摘要：本文以日本為例, 以農(nóng)業(yè)支持水平為切入點(diǎn), 分析了2000—2016年日本農(nóng)業(yè)政策的調(diào)適及改革動(dòng)向。研究表明, 日本對(duì)農(nóng)業(yè)的支持以生產(chǎn)者支持為主, 其中價(jià)格支持占主導(dǎo)地位;一般服務(wù)支持在日本農(nóng)業(yè)支持中居于次要地位, 以對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入為主, 但支持重心不斷向知識(shí)創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)移;日本的農(nóng)業(yè)政策逐漸由價(jià)格支持轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯邮杖胫С? 由防御型轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)攻型, 逐漸形成多元化的農(nóng)業(yè)支持體系。最后, 根據(jù)日本農(nóng)業(yè)政策的改革經(jīng)驗(yàn)提出新時(shí)期構(gòu)建中國(guó)新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的政策建議。
1、引言
支持保護(hù)制度是發(fā)達(dá)國(guó)家用以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要手段, 也是中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路上不可或缺的核心動(dòng)力。2004年開(kāi)始, 中國(guó)逐漸將發(fā)展重心向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移, 連續(xù)出臺(tái)多個(gè)農(nóng)業(yè)文件與惠農(nóng)政策, 初步構(gòu)建了涵蓋最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼在內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。中國(guó)糧食實(shí)現(xiàn)“十二連增”, 農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)。然而, 隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài), 農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨新的困境。一方面, 城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的不充分成為了現(xiàn)代化道路上最大的障礙, 中國(guó)亟須加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與投入, 助力鄉(xiāng)村振興;另一方面, 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。逐年遞增的價(jià)格支持不僅使中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格攀升、比較效益降低、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力減弱, 出現(xiàn)三量齊增的局面, 同時(shí)也即將觸碰到WTO黃箱政策補(bǔ)貼的上限。因此, 中國(guó)必須盡快調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。2018年中央1號(hào)文件中強(qiáng)調(diào):“要以提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)強(qiáng)化綠色生態(tài)導(dǎo)向, 創(chuàng)新完善政策工具和手段, 擴(kuò)大綠箱政策的實(shí)施范圍和規(guī)模, 加快建立新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。”這離不開(kāi)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒。
日本國(guó)土面積為37.7萬(wàn)km2, 耕地面積僅占11.584%, 人均耕地面積只有0.03hm2。其資源稟賦與中國(guó)類似, 屬于人多地少、資源匱乏、必須部分依靠進(jìn)口才能滿足生產(chǎn)所需的國(guó)家。但是不同的是, 日本憑借著較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率使其農(nóng)業(yè)發(fā)展水平始終保持在世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的第一梯隊(duì)。據(jù)2015年數(shù)據(jù)顯示, 盡管日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占其GDP的1.068%, 但其憑借僅占總勞動(dòng)力3.8%的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口, 創(chuàng)造了464.09億美元的農(nóng)業(yè)增加值, 谷物的平均單產(chǎn)達(dá)到4.71t/hm2。這與其實(shí)施的高支持、高保護(hù)的農(nóng)業(yè)支持政策密不可分[1]。不少學(xué)者對(duì)日本的農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了研究, 主要集中在兩個(gè)層面。一是對(duì)日本農(nóng)業(yè)政策的形成和影響進(jìn)行理論分析。吳進(jìn)進(jìn)基于農(nóng)業(yè)福利國(guó)家理論, 梳理了明治維新以來(lái)日本農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的3個(gè)階段[2]。