摘要：農村“政經(jīng)分開”改革是實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展與治理機制轉型的重要方向。江蘇省江陰市高新區(qū)的試點探索為推進農村“政經(jīng)分開”改革積累了經(jīng)驗。在“政經(jīng)不分”體制下，鄉(xiāng)村發(fā)展與治理面臨農村集體經(jīng)濟組織利益難維護、“新居民”難以獲得平等的合法權利、農村基層治理轉型遭遇制度性障礙以及農村基層權力缺乏有效監(jiān)督等挑戰(zhàn)。因此，推進農村“政經(jīng)分開”改革，必須對農村“兩類治理”“兩類身份”“兩類服務”以及各基層組織的治理職責有系統(tǒng)而準確的把握。在實踐操作中，農村“政經(jīng)分開”改革必須分類有序推進，注重維護農村集體經(jīng)濟組織利益，保障“新居民”的平等合法權益，探索建立農村居住證制度，構建統(tǒng)分有序的鄉(xiāng)村治理架構體系。
關鍵詞：政經(jīng)分開；鄉(xiāng)村發(fā)展與治理；農村集體經(jīng)濟
一、引言
鄉(xiāng)村發(fā)展與治理實踐在不斷涌現(xiàn)出新探索和新經(jīng)驗的同時，也面臨著一些突出問題。其中，農村基層黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟組織“政經(jīng)不分”的體制，因機構交錯、功能混亂，給鄉(xiāng)村發(fā)展與治理轉型帶來了挑戰(zhàn)。農村集體產權制度改革因其蘊含著壯大集體經(jīng)濟和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的政治邏輯，成為深化農村改革的重要頂層設計。“政經(jīng)分開”作為農村集體產權制度改革的重要方向之一，也受到中央層面的高度重視。2015年，中辦、國辦發(fā)布的《深化農村改革綜合性實施方案》提出，“探索剝離村‘兩委’對集體資產經(jīng)營管理的職能，開展實行‘政經(jīng)分開’試驗”。2016年，中共中央、國務院發(fā)布的《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》同樣指出，“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經(jīng)濟事務分離”。在中央的指示和部署下，全國多地在完成農村集體產權制度改革任務的基礎上，試點實施了農村“政經(jīng)分開”改革。
關于農村“政經(jīng)分開”這一改革舉措，學界目前形成了三種不同觀點。多數(shù)學者對“政經(jīng)分開”改革持肯定態(tài)度。他們認為，“政經(jīng)分開”是我國現(xiàn)代化進程中非常重要的制度設計，有深刻的歷史邏輯和理論邏輯。我國農村綜合改革已進入新的歷史時期，制度性障礙成為當前制約農村發(fā)展的根本因素，“政經(jīng)分開”則是優(yōu)化村民自治和基層民主以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的必然選擇。鄉(xiāng)村社會中產權單元與治理單元、村民自治與社區(qū)治理等也都指向“政經(jīng)分開”這一改革目標。少數(shù)學者對“政經(jīng)分開”改革持中立觀點。他們認為，農村基層組織的最優(yōu)治理結構是“半分半獨”模式，即依照法人理念確立農村集體經(jīng)濟組織等主體的法律地位，使村委會的經(jīng)濟治理職能宏觀化、間接化。此外，農村“政經(jīng)分開”改革雖有積極意義，但也可能導致經(jīng)濟強社會弱、經(jīng)濟自治消解社會自治等村治困境，因此是否推進“政經(jīng)分開”改革需因時而異、因地制宜。個別學者則對“政經(jīng)分開”改革持消極態(tài)度。他們提出，在社會主義公有制背景下，國家或集體所有權的公共性權力面向決定了“政經(jīng)分開”并不可能真正實現(xiàn)。同時，“三位一體”的村社治理結構使得村社組織具備較強的治理能力，而“政經(jīng)分開”無疑是對這一能力的削弱。
另外，盡管學界主流觀點傾向于支持“政經(jīng)分開”改革，但也產生了村“兩委”成員是否應當與集體經(jīng)濟組織理事會成員交叉任職等觀點沖突。例如，有學者認為，村“兩委”與集體經(jīng)濟組織理事會成員交叉任職，難以真正改變政府主導的“村治”模式，集體經(jīng)濟組織也難以獨立運作。持相反觀點的學者認為，如果村“兩委”不與集體經(jīng)濟組織理事會成員交叉任職，則“三套人馬”產生的人員經(jīng)費和管理成本必然上升，不僅會加重集體經(jīng)濟組織和基層政府的財力負擔，還不利于各基層組織的工作協(xié)調和事務溝通。
