導(dǎo)語：在上一輪的發(fā)展階段中，在土地分配和利用上以保城市發(fā)展為主，鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)利受限。所以在下一輪中，促進鄉(xiāng)村振興一定要給鄉(xiāng)村用地的權(quán)利。
“嚴格禁止城里人下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館等”，“也不能以各種名義強制農(nóng)民退出宅基地和強迫農(nóng)民‘上樓’”，近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)負責(zé)人發(fā)表的一段有關(guān)農(nóng)村宅基地制度改革的講話沖上了網(wǎng)絡(luò)熱搜，引起網(wǎng)民廣泛議論。土地，乃國之命脈，民之根本，因而，涉及到土地問題的話題總會引起較高的關(guān)注度，也十分敏感和復(fù)雜。記者了解到，土地改革也是今年全國“兩會”的熱點，多個代表委員帶來了諸多有關(guān)土地制度改革的議案、提案。
土地制度是中國政治經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)性安排。在過去幾十年中，獨特的土地制度安排與變革曾作為中國經(jīng)濟高速增長和結(jié)構(gòu)變革的發(fā)動機。但是，中國在利用土地創(chuàng)造“中國奇跡”的同時，也形成獨特的“以地謀發(fā)展模式”，造成國民經(jīng)濟運行、財富增長與分配對土地的過度依賴。
一個時期以來，中國經(jīng)濟增速與土地供給同向而行。2001年－2019年間，全國實際GDP年均增長8.9％，全國國有建設(shè)用地供應(yīng)量從2001年的16.37萬公頃增長至2019年的62.4萬公頃，年均增長8.9%，GDP增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)。
在過去十幾年中，隨著房地產(chǎn)的火爆，賣地收入已經(jīng)成為大多數(shù)城市最主要的財政收入來源，甚至比稅收占的比重更高。數(shù)據(jù)顯示，2019年，中國最主要的50個城市賣地收入高達4.16萬億元，是稅收收入的120%，一共有12個城市的土地財政依賴度超過了100%，有些城市患上了嚴重的“土地依賴癥”。
中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長、“十四五”規(guī)劃專家委員會委員劉守英告訴《財經(jīng)》記者，在過去數(shù)十年中，這些急劇膨脹的“土地財政”幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。同時，這些賣地收入支撐了中國幾百個城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力地推動了中國經(jīng)濟發(fā)展和城市化、工業(yè)化進程。但是隨著城市化速度下降以及“以地謀發(fā)展”模式潛在的諸多問題不斷累積，土地作為經(jīng)濟增長發(fā)動機的功能將不再繼續(xù)，新一輪的土地管理制度應(yīng)契合中國經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化。
與此同時，長期以來，中國城鄉(xiāng)土地實行雙軌制管理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)并立，土地的使用和分配主要以城市發(fā)展為主，忽略鄉(xiāng)村的用地權(quán)利，鄉(xiāng)村發(fā)展受限，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。“未來，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形態(tài)將從高速城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)共同發(fā)展，土地制度的安排必須考慮到鄉(xiāng)村發(fā)展的機會，給鄉(xiāng)村用地的權(quán)利。”劉守英說。
劉守英表示，面臨著經(jīng)濟發(fā)展階段的變化以及目前土地制度存在的問題，“十四五”時期，深化土地制度改革已經(jīng)勢在必行。
“十四五”規(guī)劃綱要指出，未來五年，產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場化配置改革要取得重大進展。但記者采訪的劉守英等諸多專家都表示，在要素市場化改革的諸多關(guān)鍵領(lǐng)域中，土地要素的市場化改革被認為是最為重要的，同時也最為困難，這也是為什么土地制度改革進展一直十分緩慢。
