——新中國保障糧食安全政策演變研究
摘 要：厲行節(jié)約、反對食品浪費是中國保障糧食安全的長期方針。新中國70余年，節(jié)約糧食、反對食品浪費政策經歷了從計劃用糧向市場引導、立法約束的發(fā)展主線。改革開放以前，在糧食長期短缺的背景下，為配合重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展道路，國家在實施糧食統購統銷制度基礎上貫徹“計劃用糧、節(jié)約用糧”，通過抑制糧食消費來實現糧食收支平衡。改革開放以來中國糧食快速增產，糧食供求由總量不足轉向結構性矛盾，糧食消費政策側重抑制不合理消費，促進食品生產與消費協調發(fā)展。十八大以來，中國以綠色發(fā)展理念為指導，以落實中央八項規(guī)定為手段，以推動可持續(xù)發(fā)展為目標，發(fā)起反食品浪費行動，著力治理公款吃喝和餐桌浪費。
因新冠肺炎疫情的全球傳播疊加氣候災害，一些主要糧食出口國紛紛出臺限制糧食出口政策。聯合國最新報告預警，世界瀕臨至少五十年來最嚴重的糧食危機。食品浪費造成的全球糧食安全風險與生態(tài)環(huán)境負擔被高度關注，世界各國紛紛采取措施推動消費環(huán)節(jié)的糧食節(jié)約。厲行節(jié)約、反對食品浪費是中國解決糧食問題的長期方針。8月15日，習近平總書記就反對餐飲浪費做出重要指示，再次強調反對餐飲浪費與保障糧食安全的緊密聯系。國內學術界從20世紀80年代開始探討糧食消費，關注到了食物超前消費、浪費、公款吃喝等問題。90年代以來，據一些學者調研和評估，發(fā)現消費環(huán)節(jié)的糧食損失占糧食損失的1/3強,并且餐飲方面的浪費呈現增長趨勢。餐飲浪費造成的環(huán)境效應也越來越引起國內學者的關注。全社會普遍呼吁加快節(jié)約糧食反對浪費的制度建構，但關于節(jié)約糧食政策的研究較少，特別是立足糧食安全視角的相關研究明顯不足。本文主要依據新中國70年來中共中央、國務院發(fā)布的相關文件，梳理消費領域節(jié)約糧食、反對浪費的歷史背景和政策演變，為當下完善節(jié)約糧食反對食品浪費的制度建設提供借鑒。依據我國糧食供求和糧食安全戰(zhàn)略的階段性變化，本文分為糧食短缺時期、豐年有余時期、綠色發(fā)展時期三個時段進行討論。
一、糧食短缺時期（1949—1978年）：計劃用糧，節(jié)約用糧
1949年新中國成立時，我國人均原糧占有量僅208.9公斤，1978年達到319公斤，1984年達到392.84公斤，達到世界平均水平，結束了長期糧食短缺的歷史。在這30年的糧食短缺時期，我國糧食問題面對的是糧食生產的增長趕不上人民消費需要的增長這一根本矛盾和長期矛盾。在重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展道路下，工業(yè)化建設所需的資金，生產、生活資料以及進口生產生活資料所需外匯絕大部分都來自農業(yè)積累；儲糧備荒備戰(zhàn)的重要性也一再被強調。“一五”計劃實施之初，為加強國家對糧食的掌握和分配，我國從1953年10月開始實施以計劃收購、計劃供應為核心的糧食統購統銷制度，在這一制度下，我國商品糧食收入分配可用如下公式表示：糧食征購=糧食銷售（城鎮(zhèn)人口食用糧+工業(yè)用糧+缺糧農民食用糧）+出口用糧+補充庫存用糧。當時我國的糧食安全戰(zhàn)略是立足國內、收支平衡、略有結余。為了確保糧食計劃不突破，保障出口和增加積累，我國在分配端實施了“計劃用糧，節(jié)約用糧”的方針。
（一）“計劃用糧，節(jié)約用糧”方針的形成與實施