蔡鑫和陳永福基于日本財(cái)政預(yù)算對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行分類, 分析了日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的結(jié)構(gòu)和績(jī)效[3]。郭曦等以日本第4次修訂的農(nóng)業(yè)法案為基礎(chǔ), 總結(jié)了日本農(nóng)業(yè)的改革背景與最新的興農(nóng)政策[4]。劉松濤和王林萍、王國(guó)華、鄭軍等分別從農(nóng)協(xié)改革、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等層面分析了日本具體政策措施[5-7]。二是對(duì)日本農(nóng)業(yè)支持水平進(jìn)行定量分析。朱滿德等利用WTO農(nóng)業(yè)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)分析了WTO規(guī)則下日本農(nóng)業(yè)政策的調(diào)適[8]。翟雪玲和何秀榮基于OECD (經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織) 農(nóng)業(yè)政策評(píng)價(jià)體系分析了日本農(nóng)業(yè)支持的水平與結(jié)構(gòu)[9]。許舒瑤在此基礎(chǔ)上對(duì)中日農(nóng)業(yè)支持水平進(jìn)行了比較分析[10]。縱觀日本農(nóng)業(yè)支持水平的相關(guān)文獻(xiàn), 深入剖析其農(nóng)業(yè)支持政策動(dòng)態(tài)變遷的文獻(xiàn)不多。與現(xiàn)有文獻(xiàn)不同, 本文在農(nóng)業(yè)支持水平的分析基礎(chǔ)上系統(tǒng)地分析日本農(nóng)業(yè)政策的調(diào)適與改革效果, 為新時(shí)期建立和完善中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度提供思路。
2、OECD框架下日本農(nóng)業(yè)支持水平變動(dòng)分析
OECD農(nóng)業(yè)支持政策評(píng)價(jià)體系是國(guó)際上通用的農(nóng)業(yè)支持水平的衡量工具。最新的政策分類和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是于2007年《OECD成員農(nóng)業(yè)政策監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)》中提出的, 主要衡量指標(biāo)包括農(nóng)業(yè)支持總量 (TSE) (1) 、生產(chǎn)者支持估計(jì) (PSE) (2) 、一般服務(wù)支持估計(jì) (GSSE) (3) 以及消費(fèi)者支持估計(jì) (CSE) (4) 。基于OECD農(nóng)業(yè)支持政策分析框架, 對(duì)日本農(nóng)業(yè)支持水平和結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析, 能夠得出以下特征。
2.1 農(nóng)業(yè)支持總水平及其占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的份額均呈明顯下降趨勢(shì)
日本憑借著高支持、高保護(hù)的農(nóng)業(yè)支持措施成功邁入了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國(guó)家行列, 但由于烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的限制, 以及國(guó)內(nèi)高漲的財(cái)政壓力, 日本在進(jìn)入21世紀(jì)時(shí)不得不逐步改進(jìn)其高價(jià)格支持的農(nóng)業(yè)支持體系。1999年日本制定了《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》, 并每隔5年對(duì)其進(jìn)行修訂。該法案的實(shí)施標(biāo)志著日本進(jìn)入了逐步降低農(nóng)業(yè)支持力度的政策階段。隨后的2000—2016年的17年中, 日本的農(nóng)業(yè)支持總量從72 845.44億日元 (100日元約合5.82元人民幣, 2018年) 下降到54 831.4億日元, 年均降低1.06% (圖1) 。雖然整體上呈下降趨勢(shì), 但在這期間日本的農(nóng)業(yè)支持水平表現(xiàn)出明顯的波動(dòng)性, 2007—2012年出現(xiàn)了持續(xù)的增長(zhǎng), 這源于日本為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的市場(chǎng)化改革, 在該期間擴(kuò)大了對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼, 從而導(dǎo)致生產(chǎn)者支持水平的提高。農(nóng)業(yè)支持總量占GDP的比重 (%TSE) 也有較為明顯的下降, 但該支持水平仍然高于同期OECD成員0.39%的平均水平。
圖1 2000—2016年日本農(nóng)業(yè)總支持水平
2.2 從農(nóng)業(yè)支持總量的結(jié)構(gòu)來(lái)看, 生產(chǎn)者支持所占份額較大
日本的農(nóng)業(yè)支持總量主要由生產(chǎn)者支持與一般服務(wù)支持構(gòu)成。2000—2016年生產(chǎn)者支持占據(jù)了農(nóng)業(yè)支持總量的絕大部分, 年均占比81.64%, 且總體上呈上升趨勢(shì), 由80.07%增長(zhǎng)至82.68%;一般服務(wù)支持年均占比為18.32%, 在總體上呈下降趨勢(shì), 由19.86%下降到17.31%。不難發(fā)現(xiàn), 日本農(nóng)業(yè)支持總量的結(jié)構(gòu)并未發(fā)生明顯的變化, 生產(chǎn)者支持所占比重在80%上下波動(dòng), 一般性服務(wù)支持占比在20%上下波動(dòng) (圖2) 。由此可見(jiàn), 即使日本不斷調(diào)減農(nóng)業(yè)支持的水平, 但其政策框架并未發(fā)生大的變動(dòng), 對(duì)農(nóng)業(yè)的支持仍然以生產(chǎn)者支持為主。