土地改革推進為何如此艱難？“十四五”時期，土地制度到底如何改？針對土地改革的系列問題，《財經(jīng)》記者專訪了中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長、“十四五”規(guī)劃專家委員會委員劉守英，他是土地與“三農(nóng)”問題的資深專家，也曾擔(dān)任國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長，曾參與地方土地制度改革設(shè)計和試驗。
城市化“減速”，“以地謀發(fā)展模式”走向衰減
《財經(jīng)》：您曾表示中國“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)衰減，“十四五”時期土地作為經(jīng)濟增長發(fā)動機的功能將逐步衰退。“以地謀發(fā)展”模式為何出現(xiàn)問題？
劉守英：在過去的十多年時間里，土地問題一直是一個熱點問題，很重要的一個原因就是土地問題與我們整個城市化的方式是結(jié)合在一起的。
一方面快速的城市化需要占用大量的土地。
另一方面城市化資本的來源主要依靠土地出讓和土地融資。但是如今面向“十四五”，當(dāng)我們在討論土地問題的時候，其大的背景已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。
首先，最重要的一個變化是，“十四五”時期，中國整個城市化的速度會降下來，不可能再繼續(xù)靠快速的城市化來拉動經(jīng)濟增長。
其次，城市化的發(fā)展方式已經(jīng)發(fā)生變化，城市化正從原來數(shù)量的擴張轉(zhuǎn)向城市質(zhì)量的提升。過去很長一段時間，城市化主要靠土地的資本化來推動，但在上一輪城市的擴張里我們已經(jīng)把整個城市的體系基本建立起來，過去靠土地資本化支撐整個城市化的發(fā)展方式將發(fā)生變化，目前的城市化已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向以土地內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地更有效利用來提升城市的品質(zhì)水準。
第三， 我們目前解決的重點已經(jīng)不是城市化的速度問題，而是城市權(quán)利問題，例如，越來越多的人進入城市，這些人的城市權(quán)利如何保障？
《財經(jīng)》：那么，面對這些趨勢的變化，土地的功能將發(fā)生什么轉(zhuǎn)變？當(dāng)前的土地制度安排存在哪些不適應(yīng)？“十四五”時期，土地改革的基本方向是什么？
劉守英：“十四五”期間，土地問題將有幾大重要轉(zhuǎn)向。第一，未來土地問題最大的一個改變是：土地問題的重心轉(zhuǎn)移了，從原來的保增長為主轉(zhuǎn)向利益公平為主。在上一輪發(fā)展階段中，土地的功能主要是以保增長為主，解決的是發(fā)展問題，存在的矛盾主要是城市化的突飛猛進與土地需求間的矛盾，而在這一輪中，隨著城市化進程的放慢，城市對土地的需求也在降低，土地問題將轉(zhuǎn)向城市在質(zhì)量提升和更新中的土地利益分配的矛盾，主要解決的將是權(quán)利問題。
此外，近年來，農(nóng)村土地征收補償制度的缺陷和征地規(guī)模的擴大，導(dǎo)致農(nóng)村居民與地方政府之間的矛盾加劇，少數(shù)地區(qū)還存在強拆等行為，圍繞土地的糾紛也越來越多，形成了發(fā)展與農(nóng)民利益之間的矛盾，由土地問題引發(fā)的社會不穩(wěn)定也在增加，大規(guī)模的征地將不被允許。
第二， 上一輪發(fā)展階段中，土地主要以保城市發(fā)展為主，在用地使用和分配上以城市為主，很多利益也以城市發(fā)展為主，鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)利受限。在這樣的導(dǎo)向下，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)村沒有得到很好的發(fā)展機會，農(nóng)民的利益得不到較好保障。“十四五”期間，不可能再繼續(xù)按這個模式進行，下一步則是要推進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。
