再次發(fā)布《關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的通知》。這些政令，號(hào)召各地政府采取“管”、“堵”、“卡”、“截”等各種手段進(jìn)行“勸止”或“防止”，目的都是阻止農(nóng)民自由進(jìn)城找工作，并指示工廠、礦山、鐵路、交通、建筑等部門不應(yīng)當(dāng)私自招用農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。這些政令的發(fā)布使各地比較重視農(nóng)民還鄉(xiāng)工作，使“盲目”進(jìn)城的農(nóng)民得到了收容遣送，也取得了一定的成效。北京市于1953年4月20日成立了動(dòng)員農(nóng)民還鄉(xiāng)辦公室，各區(qū)成立了工作組，設(shè)立收容點(diǎn)。此后，針對(duì)流入北京的農(nóng)村人口，北京市動(dòng)員還鄉(xiāng)辦公室根據(jù)“邊收容、邊動(dòng)員、邊處理”的原則，每年遣送回鄉(xiāng)的人數(shù)皆占收容人數(shù)80%以上。[35]但還是有相當(dāng)多的農(nóng)民留在了城里。1958年1月9日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九十一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)正式出臺(tái)，才開始使戶口管理較為規(guī)范化。《條例》第十條規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷移手續(xù)。”[36](p.84)確定了農(nóng)村人口向城市遷移的限制性政策，正式確立了戶口遷移審批和憑證落戶制度，戶籍管理的基本內(nèi)容從此以法規(guī)形式確定下來，但在1958年《條例》出臺(tái)后一兩年內(nèi)，恰逢“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)時(shí)期，《條例》的執(zhí)行未見成效，1958年8月至年底，全國(guó)工業(yè)生產(chǎn)方面大約增加了680萬(wàn)人，為全年增加人數(shù)總數(shù)的78%。[37](p.9)城市人口的迅猛增加，城鄉(xiāng)發(fā)展、工農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了嚴(yán)重不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。1958年12月，公安部提出了《當(dāng)前人口流動(dòng)混亂情況和配合制止混亂的意見》，要求各地繼續(xù)貫徹執(zhí)行戶口遷移的規(guī)定。1959年1月5日，中共中央下發(fā)《關(guān)于停止新職工和固定臨時(shí)工的通知》，通知各企事業(yè)單位一律不得再招用流入城市的農(nóng)民。1959年2月4日，中共中央發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的指示》，要求必須嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃供應(yīng)制度和戶口管理制度，沒有遷移證件不準(zhǔn)報(bào)戶口，沒有戶口不供應(yīng)糧食。[37](p.29)3月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于制止農(nóng)村勞動(dòng)力盲目外流的緊急指示》，3月26日，公安部發(fā)出《關(guān)于貫徹中央有關(guān)制止農(nóng)村勞動(dòng)力盲目外流的指示的緊急通知》，要求城市、工礦區(qū)公安機(jī)關(guān)必須與勞動(dòng)、糧食、民政等部門密切配合清理戶口，對(duì)于流入的農(nóng)民，除已有固定工作確實(shí)不能離開并補(bǔ)訂了勞動(dòng)合同的，可發(fā)給準(zhǔn)予遷入證明，除農(nóng)村遷來戶口補(bǔ)登戶口外，其余應(yīng)積極協(xié)同有關(guān)部門動(dòng)員、收容、遣返回農(nóng)村。農(nóng)村戶口登記機(jī)關(guān)，必須嚴(yán)格遷出審查。這一系列政令的頒布，使戶口管理進(jìn)一步加強(qiáng)，由“勸止”、“防止”進(jìn)入到“制止”階段。但由于廬山會(huì)議后“反右傾”，各地又掀起了新一輪的“大躍進(jìn)”，從1959年9月開始，一些企業(yè)又開始出現(xiàn)了盲目招工，調(diào)用農(nóng)村勞動(dòng)力的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)人口又出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，[38](p.72)而當(dāng)年及次年的糧棉油產(chǎn)量又都進(jìn)一步減少，城鄉(xiāng)生活供應(yīng)都出現(xiàn)了日趨緊張的局面。部分農(nóng)村出現(xiàn)餓死人的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)居民也因饑餓而出現(xiàn)了浮腫病，中央不得不開始對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大幅度的調(diào)整。在“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”方針出臺(tái)的同時(shí)，清理農(nóng)村勞動(dòng)力、精簡(jiǎn)職工的工作正式啟動(dòng)。1961年5月31日，陳云指出：“三年來，我們招收城市職工二千五百多萬(wàn)人，使城市人口增加到一億三千萬(wàn)，現(xiàn)在看來，并不恰當(dāng)。”原因在于“糧食并不夠，工業(yè)攤子鋪得太大，用人又太多，人浮于事”，他認(rèn)為“這樣下去是不行的”。[39](p.373)6月28日，中共中央發(fā)出《關(guān)于精減職工工作若干問題的通知》，規(guī)定自1958年1月以來參加工作的來自農(nóng)村的新職工(包括臨時(shí)工、合同工、學(xué)徒和正式工)，使他們回到各自的家鄉(xiāng)，參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對(duì)于被精減人員的待遇，都按照離職處理，一律不用帶工資下放的辦法。[39](pp.505-506)9月13日，中央精減干部和安排勞動(dòng)力五人小組發(fā)出《關(guān)于精減職工和減少城鎮(zhèn)人口工作中幾個(gè)問題的通知》，要求嚴(yán)加控制從農(nóng)村、縣鎮(zhèn)遷往大、中城市的戶口轉(zhuǎn)移。