圖2 2000—2016年日本農(nóng)業(yè)總支持結(jié)構(gòu)
2.3 生產(chǎn)者支持呈下降趨勢(shì), 并由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變
對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行支持尤其是市場(chǎng)價(jià)格支持是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)用以支持農(nóng)業(yè)的重要手段。從PSE的數(shù)據(jù)來(lái)看, 日本對(duì)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼力度逐漸減弱, 2000—2016年下降了28.66%, 年均降低1.17% (表1) 。但PSE占農(nóng)業(yè)總收入的份額 (%PSE) 年均達(dá)52.22%, 說(shuō)明日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入50%以上來(lái)源于政府的補(bǔ)貼, 遠(yuǎn)高于同期OECD成員23.43%的平均水平。雖然到2016年, %PSE有所降低, 但仍比OECD成員的平均水平高出了29.28%。從PSE的結(jié)構(gòu)來(lái)看, 日本生產(chǎn)者支持水平的降低很大程度得益于日本對(duì)價(jià)格支持的改革。作為生產(chǎn)者支持的重要組成部分, 日本的價(jià)格支持年均占據(jù)了生產(chǎn)者支持85%的份額, 但自2000年起, 日本的價(jià)格支持水平出現(xiàn)了大幅下降, 下降幅度高達(dá)42.78%。同時(shí)基于投入品使用的補(bǔ)貼與基于產(chǎn)量的補(bǔ)貼也保持了較大程度的下降, 分別降低66.55%與49.44%, 但由于在生產(chǎn)者支持中的份額較小, 并未對(duì)其造成大的影響。與產(chǎn)量掛鉤的、基于現(xiàn)期的A/An/R/I的補(bǔ)貼以及與產(chǎn)量不掛鉤的、基于非現(xiàn)期的A/An/R/I的補(bǔ)貼均有明顯的增長(zhǎng), 其中與產(chǎn)量掛鉤的直接補(bǔ)貼從2004年開(kāi)始實(shí)施, 到2016年增長(zhǎng)了近10倍, 而與產(chǎn)量脫鉤的直接補(bǔ)貼也相應(yīng)地增長(zhǎng)了53%。總體來(lái)看, 價(jià)格支持所占的份額由89.12%下降到80.31%, 而直接補(bǔ)貼所占的比例由10.88%增長(zhǎng)到19.69%。盡管價(jià)格支持仍然是日本農(nóng)業(yè)支持最重要的手段, 但從數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)日本對(duì)生產(chǎn)者的支持逐漸由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。
表1 2000—2016年日本生產(chǎn)者支持的水平及結(jié)構(gòu)
單位:億日元
數(shù)據(jù)來(lái)源:OECD數(shù)據(jù)庫(kù)。
2.4 一般服務(wù)支持主要以對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主
一般服務(wù)支持主要是指政府對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研等公共產(chǎn)品的投入, 雖然對(duì)農(nóng)民收入沒(méi)有產(chǎn)生直接的促進(jìn)作用, 但其通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)要素的支持, 推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高, 從而提升了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。正因?yàn)槿绱? 一般服務(wù)支持在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)農(nóng)業(yè)支持政策中的地位越來(lái)越重要[11]。從GSSE的數(shù)據(jù)來(lái)看, 日本的一般服務(wù)支持水平呈遞減趨勢(shì), 2000—2016年總體下降了52.46% (表2) 。這主要由于日本對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度的削弱。日本于1949年便開(kāi)始開(kāi)展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 并逐步構(gòu)建起農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資體系, 到2000年, 日本的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)較為完善, 因此在進(jìn)入21世紀(jì)后, 日本對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資相對(duì)減少[12]。但從GSSE的結(jié)構(gòu)來(lái)看, 日本仍然十分注重農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)與維護(hù), 即使近年的投入有所下降, 但其在一般服務(wù)支持中的份額一直處于較為穩(wěn)定的狀態(tài), 年均占比高達(dá)85.09%。而中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入在一般服務(wù)支持中的年均占比僅為31.01%, 遠(yuǎn)低于日本。日本對(duì)農(nóng)業(yè)支持與創(chuàng)新體系的投入, 在一般服務(wù)支持中也占據(jù)了較為重要的地位。從2000—2016年的數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn), 日本對(duì)農(nóng)業(yè)知識(shí)創(chuàng)新體系的投入基本保持在一個(gè)較為穩(wěn)定的水平, 說(shuō)明日本一直較為重視農(nóng)業(yè)科研及其科研成果轉(zhuǎn)化對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用。