第三， “十四五”規(guī)劃建議明確指出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興”，我們強調(diào)鄉(xiāng)村振興，強調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，最為重要的就是要給鄉(xiāng)村利用土地的權(quán)利，在土地制度的安排和使用上考慮到鄉(xiāng)村的發(fā)展機會。所以，“十四五”期間深化農(nóng)村土地制度改革是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。
第四， 目前我們的用地結(jié)構(gòu)并不合理。在上一階段中，由于土地政策主要以保發(fā)展為主，城市土地主要以生產(chǎn)建設(shè)用地為主，對生活和生態(tài)方面照顧不夠。實際上，在整個城市化過程中，住房的用地比重是一直在下降的，房地產(chǎn)主要是靠價格的不斷攀升來為地方政府實現(xiàn)土地收入的最大化，為城市建設(shè)提供資金保障，“十四五”期間，整個住房的功能必然要發(fā)生重大的調(diào)整，我們目前也已經(jīng)在強調(diào)“房子是用來住的，不是用來炒的”，未來，住房等生活方面的用地規(guī)模肯定是會擴大的。此外生態(tài)用地的比重也是嚴重不夠的，城市品質(zhì)差。“十四五”期間，土地在功能的配置上，將從保生產(chǎn)建設(shè)為主轉(zhuǎn)向以生活和生態(tài)為主，實際上就是生活品質(zhì)的提升以及實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。
將這些轉(zhuǎn)變和存在的問題想清楚以后，才會清楚地知道我們目前的土地制度和政策是不適應(yīng)這些變化的，下一步才能有針對性地討論土地改革到底如何改。
改革進展緩慢，土地市場化流轉(zhuǎn)面臨諸多困境待解
《財經(jīng)》：“十四五”時期，農(nóng)村土地改革應(yīng)把握的重點是什么？
劉守英：農(nóng)村土地改革有兩個關(guān)鍵點要把握。第一，農(nóng)村土地堅持集體所有制是一個基本的制度，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”，沒有必要再去討論，也沒有討論的余地。對此，一定要避免把產(chǎn)權(quán)變革等任何農(nóng)村土地的變革都看成是搞私有化。目前，一部分人把意識形態(tài)的東西搞得比較重，改革中只要有變化，都認為是要搞私有化，都認為是錯的，這種思潮實際上已經(jīng)對土地制度的改革造成了比較大的困擾。所以“十四五”期間，一定要把整個討論土地問題的角度矯正，以問題為導(dǎo)向去討論，否則土地改革將很難有進展。第二，農(nóng)村土地改革要堅持產(chǎn)權(quán)明晰化和市場化的改革方向。明晰產(chǎn)權(quán)是指在堅持集體所有制的前提下，一定要先將每一個農(nóng)民對土地的權(quán)利講清楚，這是土地進行市場化流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，目前我們的產(chǎn)權(quán)并不明晰。
在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地改革的兩個重要方向是：第一，土地制度改革的核心在于如何保護好農(nóng)民的利益，農(nóng)村土地改革的基本方向是強化農(nóng)民對土地的權(quán)利。
為了加快土地規(guī)模化經(jīng)營，現(xiàn)在很多人用集體化時期的思維，以強化集體所有權(quán)的名義來削弱農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，把原來已經(jīng)分到農(nóng)民集體組織成員的承包經(jīng)營權(quán)利回到集體組織手上，這是非常危險的事，也是“十四五”期間特別要防的一件事。
第二， 農(nóng)村土地改革要處理好集體和農(nóng)民的權(quán)利關(guān)系。一定要非常明確的是，集體所有的權(quán)利不是少數(shù)人支配的權(quán)利，也不是集體組織對集體土地的權(quán)利，而是集體的成員共同對集體土地的權(quán)利。集體組織可以代集體的所有成員對集體土地進行使用、監(jiān)管或者規(guī)劃，但只是代理的權(quán)利，并不能直接行使權(quán)利。如果我們在整個農(nóng)地改革上把對土地的基本權(quán)利退回到集體組織，這就是在走回頭路，搞逆流。
《財經(jīng)》：“十四五”規(guī)劃綱要指出，未來五年，產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場化配置改革要取得重大進展。諸多專家表示，在要素市場化改革的諸多關(guān)鍵領(lǐng)域中，土地要素的市場化改革被認為是最為重要的，也是最為困難的，為什么？當(dāng)前，“三權(quán)分置”下的土地市場化流轉(zhuǎn)面臨哪些困境？