1955年3月3日，中共中央、國務院發(fā)文指出：抓緊供銷工作，提倡節(jié)約糧食，是今后糧食工作具有決定性的問題。8月，國務院發(fā)布《農村糧食統購統銷暫行辦法》和《市鎮(zhèn)糧食定量供應暫行辦法》，明確農村區(qū)分余糧戶、自足戶、缺糧戶，采用定產、定購、定銷的“三定”方法；市、鎮(zhèn)采用糧食定量供應，適當壓縮銷量，確定了實施計劃供應以節(jié)約糧食的基本方法。同年，《人民日報》發(fā)表《人人都要節(jié)約糧食》《幫城市糧食消費者算三筆賬》等社論，全國各地紛紛展開糧食節(jié)約運動。“在城鎮(zhèn)中，無論貫徹糧食計劃供應、定量供應辦法和整頓統銷，也是大搞群眾運動的。在運動中，一方面對市鎮(zhèn)居民進行糧食統銷政策的教育，一方面對市鎮(zhèn)居民進行鞏固工農聯盟和反對浪費、節(jié)約糧食的思想教育。把糧食統銷同工農聯盟緊密連系在一起，通過這個思想教育運動使糧食計劃供應政策深入人心，家喻戶曉。”
“一五”計劃實施期間，為實現收支平衡并有結余，在1955年、1957年兩個糧食年度，著重對糧食銷售進行了整頓和壓縮。1955年城鎮(zhèn)人口比上年增長36萬，而1955年度全國非農糧食銷售量減少25.28億斤；1957年城鎮(zhèn)人口增長764萬，而1957年度全國非農糧食銷量同比減少1.04億斤，城鎮(zhèn)人均定量口糧由1955年的183.1公斤減為177.8公斤。1959—1961年，糧食生產大幅減退。為了擺脫糧食困境，毛澤東發(fā)表《黨內通信》，強調：“節(jié)約糧食問題。要十分抓緊，按人定量，忙時多吃，閑時少吃，忙時吃干，閑時半干半稀，雜以番薯、青菜、蘿卜、瓜豆、芋頭之類。”1960年8月，中共中央發(fā)布《關于全黨動手，大辦農業(yè)，大辦糧食的指示》提出，既要盡最大的努力增產糧食，又要切實實行計劃用糧，節(jié)約用糧。口糧標準要從低，要大搞瓜菜，大搞代食品和代用品。城鎮(zhèn)開始精簡職工并壓縮城鎮(zhèn)口糧供應：1960—1962年，城鎮(zhèn)人口減少1414萬；1962年，城鎮(zhèn)人均口糧降為156公斤，比1955年減少27.1公斤，到1978年以前基本控制在這一水平（參見圖1）。由于糧食減產和高征購，1960年農村人均糧食占有量429斤，較1957年的589斤減少27.2%。1960年起，農村的留糧標準也被壓縮。工業(yè)用糧則推廣節(jié)約代用辦法。1960—1962年，國家糧食銷量從967億斤壓縮到685億斤，減少282億斤；糧食購銷虧損從176億斤縮減至55億斤；1962年進口糧食89億斤，平衡缺口后結余34億斤，補充了庫存。
1966年國家糧食產量突破2000億公斤，供求形勢明顯緩和。1966年1月糧食部發(fā)出《關于一九六六年糧食部門開展增產節(jié)約運動的意見》，在全國繼續(xù)執(zhí)行計劃用糧、節(jié)約用糧，嚴格控制和壓縮糧食銷售。這一方針貫穿于“三五”到“五五”計劃時期。
（二）“計劃用糧，節(jié)約用糧”的成效與不足
從1953年到20世紀70年代初，通過實施“計劃用糧，節(jié)約用糧”方針，通過實行平均分配，抑制糧食需求增長，獲取農業(yè)剩余積累用于工業(yè)化、出口和增加糧食儲備，基本實現了我國糧食的自給自足。