本文認為，我國農村多年來“政經(jīng)不分”的體制，在一定的歷史時期內為維護農村社會穩(wěn)定、發(fā)展農村經(jīng)濟作出了重要貢獻，但也削弱了農村自治組織的社會功能和治理能力，并在一定程度上損害了集體經(jīng)濟組織的獨立性、自主權和經(jīng)濟利益。雖然一些地區(qū)已經(jīng)試點實施了農村“政經(jīng)分開”改革并取得了一定成效，但頂層制度設計仍不健全，實踐層面的“政經(jīng)分開”改革探索尚不深入，已有文獻大多集中于對“政經(jīng)分開”改革試點案例的分析和描述，缺乏深層次的分析解讀。我國農業(yè)農村發(fā)展具有明顯的地區(qū)差異，各地推進農村“政經(jīng)分開”改革的基礎條件和政策環(huán)境各不相同，不顧條件的超前探索和條件成熟后的觀望等待，都有可能導致偏差和延誤改革進程。因此，本文在對改革實踐案例進行分析的基礎上，總結農村“政經(jīng)分開”改革面臨的深層次挑戰(zhàn)和治理重點，并給出相關政策建議，以期加深對該領域研究的認識和理解。
二、農村“政經(jīng)分開”改革的案例分析
隨著全國層面農村集體產權制度改革接近尾聲，一些改革先行區(qū)不斷拓展改革的廣度和深度，積極開展“政經(jīng)分開”改革試點，取得了初步成效。課題組在進行文獻梳理的基礎上，對相關地區(qū)開展了專題調研，為本文研究積累了一定的實踐材料。
1.案例選取與基本介紹
研究基于課題組自2020年8月至2021年1月對江蘇省南京市、昆山市、江陰市高新區(qū)等地開展的農村“政經(jīng)分開”改革專題調研。課題組通過在調研地查閱改革檔案、座談聽取匯報，以及與有關部門領導、基層干部群眾進行交流等方式獲取了豐富的一手資料。對比分析南京市、昆山市和江陰市高新區(qū)的改革實踐，課題組發(fā)現(xiàn)三地“政經(jīng)分開”改革的基礎條件比較相似、操作辦法也比較接近，而江陰市高新區(qū)的“政經(jīng)分開”改革工作起步最早、規(guī)則設計更為科學和全面，改革經(jīng)驗也頗具啟發(fā)性。因此，本文選取江陰市高新區(qū)的改革實踐作為研究案例。
早在2004年，江陰市便選取高新區(qū)長涇鎮(zhèn)花園村作為股份合作制改革試點，為新一輪農村集體產權制度改革積累經(jīng)驗。截至2020年年底，江陰市基本完成了新一輪農村集體產權制度改革，其選取的66個“政經(jīng)分開”改革試點村，超過30個已完成了試點任務。其中，江陰市高新區(qū)先行整體推進農村“政經(jīng)分開”改革。2018年，江陰市高新區(qū)出臺了《村級集體經(jīng)濟股份制改革和“政經(jīng)分設”工作實施細則》，圍繞組織功能、選民資格、賬務資產、人員待遇、財政保障等方面推進改革，不斷優(yōu)化村黨組織領導的村民自治組織和集體經(jīng)濟組織運行機制，初步建立起權責明確、穩(wěn)定協(xié)調的基層組織管理體制。
2.江陰市高新區(qū)“政經(jīng)分開”改革操作辦法
第一，組織功能分設。村黨組織作為農村各類組織和各項工作的領導核心，負責宣傳執(zhí)行黨的路線方針政策，討論決定社區(qū)建設、管理和服務中的重要問題、重大事項，并聯(lián)系、服務、宣傳、教育黨員群眾。村（居）委會、村級集體經(jīng)濟組織在村黨組織的統(tǒng)一領導下各司其職，保障自治組織和集體經(jīng)濟組織職能分開、雙軌運行。村（居）委會依法開展農村基層自治活動，負責社會管理及服務，提供公共事務和公益事業(yè)。村級集體經(jīng)濟組織依法行使集體資產的經(jīng)營管理權，主要職責是進行集體“三資”管理、發(fā)展集體經(jīng)濟和服務集體成員。
第二，選民資格分開。村黨組織成員由所在黨組織全體黨員選舉產生。村（居）委會按照《村民委員會組織法》或《城市居民委員會組織法》進行自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，村（居）委會管理成員由具有選民資格的村（居）民選舉產生。村級集體經(jīng)濟組織按照《農民專業(yè)合作社法》《江蘇省農業(yè)專業(yè)合作社條例》等要求制定章程，建立健全董事會、監(jiān)事會、股東代表大會等“三會”組織架構，實行規(guī)范化運作。村級集體經(jīng)濟組織董事會、監(jiān)事會成員由具有選舉資格的股民選舉產生。