劉守英：隨著城市化的推進，越來越多的人離開農(nóng)村在城市落戶，但作為農(nóng)村集體組織的成員，可以長期占有土地的經(jīng)營權(quán)，且土地不能交易。這就導(dǎo)致大量的土地閑置，土地資源浪費。此外，我們農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心問題就是需要將土地經(jīng)營規(guī)模擴大，但是目前小農(nóng)戶經(jīng)營土地規(guī)模過小，細碎化程度高，成為妨礙中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的突出問題。
破解這個問題的關(guān)鍵就是土地進行市場化流轉(zhuǎn)，讓部分已經(jīng)持有小塊土地的農(nóng)戶將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營者。但前提是：農(nóng)民土地進行流轉(zhuǎn)，他的權(quán)利要得到基本的保障。第二，承接土地的農(nóng)民的使用權(quán)要得到保障。只有這兩方的權(quán)利都得到保障，土地的市場化流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)。
問題是，作為集體組織的成員，如果長期把持土地經(jīng)營權(quán)的話，土地就無法市場化流轉(zhuǎn)了。所以，我們提出了土地的“三權(quán)分置”改革，將成員原來的承包經(jīng)營權(quán)分成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)相當(dāng)于身份權(quán)，承載著承包農(nóng)戶的身份屬性及保障性權(quán)能，而經(jīng)營權(quán)變成市場化的權(quán)利，成員可以將他的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶。十八大以來，農(nóng)地“三權(quán)分置”逐漸明晰化為農(nóng)村深化改革的核心內(nèi)容之一。
然而，在具體實施“三權(quán)分置”過程中，存在著很多問題，有些問題甚至是牽一發(fā)而動全身的問題，這也是土地改革進展緩慢的重要原因。目前，“三權(quán)分置”下的配套措施和政策亟待完善。
我們接下來最需要破解的問題是：農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利體系的構(gòu)建。在我看來，集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)各自的權(quán)利界定與內(nèi)涵明確以及三者之間的關(guān)系，是實施農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的關(guān)鍵。但目前這些界定并不十分明確，存在諸多疑問。
在權(quán)利關(guān)系上，當(dāng)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進一步分置以后，兩權(quán)分離下的承包經(jīng)營權(quán)與“三權(quán)分置”后的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間到底是一種什么樣的關(guān)系？經(jīng)營權(quán)到底是從哪一種權(quán)利中分離出來的，它與母權(quán)利的權(quán)利關(guān)系如何？以成員權(quán)為基礎(chǔ)的承包權(quán)與作為農(nóng)業(yè)耕作者的經(jīng)營權(quán)兩種權(quán)利到底如何才能得到更有效的保護？各自的權(quán)能如何安排與設(shè)定？承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離程序與規(guī)則如何議定等等，都缺乏明晰的政策安排與法律規(guī)范。
第一，我認為“三權(quán)分置”現(xiàn)在的核心問題是對承包權(quán)的權(quán)利有更加明確的法律界定，即明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離之后，承包權(quán)到底是什么權(quán)利。我的建議是：將承包權(quán)做成類似歷史上的田底權(quán)，經(jīng)營權(quán)設(shè)置為田面權(quán)，類似于在明、清時期中國土地制度的安排。舉一個歷史上的例子來理解，比如我是一個銀行家，在農(nóng)村擁有一片地，但我并不種，也不來這里，我將田底權(quán)拿在手上，將田面權(quán)即經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給其他佃農(nóng)，這個佃農(nóng)擁有完整的、獨立的田面權(quán)，對土地可以使用、收益、轉(zhuǎn)讓，也可以繼承。這樣一來，就相當(dāng)于在集體所有制下，每個集體成員變成了一個擁有田面權(quán)的“不在地主”了。