節(jié)約用糧有效增加了糧食儲備。在1954年中共中央《關于糧食征購工作的指示》文件中，明確指出國家必須儲備一定數量的糧食以應付災荒和各種意外。1955年陳云談論統購統銷問題時提出要節(jié)約糧食以增加儲備。1960年，中央提出逐步建立糧食儲備，自1961年起，將儲備糧數字納入全國糧食購銷計劃，同時地方各級也逐步建立儲備糧。“三五”時期我國對國際局勢的判斷出現變化，更加強調全民節(jié)約糧食，儲糧備戰(zhàn)備荒。1963年中共中央《關于糧食工作的指示》指出：“應當在合理分配、節(jié)約糧食的基礎上，逐步增加國家的糧食庫存和集體、個人的糧食儲備。逐步做到國有余糧，隊有余糧，戶有余糧。”以糧食年度計，1954年我國糧食庫存300多億斤，1956年有427億斤，1960年降至174.5億斤，1966年糧食庫存和國家儲備達到632億斤，1973年我國儲備糧已有800億斤。
節(jié)約用糧保證了糧食出口。“一五”時期，我國糧食出口總量195.7億斤，占糧食征購量比重4.8%，平均每年出口39.14億斤，總進口僅2.1億斤。“一五”時期，我國農產品和農產加工品出口貿易占出口總額75%左右，糧食出口為我國工業(yè)化建設做出了巨大貢獻。“大躍進”時期實施高征購、高出口，1959年出口94.78億斤，加劇了國內糧食困難。1961年我國開始增加進口補充糧食不足，1961—1965年，共進口糧食547億斤，年均進口109.4億斤；出口糧食127億斤，年均出口25.4億斤，合計年均凈進口84億斤。1966—1976年，利用國際市場小麥價低大米價高的特點，我國實行大米換小麥方針，補充國內糧食銷售缺口以外，主要用于補充糧食庫存。
計劃用糧的制度設計在糧食總量長期不足的形勢下解決了生產和需要的矛盾，基本保障了全國人民低標準的糧食需求，推動了工業(yè)化建設，具有一定合理性和有效性。但解決糧食供求問題的根本方法還是發(fā)展生產，增加產量。馬克思指出，生產和消費是對立統一的；生產決定消費，消費反作用于生產；消費是生產的目的，消費還是促進生產發(fā)展的動力。抑制消費、公平分配的計劃用糧辦法不利于保護農民的生產積極性，對糧食增產構成了制約。在具體實施過程中也存在一些政策失誤，比如1958年因錯誤估計了糧食生產形勢，糧食征購數字過高，銷售和出口計劃放得較寬，客觀造成了其后幾年的糧食困難。
二、豐年有余時期（1979—2011年）：促進食品生產與消費協調發(fā)展
1984年，我國糧食生產突破4000億公斤，人均糧食產量392.8公斤；1996年總產量突破5000億公斤，人均達到414.4公斤，超過世界平均水平，實現了長期短缺向豐年有余的轉變。糧食供求關系得到明顯緩解的情況下，計劃用糧的方式逐漸失去了必要性與合理性。1985年開始，中國政府在繼續(xù)發(fā)展糧食生產的同時，積極主動地進行農業(yè)生產結構調整，發(fā)展多種經營，同時，積極推動糧食購銷體制改革。糧食分配的計劃手段日趨弱化，社會主義市場經濟體制下，通過立法和市場化手段引導糧食節(jié)約的方針確立起來。值得注意的是，在宏觀政策刺激下，這一時期糧食生產呈現明顯周期性波動。1985年糧食產量3790億公斤，比1984年減產6.9%，徘徊到1989年才恢復增長；2000—2003年，糧食生產經歷了第二次連續(xù)下跌，直到2004年開啟十余年的長期增長。人均產量在1996—1999年達到400公斤以上，但更多年份在370—380公斤之間徘徊，直到2008年穩(wěn)定在人均400公斤以上。受糧食生產波動性的影響，這一階段的節(jié)約糧食政策也時松時緊。
（一）1979—1993年：“計劃用糧、節(jié)約用糧”與糧食統購統銷體制同步退出歷史舞臺