第三，賬務資產分立。村（居）委會和集體經(jīng)濟組織分別設立村（居）委會行政賬戶和集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟賬戶。根據(jù)村（居）委會和集體經(jīng)濟組織職能的不同，將經(jīng)營性資產和非經(jīng)營性房屋資產劃歸集體經(jīng)濟組織管理，公益性非房屋資產劃歸村（居）委會管理，實行資產、賬務和核算分開。村（居）委會設公共事務收付賬，對公共事務管理活動中發(fā)生的資產、負債及所有者權益進行核算，實行社務公開。集體經(jīng)濟組織按照財政部、農業(yè)部頒布的《村合作經(jīng)濟組織財務會計制度》要求，單獨設立經(jīng)營賬，實行獨立核算和財務公開。
第四，人員待遇分流。人員工作安排方面，對于原村支部書記，可推薦并經(jīng)選舉兼任股份合作社理事長或總經(jīng)理、副總經(jīng)理等職務。對原村委會主任、副書記以及原村集體資產管理負責人，可推薦并經(jīng)選舉兼任股份合作社理事長、監(jiān)事長等職務。對原村其他“兩委”人員，原則上安排在黨組織和村（居）委會工作，可兼任股份合作社理事或監(jiān)事，也可根據(jù)基層組織需要另行安排工作。待遇報酬方面，改革之后對各類人員報酬實行老人老辦法、新人新辦法，確保不因改革導致相關人員利益受損，并允許待遇存在高低差異，但保持總體穩(wěn)定。
第五，財政保障配套。江陰市高新區(qū)為農村“政經(jīng)分開”改革提供充足的財政支持，保證各項工作落實到位。“政經(jīng)分開”改革后，村（居）兩委人員和一般工作人員的人員經(jīng)費按照標準列入財政預算，社區(qū)管理服務經(jīng)費以及公共設施建設經(jīng)費亦列入財政預算。村級集體經(jīng)濟組織的運行經(jīng)費及非普惠性福利費用由集體經(jīng)濟組織承擔，并規(guī)定福利費用的上限不超過當年村集體收入的30%。
此外，江陰市高新區(qū)還對村黨組織、村（居）委會、農村集體經(jīng)濟組織的人員管理和議事決策機制作出了相應安排，并對農村集體經(jīng)濟組織“三會”的建立、運行和監(jiān)管作出了詳細規(guī)定。調查表明，通過“政經(jīng)分開”改革，江陰市高新區(qū)的農村社區(qū)基本實現(xiàn)了產權主體明晰、治理權責明確、組織機構健全和監(jiān)督體系完善，農村基層治理明顯優(yōu)化，集體經(jīng)濟組織活力明顯增加。
3.江陰市高新區(qū)“政經(jīng)分開”改革經(jīng)驗總結
江陰市高新區(qū)能夠比較順利地推進農村“政經(jīng)分開”改革，主要依賴于其扎實的改革基礎和迫切的改革需求。一是農村集體產權制度改革基本完成。江陰市高新區(qū)在全國率先明確了農村集體資產產權歸屬、界定了集體成員，特別是健全了集體經(jīng)濟組織架構，為開展“政經(jīng)分開”改革奠定了基礎。二是城鄉(xiāng)融合程度較高。江陰市高新區(qū)處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的地區(qū)，被征地農民和農民非農化轉移不斷增多，農民就業(yè)渠道、居住區(qū)域和生活方式發(fā)生了重大變化，客觀上要求盡快實施“政經(jīng)分開”。三是集體經(jīng)濟發(fā)展面臨突出障礙。農村集體經(jīng)濟組織承擔了沉重的公共負擔，農村集體資產產權主體缺位、權能結構錯位、民主監(jiān)督失效等體制性缺陷愈發(fā)突出，集體經(jīng)濟發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)，亟須通過“政經(jīng)分開”改革來加以解決。四是政府財政實力較強。江陰市高新區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平較高、經(jīng)濟實力較強，能夠為“政經(jīng)分開”改革后的村干部工資、社區(qū)公共開支等提供財政保障。