第二，除了對承包權(quán)有更明確的身份的確定，“三權(quán)分置”還需要對農(nóng)民的承包權(quán)更加強化。只有承包權(quán)進行了強化，農(nóng)民才敢將土地流轉(zhuǎn)出去，放心的離開村莊。我們觀察到，在推進農(nóng)地“三權(quán)分置”的實踐中，從各方面的反映來看，地方推進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、擴大規(guī)模經(jīng)營、培育經(jīng)營主體的熱情很高，在擴大集體組織權(quán)力和搞活經(jīng)營權(quán)上勁頭很足，對于承包農(nóng)戶的土地權(quán)利卻重視不足，甚至存在削弱和侵犯。我認為，正確對待和處理好承包農(nóng)戶的土地權(quán)利，是實施農(nóng)地“三權(quán)分置”的前提和關(guān)鍵，如果處理不好，不僅會使已經(jīng)明確的改革主線跑偏，還會造成農(nóng)民和鄉(xiāng)村的不穩(wěn)。
第三，對經(jīng)營權(quán)進行清晰界定。我認為經(jīng)營權(quán)的權(quán)利變成跟田面權(quán)同等的權(quán)利內(nèi)涵，可以使用、抵押、轉(zhuǎn)讓，投資也可以獲得回報。只有經(jīng)營權(quán)得到保障，經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)有清楚的界定，新的經(jīng)營者才敢進來，才敢于進行投資等行為。此外，目前經(jīng)營權(quán)如何定價也是一個很大的問題。
總之，農(nóng)村土地改革最基本的就是讓土地權(quán)利變成可分割的權(quán)利，讓農(nóng)民安心地在基本的土地權(quán)利得到保障的情況下，做強做大經(jīng)營權(quán)利。
宅基地制度不改，村莊變化無解
《財經(jīng)》：在農(nóng)村的幾項土地安排中，宅基地制度被認為是目前最滯后的一項制度安排。為何宅基地改革進度相對慢？
劉守英：宅基地占了農(nóng)村土地很大一部分，但在土地制度改革中，農(nóng)村的宅基地制度是最為獨特、最為敏感，也是最難以決斷的一項。但是，由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會功能，使得宅基地制度的改革，成為頂層設(shè)計、法律修改、政策制定與學(xué)術(shù)討論的最為謹慎的領(lǐng)域。
事實上，宅基地制度改革很早就被提出來了，但一直沒有太大的突破。原因是什么？政治上的考慮是很大的一個因素，宅基地承載著穩(wěn)定社會、穩(wěn)定農(nóng)民的特殊功能，被認為是農(nóng)民安身立命之本，擔(dān)心如果改革做的不好，農(nóng)民就沒有立錐之地。特別是在疫情沖擊之下，宅基地作為農(nóng)民“最后退路”的功能更是一覽無遺。
在現(xiàn)行的宅基地制度下，一方面，農(nóng)民對宅基地享有依成員資格無償取得的分配權(quán)、占有權(quán)和房屋所有權(quán)，只要是集體成員，當(dāng)要成家立戶時，都可以分得一塊宅基地。另一方面，整個鄉(xiāng)村的宅基地不可交易，農(nóng)民沒有收益權(quán)、出租權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
在這種情況下，被集體制度強化了的農(nóng)民對宅基地的占有觀念，使農(nóng)民肯定不會輕易放棄他們手中的宅基地，因為一旦放棄，其基本權(quán)利就失去了。既然無法通過交易獲得宅基地財產(chǎn)權(quán)益，農(nóng)戶的理性選擇當(dāng)然是占著甚至多占，哪怕宅基地的使用價值降低了。如此就導(dǎo)致，一方面是越來越多的農(nóng)民離開鄉(xiāng)村到城市定居，農(nóng)村居住人口持續(xù)減少，但是農(nóng)村宅基地的面積卻沒有減少，反而在不斷地擴張。
其實，城市化的基本趨勢應(yīng)該是：隨著農(nóng)民一代代向城市遷移，鄉(xiāng)村的村社應(yīng)該是在不斷減少，有些農(nóng)民不愿意離開的，慢慢聚集到一個地方，有些地方就變成了生態(tài)綠地，農(nóng)村的農(nóng)地不斷擴大。