20世紀80年代的計劃用糧政策，經歷了“由緊到松，再由松到緊”的過程。1979年全國糧食會議強調厲行節(jié)約，堅持計劃用糧、節(jié)約用糧。1982年，“國家厲行節(jié)約，反對浪費”寫入《中華人民共和國憲法》。“六五”計劃時期，隨著糧食生產的迅速增長，特別是在1984年出現“賣糧難”的情況下，國家接連出臺鼓勵農業(yè)結構調整，擴大糧食出口，擴大糧食轉化，提高城市糧食供應水平等一系列政策調整；同時開啟了改革糧食購銷體制的步伐，改糧食統購為合同定購，減少定購數字，逐步放開糧食收購市場，發(fā)展多渠道經營。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進和農業(yè)結構調整使商品糧的需求大量增加，國家每年需要通過“議轉平”調度幾百億斤糧食供應城鎮(zhèn)的消費，財政負擔大大增加，而糧食生產從1985年開始徘徊不前，糧食供求十分緊張。1978—1987年的10年中有6年，我國在大量進口糧食的同時還需動用庫存，才能保持糧食收支平衡。1985年底以來，糧食政策再度收緊。1987年起，開始實行糧食購、銷、調撥和財務包干，除非農銷售用糧考慮人口增長因素，按每年遞增1.5%核定，農業(yè)銷售和其他開支原則上維持1987年指標不變。壓縮平價糧的銷售范圍，將口糧轉化以外的工業(yè)用糧如飼料、釀酒等轉為議價糧，并限制精米精面的銷售。1991年開始逐步提高糧食銷價，1993年實現購銷同價，取消糧票制度，以計劃手段控制糧食消費的方式也完成了歷史使命。
改革開放以來，我國居民食品消費水平明顯提高。1978—1987年的10年里，全國人均糧食消費從390.92斤增加到502.88斤，年均遞增3.18%，略低于糧食產量3.64%的增速；但是豬肉、酒等高耗糧食品的消費速度遠超糧食產量增速。1978—1987年，人均豬肉消費從15.34斤提高到29.08斤，年均增長9.96%；人均消費酒從5.14斤提高到21斤，年均增長34.3%。居民對口糧的需求先升后降，對工業(yè)用糧的需求快速增長。“六五”計劃時期，糧食加工、副食釀造、飲料酒、畜禽飼養(yǎng)業(yè)等行業(yè)規(guī)模、速度超前發(fā)展，糧食轉化占糧食總產量的比重由1980年的17%上升至1985年的25%左右。居民食品消費的結構性變化，使得糧食供求的結構性平衡問題凸顯出來，推動生產與消費的協調發(fā)展成為這一時期糧食政策的主要目標，國家開始著重推動釀酒工業(yè)和飼料工業(yè)兩大領域的糧食消費的節(jié)約。
一推動白酒生產低度化，限制釀酒用糧。1987年，國家經委、輕工業(yè)部、商業(yè)部、農業(yè)部聯合于貴陽召開全國釀酒工業(yè)增產節(jié)約工作會議，確定了我國釀酒工業(yè)必須堅持優(yōu)質、低度、多品種、低消耗的發(fā)展方向，并逐步實現“四個轉變”，即高度酒向低度酒轉變，蒸餾酒向釀造酒轉變，糧食酒向果類酒轉變，普通酒向優(yōu)質酒轉變。1988年，放開名煙名酒價格，并提高糧食釀酒價格。1989年國務院發(fā)布《關于當前產業(yè)政策要點的決定》，將低質白酒、低質啤酒列為嚴格限制生產的產品（出口產品除外）。1994年，白酒占飲料酒的產量占比由1980年的近60%降為28%左右，白酒中55度以上的高度酒占比由80%降為不足10%。1978—1987年白酒產量年均遞增21.3%，1987—1996年，白酒產量年均增速減為10.1%。1978年釀酒耗糧1400萬噸，1996年為2000多萬噸，每噸白酒生產節(jié)約用糧0.83噸。
二積極發(fā)展食草型、節(jié)糧型禽畜和飼料加工業(yè)。1996年，豬肉占肉類比重從1978年的90%下降到70%左右。我國從1985年開始大力發(fā)展飼料工業(yè)，1995年成為世界第二飼料生產大國，養(yǎng)殖業(yè)飼料利用程度達到40%以上，十多年來節(jié)約糧食7500萬噸。
（二）1994—2011年：倡導合理消費，抑制不合理消費