江陰市高新區(qū)通過組織功能分設、選民資格分開和人員待遇分流，理順了農村各基層組織的職能、權責關系，為各類成員參與鄉(xiāng)村治理疏通了渠道，也為實現(xiàn)和維護“新居民”的合法權益奠定了基礎；通過賬務資產分立和財政保障配套，建立完善的農村基本公共服務項目清單制度，合理劃分農村各項支出的承擔主體，有效減輕了集體經(jīng)濟組織的公益性負擔，保障了集體成員利益。可以說，江陰市高新區(qū)的“政經(jīng)分開”改革，在全國來講具有先導性，但也存在一定的局限性。其中，局限性表現(xiàn)為以下三點：一是改革主要站在維護農村集體經(jīng)濟組織及其成員利益的角度來進行制度設計，對“新居民”權益保障等問題考慮不足；二是對改革可能帶來的負面問題缺乏統(tǒng)籌考慮，改革后的配套政策仍有待完善，改革紅利尚未充分釋放；三是改革基礎和條件有一定的特殊性，且需要一定的財政實力作支撐。可以肯定的是，“政經(jīng)分開”代表了未來農村改革的發(fā)展方向，但由于各地改革基礎各不相同，改革實行條件也較為嚴苛，短期內在全國推開的時機尚未成熟。
三、“政經(jīng)不分”體制下鄉(xiāng)村發(fā)展與治理面臨的挑戰(zhàn)
我國鄉(xiāng)村治理結構長期以來存在“政經(jīng)不分”的特征，這在一定歷史時期內對農業(yè)農村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，但也因機構職能混淆和權責歸屬不清，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展與治理轉型帶來許多挑戰(zhàn)。
1.農村集體經(jīng)濟組織的利益難以維護
“政經(jīng)不分”的制度設計在一定程度上損害了農村集體經(jīng)濟組織及其成員利益，這種狀況在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)尤為明顯。一方面，在“政經(jīng)不分”的體制下，村“兩委”班子成員經(jīng)濟決策非專業(yè)化，資源整合和市場營銷水平不高。另一方面，農村集體經(jīng)濟組織需承擔較高的公共支出，導致集體資本積累緩慢。此外，隨著城鄉(xiāng)人員加速流動與交叉混居，大量外來人口使農村集體經(jīng)濟組織的社區(qū)管理支出等進一步增加，集體經(jīng)濟組織及其成員的利益進一步受損。例如，未進行“政經(jīng)分開”改革之前，江陰市高新區(qū)許多村莊存在“小村大社區(qū)”的問題，集體收益“貼補”社區(qū)公共服務的現(xiàn)象十分普遍，歸屬數(shù)千人的集體資產，要為上萬人的社區(qū)提供部分基礎設施和公共服務。
2.“新居民”難以獲得平等的合法權利
由于城鎮(zhèn)化建設、集中居住搬遷、行政村區(qū)劃調整等原因，全國形成了大量不同于傳統(tǒng)村莊的新型農村社區(qū)，社區(qū)中存在許多沒有當?shù)貞艏摹靶戮用瘛薄０凑铡洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，“年滿十八周歲的村民，不分民族……都有選舉權和被選舉權”，并提出“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”也應獲得選舉權與被選舉權。但是，在“政經(jīng)不分”的體制下，擁有“村籍”或集體成員資格，就意味著享有村民福利或集體收益分配等一系列特有權益。在一些經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，“村籍”制度更是演化為一種與工資、福利、就業(yè)、教育等緊密關聯(lián)的制度綜合體。出于收益和福利可能被“稀釋”的擔憂，“新居民”選舉權與被選舉權很難得到保障，事實上被排除在農村社區(qū)治理之外。
3.農村基層治理轉型遭遇制度性障礙
“政經(jīng)不分”的治理結構中，村黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟組織“三位一體”，一旦出現(xiàn)問題將同時受到?jīng)_擊，很容易造成基層組織運營癱瘓。村“兩委”被村集體的經(jīng)濟職能和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的行政職能擠占，自治職能干預或替代經(jīng)濟職能、經(jīng)濟職能與行政職能“綁架”自治職能等問題時有發(fā)生。同時，隨著農民收入水平持續(xù)提高、群體利益日益分化，高速發(fā)展的集體經(jīng)濟帶來頻繁的利益紛爭，“政經(jīng)不分”的體制顯得越來越難以適應。此外，“政經(jīng)不分”的體制制約了農村基層治理制度創(chuàng)新，基層治理體系無法與頂層制度設計有效銜接，農村多元治理主體無法形成有效的治理共同體，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉型面臨制度性障礙。