但我們的情況卻是：農(nóng)民進城，由于在鄉(xiāng)村無償占有宅基地，大量修房子，村莊在不斷擴張，到一定程度就是占用耕地了，導(dǎo)致耕地數(shù)量減少，危及中國耕地紅線。據(jù)悉，中國整個村莊的占地比城市大四倍。但村莊內(nèi)部很多地方呈現(xiàn)空心村的狀況。這些是城市化的反常。當(dāng)我們從天空去看中國的鄉(xiāng)村，會發(fā)現(xiàn)一個非常畸形的現(xiàn)象，就是村莊在不斷地擴張，城市在這邊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在那邊，差距巨大。
這些反常現(xiàn)象的根源就在我們的宅基地制度，所以，破解這些問題，必須進行改革。宅基地改革的核心目的實際上就是破農(nóng)民跟村莊的關(guān)系問題，只要宅基地制度不破，村莊的變化就無解。
《財經(jīng)》：“十四五”時期，宅基地制度改革如何破題？改革的關(guān)鍵是什么？
劉守英：宅基地制度的具體改革，首先還是要強調(diào)，堅持集體所有是一項基本制度，沒有討論的余地。在此基礎(chǔ)上，我認為，第一，必須改革宅基地的無償分配制度。過去只要是農(nóng)民就有一塊宅基地，這是宅基地制度安排的特殊性，現(xiàn)在不可能了，宅基地改革的方向就是要改變宅基地制度的“特殊性”。只要在宅基地制度的特殊性上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，宅基地權(quán)利制度改革就很難有進展。只要把“特殊性”破了，宅基地就活起來了。
我們需要保證的是農(nóng)民獲得宅基地使用的權(quán)利，但是這一使用權(quán)利不能一直是無償?shù)模仨毜糜袃斒褂谩Ｕ氐臒o償分配導(dǎo)致村莊成員大量超占村莊用地甚至耕地，村莊無序擴張。我認為，可以考慮采取時點劃斷辦法，對原占用宅基地的農(nóng)戶沿用無償使用辦法，時點以后享有成員資格的集體成員，則為有償獲得集體所有宅基地使用權(quán)，新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得。
第二，放開搞活宅基地使用權(quán)，實現(xiàn)宅基地可交易。對于農(nóng)民自愿退出的合規(guī)宅基地，要通過相關(guān)的制度安排和政策措施，打通宅基地退出與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的連接渠道。此外，宅基地的權(quán)利要對外開放，打破宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的制度，對外村人和外來資本有序開放，沒有外來人和外部資本進入就無法活村。我們有一個建議：宅基地資格權(quán)只向集體經(jīng)濟組織成員開放，但宅基地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)可以向集體經(jīng)濟組織原籍成員開放，這樣就可將宅基地使用的方法擴大。只有打破鄉(xiāng)村的封閉性，讓資金、人才等新的生產(chǎn)要素進來，并且把所有的生產(chǎn)要素都活躍起來，整個鄉(xiāng)村才能活躍起來。
第三，宅基地權(quán)利與集體建設(shè)用地權(quán)利的同權(quán)。目前的土地權(quán)利中，盡管宅 基地也屬于集體建設(shè)用地，但是在權(quán)利內(nèi)涵上，宅基地只能建設(shè)用于農(nóng)民居住的房屋，沒有出租、轉(zhuǎn)讓和抵押權(quán)，隨著集體建設(shè)改革到位以后，兩者的權(quán)利差異會更大。因此，在實行集體建設(shè)用地與國有土地同地同權(quán)的同時，也要實行農(nóng)村宅基地與集體建設(shè)用地的同地同權(quán)。
此外，我還想強調(diào)的是，要規(guī)范宅基地管理，對整個村莊的規(guī)模加以控制，不能讓其無限擴張，但這并不意味著違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”。現(xiàn)在有些地方不顧農(nóng)民意愿，用行政性的辦法來一次性、大規(guī)模地快速解決鄉(xiāng)村的居住問題，用行政手段強制性進行拆村并村，將世世代代生活在農(nóng)村的村民合并到一個幾萬人的社區(qū)。這樣的做法直接破壞了農(nóng)民居住的權(quán)利，也將農(nóng)民原來與鄉(xiāng)村在一起的基本的權(quán)利剝奪掉了。此外，鄉(xiāng)村本身就有它的制度文化，采用這種做法把這些東西全給斷根了，那可不就“雞飛狗跳”了嘛。
給鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的權(quán)利，讓鄉(xiāng)村“活”起來