1962年10月6日，中共中央、國(guó)務(wù)院提醒各地方、各部門注意，在完成減人任務(wù)以后，必須更加精打細(xì)算地節(jié)約勞動(dòng)力，從社會(huì)上新招收職工，包括招收臨時(shí)工的計(jì)劃，都必須經(jīng)過國(guó)家計(jì)委或勞動(dòng)部批準(zhǔn)。在今后若干年內(nèi)，一般地不準(zhǔn)再?gòu)霓r(nóng)村中招收職工，不準(zhǔn)把臨時(shí)工改為固定工。[40](p.666)在從1961年1月開始到1963年7月結(jié)束的兩年半時(shí)間里，全國(guó)職工精減1887萬(wàn)人，[41](p.552)城鎮(zhèn)人口減少2600萬(wàn)，城鎮(zhèn)人口比重由1960年的19.7%降低到1963年的16.8%。[42](p.296)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1961-1965年間，全國(guó)城鎮(zhèn)人口平均每年遞減4.41%。[43](p.86)從此，戶籍制度的特殊功能之一即限制人口自由流動(dòng)的功能進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的運(yùn)用階段，戶口遷移審批制度正式啟用。戶口登記、口糧供給與遷移控制形成了一套嚴(yán)密的限制城市人口增長(zhǎng)政策。通過戶籍制度，國(guó)家把整個(gè)社會(huì)分割開來：有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村人和有非農(nóng)業(yè)戶口的城市人。基于這個(gè)劃分，在農(nóng)村把戶口同土地相結(jié)合，在城市使戶口逐步與勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)供應(yīng)制度和社會(huì)福利保障制度相結(jié)合，實(shí)行嚴(yán)格的管理來阻止城鄉(xiāng)人口的社會(huì)流動(dòng)。1964年8月14日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于戶口遷移政策規(guī)定》，要求對(duì)遷入城市的人口實(shí)行嚴(yán)格控制。由此城鄉(xiāng)隔離的管理制度體系正式形成，戶籍制度邏輯地演化為橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的壁壘。
1964年下半年以來，根據(jù)劉少奇的大力提倡和全國(guó)城市勞動(dòng)力安置管理工作會(huì)議精神，各地區(qū)、各部門積極地進(jìn)行了亦工亦農(nóng)勞動(dòng)制度的試點(diǎn)工作。劉少奇提出“使工業(yè)勞動(dòng)制度與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)制度相結(jié)合，就是實(shí)行亦工亦農(nóng)制度”，讓農(nóng)民閑時(shí)做工，“家屬也免得進(jìn)城了，農(nóng)民也學(xué)到技術(shù)了，對(duì)縮小城鄉(xiāng)差別有好處”。[44](pp.174-176)截至1965年6月底，全國(guó)已有2500多個(gè)亦工亦農(nóng)勞動(dòng)制度試點(diǎn)單位，58萬(wàn)個(gè)亦工亦農(nóng)勞動(dòng)者。[25](p.14)礦山、森林、建工、建材、郵電、輕工、紡織等30多個(gè)行業(yè)，以及農(nóng)村的排灌站、拖拉機(jī)站和其他各站，都已經(jīng)試行這種新勞動(dòng)制度。在當(dāng)時(shí)特定的國(guó)情下，亦工亦農(nóng)制度的出現(xiàn)是調(diào)和城鄉(xiāng)分離、工農(nóng)對(duì)立的一個(gè)過程，有著多方面的積極意義。但“文化大革命”以后，實(shí)行亦工亦農(nóng)制度遭到批判，農(nóng)民進(jìn)城或者說在城市就業(yè)的機(jī)會(huì)基本上完全喪失了。
以歷史主義觀之，限制農(nóng)民進(jìn)城對(duì)于當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展有著積極的意義。對(duì)于城市來講，通過控制農(nóng)民進(jìn)城，可以減輕城市的就業(yè)壓力和包括糧油供給、社會(huì)保障在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在一定程度上維護(hù)了城市的社會(huì)秩序，進(jìn)而確保社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于農(nóng)村來講，限制農(nóng)民進(jìn)城對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)秩序，對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也產(chǎn)生了很大的推動(dòng)作用。
四、反思與啟示