表2 2000—2016年日本一般服務(wù)支持的水平與結(jié)構(gòu)
單位:億日元
數(shù)據(jù)來(lái)源:OECD數(shù)據(jù)庫(kù)。
2.5 消費(fèi)者支持一直為負(fù)值且呈上升趨勢(shì)
2000—2016年, 日本對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者的補(bǔ)貼始終為負(fù)值。其原因在于日本一直使用價(jià)格支持的手段使生產(chǎn)者獲益, 而這部分對(duì)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼相當(dāng)于政府通過(guò)隱蔽稅賦的手段使其由消費(fèi)者承擔(dān)。但是從近年的數(shù)據(jù)來(lái)看, 日本的CSE由2000年的-67 241.7億日元降低至2016年的-51 214.5億日元, %CSE也由2000年的-49.54%降低到2016年的-39.84%, 表明日本對(duì)于消費(fèi)者的征稅力度正不斷減弱。
3、日本農(nóng)業(yè)政策的調(diào)適與改革動(dòng)向
2000—2016年, 日本共頒布了4版《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》。該法案以保障食物供給、推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為政策目標(biāo), 不斷深化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的改革。目前, 日本已形成了以價(jià)格支持為基礎(chǔ)、以直接補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)支持體系。下面將基于日本農(nóng)業(yè)支持水平的特征, 分析日本農(nóng)業(yè)政策的改革動(dòng)向。
3.1 從價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變
第二次世界大戰(zhàn)重創(chuàng)了日本經(jīng)濟(jì), 使其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入困境, 農(nóng)產(chǎn)品供需一度存在較大缺口, 因此, 為刺激農(nóng)民的生產(chǎn)積極性, 維護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定, 日本農(nóng)業(yè)保護(hù)措施一直以價(jià)格支持為主[1]。具體措施包括對(duì)大米實(shí)施價(jià)格管理制度, 嚴(yán)格限制大米的生產(chǎn)與流通;對(duì)小麥、大麥等實(shí)行最低價(jià)格保證制度;對(duì)肉類實(shí)施價(jià)格穩(wěn)定帶制度;對(duì)大豆、油菜籽等實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼政策;以及對(duì)蔬菜、小肉牛實(shí)施價(jià)格平準(zhǔn)金制度[13]。然而, 迫于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的限制、高漲的財(cái)政壓力以及農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩的困境, 日本在進(jìn)入21世紀(jì)后開(kāi)始實(shí)施農(nóng)業(yè)支持政策的市場(chǎng)化改革。1999年日本頒布了《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》, 一方面放開(kāi)了稻米的流通自由;另一方面實(shí)施稻作經(jīng)營(yíng)安定政策, 設(shè)置丘陵山區(qū)災(zāi)害補(bǔ)貼、保險(xiǎn)補(bǔ)貼等直接補(bǔ)貼, 開(kāi)啟了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策從價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)變。在2005年頒布的《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》中, 日本提出了水稻經(jīng)營(yíng)收入穩(wěn)定計(jì)劃與骨干經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定措施。在這個(gè)階段, 其直接補(bǔ)貼開(kāi)始側(cè)重于支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以及農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)發(fā)展。同時(shí), 對(duì)從事農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的農(nóng)民實(shí)施水利環(huán)境保護(hù)支付、收入差額支付和生產(chǎn)支付3種直接支付補(bǔ)貼政策。2007年, 跨品種經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定政策的推出, 將小麥、大麥等旱田作物也納入了補(bǔ)貼范圍。2010年新出臺(tái)的《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》開(kāi)始實(shí)施戶別收入直接補(bǔ)貼制度。2013年, 日本政府在戶別收入直接補(bǔ)貼制度的基礎(chǔ)上將其改進(jìn)為新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入穩(wěn)定制度, 該制度涵蓋了旱作物直接補(bǔ)貼、緩和收入減少補(bǔ)助金、水田活用直接補(bǔ)貼以及大米直接支付補(bǔ)貼等一系列生產(chǎn)性直接補(bǔ)貼, 一直沿用至今。