《財經(jīng)》：前不久召開的中央農(nóng)村工作會議提出，“三農(nóng)”工作重心將從脫貧攻堅轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村振興。2月21日，21世紀以來第18個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件發(fā)布，聚焦鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。此后，我國首設(shè)國家鄉(xiāng)村振興局全面推進鄉(xiāng)村振興，足見鄉(xiāng)村振興的重要性。您在前面提到，城鄉(xiāng)二元土地制度是阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展的最重要的制度安排，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是要給鄉(xiāng)村用地的權(quán)利。“十四五”時期，土地的利用和分配上如何考慮鄉(xiāng)村發(fā)展的利益？
劉守英：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于深化農(nóng)村改革、加大制度供給，消除不利于鄉(xiāng)村發(fā)展的制度制約。我前面講到，在上一輪的發(fā)展階段中，在土地分配和利用上以保城市發(fā)展為主，鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)利受限。所以在下一輪中，促進鄉(xiāng)村的發(fā)展一定要給鄉(xiāng)村用地的權(quán)利。
我剛才講到，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，推動鄉(xiāng)村振興的第一方面就是，完善農(nóng)地權(quán)利體系，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。前面我已經(jīng)具體講了農(nóng)村土地改革通過產(chǎn)權(quán)明晰化和市場化改革等，讓部分農(nóng)民安心離開土地經(jīng)營，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新的經(jīng)營者，促進土地規(guī)模擴大，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。第二就是通過推進宅基地制度改革，促進村莊轉(zhuǎn)型，如果宅基地不可交易，鄉(xiāng)村就“活”不起來。
但是，農(nóng)村只有農(nóng)業(yè)并不能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，所以，第三個方面，就是要給鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的權(quán)利，以“活業(yè)”帶動活村。目前，我們的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)十分單一。但在歷史上，中國鄉(xiāng)村的經(jīng)濟活動其實是非常豐富的，農(nóng)民可以搞農(nóng)業(yè)、工業(yè)甚至是服務(wù)業(yè)。正是因為傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟活動的復(fù)雜性，中國農(nóng)業(yè)文明和鄉(xiāng)村社會才得以不斷延續(xù)。但現(xiàn)在，高速城市化之后，農(nóng)村的經(jīng)濟活動基本上只圍繞著單一的糧食生產(chǎn)來展開。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)村更加缺乏活力，農(nóng)民在鄉(xiāng)村更難找到出路，只好進城。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的重要原因就是在土地利用和分配上沒有考慮鄉(xiāng)村發(fā)展的利益。因此，未來要給鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的權(quán)利，改革土地配置制度，實現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權(quán)。實現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地權(quán)利平等，才有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和發(fā)展空間的復(fù)興。