20世紀90年代以來，我國實現了糧食豐年有余，進入實現溫飽、追求小康的新階段。城鎮(zhèn)居民恩格爾系數在1994年降為50%，2000年降為39.4%；農村居民恩格爾系數在2000年降為49.1%，2011年降為40.4%。這一階段的糧食供求出現三個重大變化：第一，糧食消費增長與農業(yè)經濟結構調整、糧價改革以及宏觀政策相疊加，導致糧價上漲。第二，我國完成由被動進口糧食轉向積極主動利用國際市場實現國內糧食收支平衡的戰(zhàn)略轉變，確立了糧食自給率不低于95%，凈進口量不超過國內消費量5%的糧食安全戰(zhàn)略。1997—2008年的12年中，我國有11年谷物凈出口，2009年以后轉為谷物凈進口；大豆進口則從1997年開始增長，2000—2011年，進口大豆從1041.6萬噸漲至5264萬噸，年均遞增4.05%。第三，在糧食進口增加的同時，消費領域的食品浪費也明顯增加。據1992年中國農業(yè)大學的調研測算，我國糧食產后綜合損失率為18.125%，其中消費領域的損失率為6.31%。另據2010年的估算，我國2006年至2008年間城市餐飲每年浪費的食物蛋白質達800萬噸，脂肪達300萬噸，再計入食堂浪費和個人、家庭的食物浪費，每年浪費食物總量可養(yǎng)活2.5億至3億人。
適應糧食供求形勢的變化，這一階段我國繼續(xù)實行節(jié)約糧食政策，政策重點是抑制不合理消費。1991年，我國將世界糧食日所在周確立為“愛惜糧食、節(jié)約糧食宣傳周”，在全國范圍內開展愛糧節(jié)糧活動。李鵬講話指出：“要把愛糧節(jié)糧作為黨和政府的一項基本方針，長期堅持不懈地抓下去。即使到本世紀末我國實現了小康目標，也要毫不動搖地貫徹這個方針。”1993年2月發(fā)布《九十年代中國食物結構改革與發(fā)展綱要》，提出深化價格體制改革，主要通過市場價格引導人們的食物消費；采取必要的立法和經濟干預措施，提倡科學、文明的食物消費，反對或抑制大吃大喝和鋪張浪費等陋習。同年，修訂《中華人民共和國農業(yè)法》，規(guī)定“提倡珍惜和節(jié)約糧食，改善人民的食物營養(yǎng)結構”。1996年，國務院辦公室發(fā)布《中國的糧食問題》白皮書，提出節(jié)約糧食的三項主要措施：制定與宣傳愛糧節(jié)糧政策，推動餐飲業(yè)節(jié)糧，推動白酒生產消費低度化以減少釀酒耗糧。節(jié)約用糧、減少浪費以緩解糧食供求矛盾被列入“九五”時期農村工作基本任務。1996年起，我國對白酒生產加強總量控制，1997年白酒產量801.3萬噸，較上年增產僅1.3%；1998—2004年，白酒產量連年下降至312萬噸，年均減產25.1%；直到2010年才達到并超越1997年產量水平。1997年發(fā)布《關于黨政機關厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定》，嚴禁用公款大吃大喝、揮霍浪費，黨政機關招待費大幅縮減。
2008年全球糧食危機以來，我國以治理餐飲浪費為重點，進一步加強反對食品浪費的制度建設和行動。7月，國管局和中直管理局發(fā)布《關于做好中央和國家機關節(jié)約糧食反對食品浪費工作的通知》，要求各部門、各單位廣泛開展節(jié)約糧食、反對食品浪費宣傳教育，抓好機關食堂節(jié)約糧食工作，進一步規(guī)范公務接待和會議用餐，適量點菜，剩余飯菜打包，避免浪費。11月發(fā)布《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，倡導科學節(jié)約用糧，抑制糧油不合理消費；建立食堂、飯店等餐飲場所“綠色餐飲、節(jié)約糧食”的文明規(guī)范，積極提倡分餐制。2010年發(fā)布《關于進一步加強節(jié)約糧食反對浪費工作的通知》，指出，保障國家糧食安全，必須一手抓糧食生產，穩(wěn)定和提高糧食產量；一手抓糧食節(jié)約，提高糧食綜合利用率，抑制不合理的需求，確立了這一時期節(jié)約糧食、反對浪費工作的基本方針。