同年, 日本政府推出了以水土保持補(bǔ)貼、水田綜合利用補(bǔ)貼、棄耕地再利用補(bǔ)貼、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等為核心的環(huán)保農(nóng)業(yè)政策, 將農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性作為發(fā)展的重點(diǎn)。2018年日本進(jìn)一步對(duì)大米生產(chǎn)流通制度進(jìn)行改革, 取消對(duì)大米生產(chǎn)數(shù)量的行政管制, 農(nóng)民可以根據(jù)自身需求進(jìn)行自主生產(chǎn)與銷售。這樣一來(lái), 大米的價(jià)格將根據(jù)市場(chǎng)的供求情況上下波動(dòng), 農(nóng)民的收入也不再取決于政府而是由市場(chǎng)動(dòng)向以及自身的銷售業(yè)績(jī)決定, 大大降低了國(guó)家對(duì)價(jià)格的干預(yù)程度。從農(nóng)業(yè)政策的改革歷程中不難發(fā)現(xiàn), 日本一直致力于降低價(jià)格支持的水平, 大部分農(nóng)產(chǎn)品尤其是大米的價(jià)格支持水平明顯降低 (表3) 。與此同時(shí), 日本通過(guò)設(shè)置多樣化的直接補(bǔ)貼從多方面保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定。
表3 2000—2016年日本部分農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持水平
單位:億日元
數(shù)據(jù)來(lái)源:OECD數(shù)據(jù)庫(kù)。
3.2 從單一化的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼到多元化的農(nóng)業(yè)支持體系
自2007年開(kāi)始, “跨品種經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定對(duì)策”“稻米政策改進(jìn)對(duì)策”和“農(nóng)地、水、環(huán)境保護(hù)對(duì)策”, 這三駕馬車將日本農(nóng)業(yè)政策從以價(jià)格支持為基礎(chǔ)的單一補(bǔ)貼政策拉入以直接補(bǔ)貼為主的多種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度并行的多元化農(nóng)業(yè)政策體系之中[14]。2012年, 構(gòu)建日本型“直接補(bǔ)貼制度”作為主流的農(nóng)業(yè)政策的改革思路開(kāi)始進(jìn)入日本政府的視野。緊接著在2013年, 日本便提出要建立以強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)附加值、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性為目的的直接補(bǔ)貼制度[15]。將新經(jīng)營(yíng)收入穩(wěn)定政策、丘陵山區(qū)直接補(bǔ)貼政策、農(nóng)地水環(huán)境保護(hù)管理直接補(bǔ)貼政策和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策進(jìn)行一攬子統(tǒng)和, 逐漸形成了多元化的農(nóng)業(yè)支持體系[16]。與此同時(shí), 日本也不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)可視化體系的研究與建設(shè)。通過(guò)整合國(guó)家和民間的資源, 日本建立了一個(gè)集農(nóng)業(yè)技術(shù)、生產(chǎn)資料交易、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)業(yè)研究成果為一體的信息化交流平臺(tái), 為農(nóng)民補(bǔ)齊了信息短板, 增強(qiáng)了其競(jìng)爭(zhēng)力。多元化的農(nóng)業(yè)支持體系不僅能夠在國(guó)家政策調(diào)整時(shí)最大限度地保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民收入的穩(wěn)定, 還對(duì)農(nóng)業(yè)的多功能性與可持續(xù)性起到積極的促進(jìn)作用。例如, 2018年日本國(guó)內(nèi)開(kāi)始采取新的大米政策, 大米生產(chǎn)不再受到生產(chǎn)管理體系的限制, 而是由農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)動(dòng)向自主決定產(chǎn)量。為了保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定性, 國(guó)家對(duì)生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)決策提供相應(yīng)的信息和援助, 并為其生產(chǎn)提供協(xié)助。一是通過(guò)農(nóng)業(yè)信息化平臺(tái)公布國(guó)家的供需情況以及各產(chǎn)地的生產(chǎn)動(dòng)態(tài);二是落實(shí)《農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化支援法案》, 通過(guò)調(diào)減生產(chǎn)資料的價(jià)格、引進(jìn)省力栽培技術(shù), 從而降低大米的生產(chǎn)成本;三是對(duì)生產(chǎn)者提供水田活用直接補(bǔ)貼、緩和收入減少補(bǔ)助金以及收入保險(xiǎn);四是致力于大米市場(chǎng)的擴(kuò)大, 包括推行訂單農(nóng)業(yè)模式、增加海外市場(chǎng)戰(zhàn)略項(xiàng)目等。
3.3 從“防御型”農(nóng)業(yè)政策到“進(jìn)攻型”農(nóng)業(yè)政策