第四，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興城鄉(xiāng)一定要形成互動。目前鄉(xiāng)村與城市是在近乎完全隔絕的狀態(tài)，各搞各的，這也是造成鄉(xiāng)村衰敗的重要原因。但雙方產(chǎn)生互動后，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)就會應(yīng)對這種互動產(chǎn)生的需求，產(chǎn)生數(shù)量和形態(tài)的變化，鄉(xiāng)村機會和活力開始增加。
所以，接下來“十四五”期間，就要將隔絕城市與鄉(xiāng)村的墻拆掉。改革生產(chǎn)要素配置制度，讓要素自由流動，促進城鄉(xiāng)互動。城鄉(xiāng)要素配置不暢和城鄉(xiāng)發(fā)展不平等的最大障礙是城鄉(xiāng)二元土地制度，所以第一就是要改革土地要素配置方式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權(quán)。
增值收益引發(fā)分配矛盾，城市土改聚焦“錢怎么分”
《財經(jīng)》：隨著城市化速度的下降，城市化方式的改變，城市土地改革將聚焦哪些問題？應(yīng)如何推進？
劉守英：目前的城市化已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向以土地內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地更有效利用來提升城市的品質(zhì)水準。前面我已經(jīng)提到，“十四五”期間，土地在生產(chǎn)生活和生態(tài)的功能配置上，將從過去的保生產(chǎn)建設(shè)為主，轉(zhuǎn)向以生活和生態(tài)為主。城市化的另一個趨勢則是城市擴張轉(zhuǎn)變成城市更新，比如將原來土地使用比較初級的方式變成高級的方式，粗放的方式變成集約的方式。
但是，空間規(guī)劃以后不同功能區(qū)產(chǎn)生的土地增值收益的差異必然非常大，比如被規(guī)劃為生態(tài)區(qū)的土地增值收益必然就比被規(guī)劃為生活區(qū)的土地增值收益低很多。如此，在土地的空間規(guī)劃上會產(chǎn)生巨大的利益矛盾。
在增值收益分配過程中，政府、企業(yè)、市民等利益相關(guān)主體均有較大收益期望。但對于如何進行收益分配，收益分配的比例等關(guān)鍵性問題，仍然沒有形成一套達成共識、可供推廣的分配標準。
所以，“十四五”期間，在城市空間規(guī)劃下，要完善增值收益分配制度，對增值收益分配機制的公平性和科學(xué)性進行保障。不能因為空間規(guī)劃導(dǎo)致部分人的利益受到較大損失，也不能因此導(dǎo)致少部分人暴富。
另外，“十四五”期間還有一件特別重要的事就是工業(yè)園區(qū)的改造轉(zhuǎn)型。目前，大量工業(yè)園區(qū)占用了大量的土地，但是很多地方存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等現(xiàn)象，園區(qū)土地低效利用、浪費現(xiàn)象較嚴重。
我認為“十四五”期間園區(qū)的改造轉(zhuǎn)型最重要的就是園區(qū)要與城市融合，與城市的功能和產(chǎn)業(yè)相融合，而不是獨立于城市去發(fā)展。目前，有很多工業(yè)園區(qū)與城市相隔很遠，自己單獨搞一套，雖然投資了巨額的基礎(chǔ)設(shè)施，但是在聯(lián)動發(fā)展方面仍然存在很大困難。
第二，園區(qū)的工業(yè)用地占比過大，也要進行用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，一部分土地需調(diào)整成城市的住宅、綠化等生活或生態(tài)用地。所以，園區(qū)轉(zhuǎn)型也面臨要處理好原來工業(yè)用地的使用者在園區(qū)轉(zhuǎn)型中的利益分配問題。
第三， 改變園區(qū)低價供地招商引資方式。過去，很多園區(qū)都是低價供地，很多企業(yè)利用園區(qū)土地向銀行抵押融資，但大量的園區(qū)是虧損的，部分園區(qū)的土地處于完全閑置狀態(tài)，未來這一現(xiàn)象也要改變。
（作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院黨委書記兼院長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財經(jīng)》2021年4月9日）
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