改革開放30余年時間，我國實現了計劃用糧體制的完全退出。隨著市場化程度提高，價格逐漸發(fā)揮引導供求和消費節(jié)約的作用。需要注意的是，糧價雙軌制期間有10余年時間我國糧食價格購銷倒掛，糧價對消費的引導作用也受到束縛。糧食立法則進展較為緩慢。從社會宣傳、思想教育方面引導愛糧節(jié)糧是我國的優(yōu)良傳統，得到了保持和發(fā)揚。
三、綠色發(fā)展時期（2012年以來）：積極參與全球糧食安全治理，反對糧食浪費
自2008年全球糧食危機導致1億人發(fā)生糧荒問題以來，食物浪費問題迅速成為國際關心的話題。隨著氣候變暖、水資源污染等威脅全球環(huán)境安全因素越發(fā)顯著，全球糧食生產與資源環(huán)境的矛盾更加突出。節(jié)約資源、減少食物浪費、保障全球糧食安全和可持續(xù)發(fā)展已成為全球共識。2013年9月，世界糧農組織發(fā)布《食物浪費足跡：對自然資源的影響》報告指出，全球每年食物浪費總量達13億噸，每年約有28%的耕地資源因食品浪費而徒勞無功，由此產生的灌溉用水浪費量達250立方千米，產生的溫室氣體排放量高達33億噸。2015年聯合國大會通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，確立17個可持續(xù)發(fā)展目標之一為采用可持續(xù)的消費和生產模式，到2030年，將零售和消費環(huán)節(jié)的全球人均糧食浪費減半，減少生產和供應環(huán)節(jié)的糧食損失，包括收獲后的損失。
到2019年底，我國糧食生產實現“十五連豐”，口糧自給率超過100%，谷物自給率一直保持在95%以上。隨著我國水資源、耕地資源約束趨緊，糧食增產與資源環(huán)境的矛盾更加突出。2012年農村居民恩格爾系數降為39.3%，標志著全民食物消費水平進入富足階段。隨著居民食品消費水平和結構不斷提升，我國糧食生產雖然總量有余，仍然存在結構、品質、地區(qū)產消不平衡的問題。近年來谷物、大豆和其他食品進口絕對數量不斷擴大。2012年以來，我國每年谷物凈進口1300萬噸以上，2015年高達3222萬噸；進口大豆由5838萬噸上升至2019年的8851萬噸，年均遞增7.37%。2019年，我國食品及供食用活動物進口額807.3億美元，出口額649.9億美元，收支缺口157.4億美元——這是繼1984年以來首次出現食品貿易逆差。食物進口增加的同時，食物浪費也呈現激增之勢。2018年發(fā)布的《中國城市餐飲食物浪費報告》顯示：2015年，中國城市餐飲業(yè)僅餐桌食物浪費量就在1700萬至1800萬噸之間，相當于3000萬至5000萬人一年的食物量。
十八大以來，習近平總書記就餐飲浪費問題多次作出講話和批示。2013年，習近平總書記指出我國餐飲浪費包括其他方面的浪費現象觸目驚心、令人痛心。究其原因，公款吃喝、商務宴請和居民家庭食物浪費日益嚴重，飲食消費觀念不當、公款消費缺乏監(jiān)督。2013年中央農村工作會議上，習近平總書記指出：“高度重視節(jié)約糧食，節(jié)約糧食要從娃娃抓起，從餐桌抓起。”2020年8月習近平總書記作出重要指示，要加強立法，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費行為，培養(yǎng)節(jié)約習慣。十八大以來，我國以綠色發(fā)展理念為指導，以落實中央八項規(guī)定精神為手段，以構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為目標，著重治理了公款吃喝以及餐桌浪費等問題，推動糧食立法取得了突破性進展。民間組織也自發(fā)參與糧食浪費治理行動，上下呼應，全社會形成了反對食品浪費的合力。