由于長(zhǎng)期采取高支持、高保護(hù)的農(nóng)業(yè)政策, 日本農(nóng)業(yè)逐漸喪失國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力, 同時(shí)也面臨農(nóng)村“空心化”、農(nóng)民老齡化和農(nóng)業(yè)萎縮的困境。為了激活農(nóng)村發(fā)展, 提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力, 日本近年來(lái)的農(nóng)業(yè)政策逐漸由“防御型”向“進(jìn)攻型”轉(zhuǎn)變。2013年, 日本成立“進(jìn)攻型”農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)推進(jìn)部以及農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)、地域活力創(chuàng)造部, 并從2014年開(kāi)始實(shí)施《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)·地域活力創(chuàng)造計(jì)劃》, 致力于從多元化、集約化、信息化和高附加值化4個(gè)路徑來(lái)提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的活力[17]。2015年的《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》也是以建設(shè)“進(jìn)攻型”農(nóng)業(yè)與美麗鄉(xiāng)村為目標(biāo)來(lái)進(jìn)行修訂的。2016年日本進(jìn)一步修訂《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)·地域活力創(chuàng)造計(jì)劃》, 一方面制訂農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化計(jì)劃。該計(jì)劃旨在通過(guò)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)環(huán)境、解決農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與鄉(xiāng)村的振興[18]。具體通過(guò)對(duì)生產(chǎn)資料價(jià)格的調(diào)控、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通的結(jié)構(gòu)性改革、人才儲(chǔ)備與農(nóng)業(yè)就業(yè)的強(qiáng)化等13個(gè)方面的改革來(lái)提升日本農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面, 實(shí)施農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的出口強(qiáng)化戰(zhàn)略, 通過(guò)推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口基礎(chǔ)設(shè)施整備計(jì)劃, 為出口戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供保障, 努力實(shí)現(xiàn)2019年農(nóng)產(chǎn)品出口額達(dá)到1萬(wàn)億日元的目標(biāo)。2017年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化支援法案》進(jìn)一步以法律的形式強(qiáng)調(diào)了提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要性, 該法案的主要目的是通過(guò)提供物美價(jià)廉的生產(chǎn)資料和建立高效的農(nóng)產(chǎn)品流通體系來(lái)改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)地高效發(fā)展。由此可見(jiàn), 日本正逐漸由高支持、高保護(hù)的“防御型”政策向立足于提升自身競(jìng)爭(zhēng)力的“進(jìn)攻型”政策轉(zhuǎn)變。
4、日本農(nóng)業(yè)政策對(duì)中國(guó)的啟示
4.1 加大農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度, 助力鄉(xiāng)村振興
日本農(nóng)業(yè)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化, 與其高支持力度的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策有著緊密的聯(lián)系。盡管近年來(lái)日本逐漸降低了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度, 并致力于推動(dòng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的轉(zhuǎn)型升級(jí), 但是其農(nóng)業(yè)支持水平仍然普遍高于同期美國(guó)、歐盟等OECD成員的農(nóng)業(yè)支持水平。目前, 中國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)的支持力度與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距。因此, 加大農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度仍然是中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革的基本趨勢(shì)。并且, 伴隨著鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的提出, 農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的作用也將越來(lái)越突出。由于農(nóng)業(yè)自身的特殊性和中國(guó)農(nóng)業(yè)所處的發(fā)展階段, 政府應(yīng)該也必須成為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的推手。只有加大政府在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的投入力度, 才能引導(dǎo)民間資本進(jìn)入, 盤活農(nóng)業(yè)發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)自身造血能力的提升。