4.農村基層權力缺乏有效的監(jiān)督機制
權力監(jiān)督和制約是現(xiàn)代民主政治的重要內容。從歷史經(jīng)驗看，如果沒有有效的監(jiān)督和制約，往往造成權力過分集中、領導職務終身制、官僚主義以及其他特權現(xiàn)象。這些現(xiàn)象不同程度地存在于我國農村基層治理中，并引發(fā)了一系列社會問題。權力監(jiān)督一直是村民自治的薄弱環(huán)節(jié)。在“政經(jīng)不分”的體制下，農村黨組織、村委會、集體經(jīng)濟組織“高度集權”，村民存在“不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、無法監(jiān)督”等思想，一些地區(qū)村民民主監(jiān)督權利形同虛設。更為重要的是，農村黨組織、村民自治組織、集體經(jīng)濟組織高度集權下的決策權和行政權遠大于村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督權，村務監(jiān)督委員會在農村基層治理結構中往往處于邊緣地位，從而失去“第三權力”的監(jiān)督價值。
四、推進農村“政經(jīng)分開”改革需關注的治理重點
針對“政經(jīng)不分”體制下鄉(xiāng)村發(fā)展與治理面臨的問題，結合江陰市高新區(qū)等地的改革經(jīng)驗，推進農村“政經(jīng)分開”改革，必須對“兩類治理”“兩類身份”“兩類服務”和各基層組織的治理職責有準確的把握和清晰的認識。
1.改革前提：廓清“兩類治理”
農村“政經(jīng)分開”改革的前提是廓清經(jīng)濟治理和農村社區(qū)治理，明晰農村集體經(jīng)濟組織與基層自治組織的職能關系。經(jīng)濟治理，即農村集體經(jīng)濟組織以社會主義市場經(jīng)濟體制為方向，以健全法人治理結構為核心，不斷進行制度創(chuàng)新，讓集體經(jīng)濟組織成員充分參與集體經(jīng)濟經(jīng)營決策，著力構建合理、公平、高效和保障集體成員利益的體制機制，以激活各類生產要素潛能，不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，并最終實現(xiàn)集體成員收益共享、風險共擔。
農村社區(qū)治理主要指村（居）委會與基層政府、黨組織及各類社會組織，依據(jù)正式的法律法規(guī)以及非正式的社區(qū)規(guī)則公約等，基于公共利益、社區(qū)認同和市場機制形成協(xié)調合作關系，共同進行社區(qū)公共事務管理，為社區(qū)提供公共物品和服務。新型農村社區(qū)的主要特點是原有村落居住格局改變，村域內聚集了大量由外來人口形成的“新居民”。隨著農業(yè)農村現(xiàn)代化建設不斷推進，農村社區(qū)治理也需要進行現(xiàn)代化轉型，通過構建新型治理體系來更好地滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要。新型農村社區(qū)治理體系的特點是，包括“新居民”在內的全體居民都是農村社區(qū)治理的平等參與者，都能夠在農村基層民主自治中平等地行使公民的基本權利和享受相應的公共服務，但不參與或干涉集體經(jīng)濟組織成員的經(jīng)濟權利。
2.改革基礎：分清“兩類身份”
隨著新型城鎮(zhèn)化建設不斷推進和農村集體產權制度改革基本完成，農村內部形成了以“村籍”和集體經(jīng)濟組織成員資格為邊界的不同群體。以“村籍”為邊界，農村形成了“新居民”與世居居民兩類身份；以集體經(jīng)濟組織成員資格為邊界，農村又形成了集體成員與非集體成員兩類身份。同時，隨著成員權與集體資產股權趨向分化，以集體資產股權為劃分依據(jù)，又形成了股東成員、非股東成員、非成員股東等不同類型的群體。農村社區(qū)各類身份及群體權益交織，導致復雜的身份認同沖突和利益糾紛。