中國(guó)自古以來就是城鄉(xiāng)差異很大的社會(huì)，所謂的“國(guó)人”與“野人”之別，即為城鄉(xiāng)之異。城鄉(xiāng)對(duì)立也不是“中國(guó)特色”，城鄉(xiāng)關(guān)系是一個(gè)世界性的問題，馬克思曾指出：“城鄉(xiāng)之間的對(duì)立……貫穿著全部文明的歷史直至現(xiàn)在。”[45](p.104)馬克思把現(xiàn)代的歷史視為“鄉(xiāng)村城市化”，[46](p.131)特別強(qiáng)調(diào)城市的地位與作用，認(rèn)為城市化是一個(gè)國(guó)家所必需經(jīng)過的社會(huì)發(fā)展過程，城市是社會(huì)發(fā)展前進(jìn)的主要?jiǎng)恿Γ驗(yàn)榘殡S著城市化的推進(jìn)，城市文明輻射著并作用于農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村生活方式的城市化與現(xiàn)代化。因此，農(nóng)民進(jìn)城是社會(huì)發(fā)展的必然。恩格斯曾對(duì)消除城鄉(xiāng)對(duì)立問題作過比較具體的論述，他說：“城市和鄉(xiāng)村的對(duì)立的消滅不僅是可能的。它已經(jīng)成為工業(yè)生產(chǎn)本身的直接需要，正如它已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公共衛(wèi)生事業(yè)的需要一樣。”[47](p.313)
新中國(guó)第一代領(lǐng)導(dǎo)集體有關(guān)工業(yè)化與城市化的戰(zhàn)略選擇及城鄉(xiāng)關(guān)系格局的設(shè)計(jì)，是基于馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論，1949-1965年間，政府不斷調(diào)整著有關(guān)城市與鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)關(guān)系的宏觀制度，其目標(biāo)是改善城鄉(xiāng)關(guān)系，結(jié)果卻走向了反面。工業(yè)化快速推進(jìn)而城市人口卻頻繁向鄉(xiāng)村遷移，是當(dāng)代中國(guó)歷史進(jìn)程中較為獨(dú)特的現(xiàn)象。自1961年起，城市和鄉(xiāng)村之間，基本上是分離分治的，形成了中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的“空間等級(jí)形態(tài)”，就其整體看實(shí)際上是一種社會(huì)狀態(tài)。城市與農(nóng)村都在演繹著單一化的社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)過程，農(nóng)村人口處于一個(gè)自我封閉的系統(tǒng)中，生產(chǎn)行為受到“以糧為綱”的限制，農(nóng)民也大都成了“糧農(nóng)”，而城市的就業(yè)人口長(zhǎng)期滯留在第一產(chǎn)業(yè)，城市化進(jìn)程基本處于停滯狀態(tài)。改革開放新時(shí)期以來，社會(huì)流動(dòng)不斷開放，農(nóng)民終于可以自由進(jìn)城，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了松動(dòng)，城市化進(jìn)程加快，但城鄉(xiāng)二元管理體制的固化仍在制約著社會(huì)的發(fā)展，二元社會(huì)發(fā)展模式影響至今。
1949-1965年的農(nóng)民進(jìn)城及其社會(huì)管理給我們留下了深刻的啟示。農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)，是一個(gè)自然的歷史過程，人為地采取截、堵、卡等管理措施，是對(duì)自然規(guī)律的挑戰(zhàn)，必將影響整個(gè)社會(huì)的正常發(fā)展。新時(shí)期以來，“三農(nóng)”問題的凸顯，正是城市化歷史規(guī)律對(duì)新中國(guó)成立初期農(nóng)民進(jìn)城現(xiàn)象的一種反向回應(yīng)，是對(duì)限制農(nóng)民進(jìn)城所積淀、醞釀、發(fā)酵問題而必然產(chǎn)生的反彈。包括政府在內(nèi)的各種社會(huì)力量在應(yīng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)城這一重大社會(huì)問題時(shí)，必須尊重城市化歷史規(guī)律。沿襲至今的城鄉(xiāng)二元的社會(huì)管理體制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的發(fā)展。改革開放以來，越來越多的農(nóng)民進(jìn)了城，農(nóng)民不再是很好界定的同質(zhì)性群體，而是多元的、異質(zhì)的。如果將持有農(nóng)村戶口的人界定為農(nóng)民，那么太多的在城農(nóng)民實(shí)際上已經(jīng)不再將自己的身份認(rèn)同為農(nóng)民，他們事實(shí)上已經(jīng)完成了身份和職業(yè)的轉(zhuǎn)換，但制度和體制并沒有認(rèn)可，他們處于比較尷尬的地位，他們無(wú)法脫離農(nóng)村，卻又沒有生活在農(nóng)村，而是處于城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的邊緣。在當(dāng)前的社會(huì)管理中，解放思想觀念，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民群體的多元性與異質(zhì)性，完善農(nóng)民進(jìn)城的政策機(jī)制及其相關(guān)地方政令，勢(shì)在必行。
作者系中國(guó)人民大學(xué)中共黨史系副教授
* 本文系北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目[12KDB026]和中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金(中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助)項(xiàng)目[10XNJ018]的階段性成果。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第8期
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