4.2 調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu), 構(gòu)建直接補(bǔ)貼制度
從日本的改革動(dòng)向中不難發(fā)現(xiàn), 日本在調(diào)減價(jià)格支持水平的同時(shí)積極構(gòu)建日本型直接補(bǔ)貼制度。對(duì)于中國(guó)而言, 一方面應(yīng)調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu), 轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式, 充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)于價(jià)格形成機(jī)制的作用, 降低政府對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的干預(yù), 積極探索農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由黃箱政策向藍(lán)箱、綠箱政策轉(zhuǎn)變。另一方面要構(gòu)建多功能性的直接補(bǔ)貼制度。當(dāng)前, 中國(guó)對(duì)棉花、玉米等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成與收儲(chǔ)制度的改革已初見(jiàn)成效, 對(duì)大豆目標(biāo)價(jià)格的改革試點(diǎn)也穩(wěn)步進(jìn)行;在2018年更是首次調(diào)減了小麥的最低收購(gòu)價(jià), 并進(jìn)一步調(diào)減了水稻的最低收購(gòu)價(jià), 其中早秈稻、中晚秈稻和粳稻的最低收購(gòu)價(jià)較之2017年每50kg分別下降了10元、10元、20元。因此, 更需要構(gòu)建直接補(bǔ)貼制度, 從而保障市場(chǎng)的穩(wěn)定與農(nóng)民的收益。
4.3 優(yōu)化政策規(guī)劃, 以提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為導(dǎo)向
日本政府近年來(lái)將提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力作為農(nóng)業(yè)政策的核心導(dǎo)向。相比于日本, 中國(guó)提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的難度更大, 因此要不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策規(guī)劃, 將提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力放在重要的地位。第一, 要深化農(nóng)業(yè)3項(xiàng)補(bǔ)貼的改革, 落實(shí)其在促進(jìn)耕地力保護(hù)、新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展以及適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面的作用, 推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化;第二, 建立綜合購(gòu)銷、收儲(chǔ)、物流、農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)性服務(wù)的綜合信息化平臺(tái), 提高農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)水平[18];第三, 加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施, 如灌溉設(shè)施、育種工作站、電力網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)機(jī)站點(diǎn)的投入, 從而降低生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效率。
4.4 強(qiáng)化政策系統(tǒng)性, 構(gòu)建多元化的農(nóng)業(yè)支持體系
從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革軌跡來(lái)看, 日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策沿著多元化的方向不斷延伸, 并將農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展放在重要的地位。盡管中國(guó)已經(jīng)建立了包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼在內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度, 但是中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼仍然以價(jià)格支持為主導(dǎo)。為適應(yīng)新常態(tài)下的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局, 應(yīng)構(gòu)建以保障國(guó)家糧食安全、主要農(nóng)產(chǎn)品供給和農(nóng)民增收為主要目標(biāo), 以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)等為協(xié)同目標(biāo)的功能多元化目標(biāo)、多層次的農(nóng)業(yè)支持體系[19]。利用多元化的農(nóng)業(yè)支持體系為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展保駕護(hù)航。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè)2018年09期
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