（一）落實中央八項規(guī)定，治理公款吃喝浪費
十八大以來，中央連續(xù)發(fā)布反對食品浪費相關政策，集中治理公款吃喝。2012年12月，中央政治局會議審議通過關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規(guī)定。2013年、2014年，中共中央、國務院連續(xù)發(fā)布《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》《關于厲行節(jié)約反對食品浪費的意見》等治理公款吃喝、食品浪費的文件。八項規(guī)定實施一年，國家機關各單位各部門公務接待中的餐飲經費下降60%，餐廚垃圾普遍下降30%以上；實施四年，全國共查處違規(guī)公款吃喝問題1.09萬起。2017年進一步發(fā)布八項規(guī)定實施細則，公務接待厲行節(jié)約措施更具體化。
（二）推動節(jié)約糧食、反對食品浪費法制建設
2014年11月公開的《糧食法（送審稿）》中第五章內容為“糧食消費與節(jié)約”，覆蓋糧食儲運加工消費各環(huán)節(jié)的節(jié)糧減損規(guī)定，規(guī)定國家實行懲戒肆意浪費糧食、造成糧食嚴重損失的制度。2018年開始加快推動制定糧食安全保障法。2020年3月，《江蘇省糧食流通條例》正式施行，提出“鼓勵節(jié)約用糧，倡導健康消費”。
（三）積極參與全球糧食安全治理
2016年，中國宣布落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案，承諾通過政策引導、技術改進、鼓勵轉變消費方式等途徑,大幅度減少零售和消費環(huán)節(jié)的人均糧食浪費量,減少產業(yè)鏈上的糧食損失，包括產后損失。預期到2020年，每年減少糧食產后流通環(huán)節(jié)損失浪費1300萬噸以上，損失浪費率下降40%以上。十八大以來，圍繞可持續(xù)發(fā)展目標，我國以綠色發(fā)展理念為指導，將反對食品浪費融入糧食產業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明建設、循環(huán)經濟、節(jié)能減排、污染防治、擴大消費，在經濟建設各個領域掀起一場反對食品浪費行動（參見表1）。2019年國務院新聞辦發(fā)布《中國的糧食安全》，提出“增強愛糧節(jié)糧意識，抑制不合理消費需求”，減少“餐桌上的浪費”，明確了進一步治理食品浪費的政策方向。
（四）加快綠色餐飲建設
我國從2013年起開展“光盤行動”，最初由民間組織自發(fā)倡議，之后被納入政府倡導節(jié)糧減損的行動要求中，“光盤行動”已經成為中國治理餐飲浪費行動的國際標識。2014年商務部、國發(fā)委發(fā)布《餐飲業(yè)經濟管理辦法》］，鼓勵企業(yè)提供標準化菜品，發(fā)展可選套餐，提供小份菜；建立節(jié)儉消費提醒提示制度；引導消費者餐前適量點餐，餐后主動幫助打包，對節(jié)約用餐的消費者給予表揚和獎勵；按規(guī)定處置好餐廚廢棄物；禁止設置最低消費。2017年，商務部、中央文明辦共同推動餐飲業(yè)反對食品浪費行動，重點減少宴席浪費。2018年商務部等9部門發(fā)布《關于推動綠色餐飲發(fā)展的若干意見》，要求踐行綠色發(fā)展理念，進一步完善綠色餐飲標準體系、服務體系建設，綠色餐飲主體建設。同時，加快發(fā)展廚余垃圾回收循環(huán)利用。
十八大以來治理公款吃喝和餐飲浪費行動，取得突出成效。原來依賴公款吃喝的高端餐飲業(yè)遭遇嚴峻挑戰(zhàn)，但也為餐飲行業(yè)結構轉型提供了歷史機遇，中國餐飲行業(yè)加快向大眾化餐飲轉型，更能滿足人民日益多樣化的餐飲需求。2013年以來，法國、意大利、美國、德國等發(fā)達國家先后頒布反食品浪費法,取得突出的治理成效，但我國在這方面的法制基礎依然比較薄弱。餐廚垃圾回收和循環(huán)利用方面，我國起步也相對較晚。
四、結 語
新中國成立70余年來，節(jié)約糧食、反對浪費始終是我國確保糧食安全的重要方針。一個國家的糧食消費水平，根本上受到這個國家經濟發(fā)展水平的制約；消費政策的制定，則取決于供求矛盾的變化。我國從糧食生產的長期不足到豐年有余，雖然供求矛盾大為緩解，但相對于人民不斷增長的消費需求，供求緊平衡是長期趨勢。新中國70余年節(jié)約糧食政策實踐，經歷了從計劃用糧向市場引導、立法約束演進的主線。新中國成立到改革開放前，糧食短缺的問題在短期內難以解決，實施“計劃用糧、節(jié)約用糧”政策，實施定量分配，抑制糧食需求增長，基本實現了糧食的自給自足，有力支持了我國的工業(yè)化建設。改革開放以來，我國不斷深化改革，破除制約糧食生產的制度障礙，促進糧食的長期增產，這其中也包括改革計劃用糧制度，釋放長期被壓抑的合理消費需求。這一階段基本解決了糧食總量不足的問題，但隨著居民的食品消費結構不斷升級，我國糧食消費的結構性不平衡問題突顯。因此，這一階段的糧食政策需要著力解決的是食品生產和消費協調發(fā)展的問題，政策導向由抑制消費轉向鼓勵合理消費、抑制不合理消費，通過提高糧食的有效利用率，保證合理消費需求，減少營養(yǎng)不良和營養(yǎng)過剩，促進糧食供需結構性平衡。十八大以來，隨著糧食問題和環(huán)境問題的全球化，糧食浪費成為制約全球糧食安全和可持續(xù)發(fā)展的重要因素，糧食安全的內涵和外延也進一步擴展。2015年修訂《中華人民共和國國家安全法》，將糧食安全與金融安全、能源安全并列為經濟安全基本內容，形成總體國家安全觀下的新的糧食安全觀。十八大以來，我國密集頒布了節(jié)約糧食、反對食品浪費的條例、規(guī)定，將反對食品浪費納入經濟建設和黨的建設各個相關領域，培育綠色消費理念，反對食品浪費取得突破性進展。
當下，在新冠肺炎疫情的沖擊下，糧食安全的警鐘已經敲響。為確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，必須堅持立足國內，一方面抓緊發(fā)展糧食生產，另一方面要繼續(xù)堅持節(jié)約糧食，反對食品浪費。結合我國70余年糧食政策演變以及國際糧食政策的新動態(tài)，筆者以為，未來的節(jié)約糧食政策主要在以下四個方面可有所作為：第一，進一步提高節(jié)約糧食在保障糧食安全中的戰(zhàn)略地位，提高政策實施以及社會宣傳的力度和有效性。第二，參考國際反食品浪費立法的經驗，結合中國國情，從預防損失、食品搶救、廚余回收三個方面，加快完善節(jié)約糧食、反對浪費的法制建設。第三，進一步深化糧食流通體制改革，減少糧食從生產到消費各環(huán)節(jié)中的損失。第四，密切聯系群眾，鼓勵民間組織和機構參與糧食安全治理，進一步提高全民節(jié)糧意識。
作者系中國社會科學院經濟研究所助理研究員，博士。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《江西社會科學》2020年第11期
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