推進農村“政經(jīng)分開”改革的基礎是對當前農村紛繁復雜的“身份”及各類身份附帶的資格權益進行甄別。其中，最重要的是厘清世居居民中的集體經(jīng)濟組織成員與非集體經(jīng)濟組織成員、股東成員與非股東成員以及他們擁有的土地承包經(jīng)營權、宅基地資格權、集體收益分配權等相關權益。因為這些權益不僅關系到可觀的經(jīng)濟利益，還具有社會保障屬性，是許多村民賴以生存的基礎。此外，還需考慮的是，擁有集體成員資格但不居住在本村，以及擁有股權但并非世居居民或集體經(jīng)濟組織成員的，在新型農村社區(qū)治理體系下應當擁有哪些權利。由此可見，“政經(jīng)分開”改革的基礎在于“身份”區(qū)分、利益分配和權益分享，重點在于解除“戶籍（集體成員資格或股東身份）—權利—福利”的一體性捆綁，尤其是將戶籍資格（集體成員資格或股東身份）與民主權利行使分開。
3.改革關鍵：厘清“兩類服務”
在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，農村公共服務（公共產品）可以區(qū)分為兩類：一類是像城市一樣，由政府提供的基本公共服務，如交通、水利、教育、醫(yī)療、社會保障等；另一類則是歸屬于不同“身份”的“超福利”或非基本公共服務，如集體經(jīng)濟組織成員享有的股東福利等。推進農村“政經(jīng)分開”改革的關鍵在于，在厘清“兩類服務”的基礎上，推動農村社區(qū)成為承接政府公共服務的組織載體，并通過梳理公共服務項目清單和責任主體，建立科學合理的社區(qū)公共服務費用分攤機制。
2021年中央一號文件指出：“建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制，強化農村基本公共服務供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)標準統(tǒng)一、制度并軌。”為實現(xiàn)這一目標，一方面，政府要加強對農村純公共服務的供給，加快推進城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生和就業(yè)等基本公共服務均等化。另一方面，集體經(jīng)濟組織原本列支自治組織的行政和公共服務支出應當列入可分配利潤，用于為集體成員提供其他“超福利”或非基本公共服務。但也要認識到，實行農村“政經(jīng)分開”改革后，對于大多數(shù)地區(qū)而言，在公共財政完全承擔公共支出之前，農村集體經(jīng)濟組織可能仍需負擔一定比例的公共支出，但這部分支出應有一定的限額，并可以作為稅前抵扣或稅費減免的依據(jù)。此外，要逐步引導農村從集體經(jīng)濟組織包攬社區(qū)公共支出的模式向由享受服務的居民，包括村籍居民和“新居民”共同承擔公共支出的模式轉變。
4.改革保障：劃清治理職責
農村“政經(jīng)分開”改革的初衷之一是通過劃清治理職責，防止公權力對集體經(jīng)濟發(fā)展過度干預和優(yōu)化對村干部權力的監(jiān)督與制約。比如，在早期推進農村“政經(jīng)分開”改革的地區(qū)，要求村（居）黨組織書記、自治組織負責人不得兼任集體經(jīng)濟組織負責人。近年來，黨和國家多個文件強調，村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織負責人。但理論界和實踐界都不同程度地對村干部“一肩挑”與“政經(jīng)分開”改革是否沖突產生疑慮。
從江陰市高新區(qū)等地的改革實踐來看，村黨組織書記（村委會主任）同時擔任集體經(jīng)濟組織負責人的“一肩挑”模式并未影響農村“政經(jīng)分開”改革績效，反而促進了村“兩委”與集體經(jīng)濟組織等的關系協(xié)調，提高了農村基層組織的規(guī)則意識與資源的整合能力，但“一肩挑”是否有利于集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展還有待實踐檢驗。當然，村干部“一肩挑”，不應與組織“一體化”相混同。“一肩挑”的主要目的在于強化村黨組織領導權威、提升鄉(xiāng)村治理效能以及促進農業(yè)農村政策舉措落實。實施“政經(jīng)分開”改革后，新任的農村基層自治組織負責人不再直接參與和處理集體經(jīng)濟組織具體事務，但是涉及村集體經(jīng)濟發(fā)展的重大事項、重要決策和重要會議的可以列席并具有一定的表決權。村黨組織的主要職能是整體上和政治上引領村莊發(fā)展和建設；村（居）委會則主要負責進行社會管理和服務，維護村（居）民的合法權益等；農村集體經(jīng)濟組織作為特殊法人，其主要職責是管理農村集體資產、發(fā)展集體經(jīng)濟和服務集體成員。通過“政經(jīng)分開”改革，農村各基層組織的治理職責得以劃清，農村黨組織領導下的各類基層組織與多元主體協(xié)同共治的鄉(xiāng)村治理體系便會逐步形成。
五、推進農村“政經(jīng)分開”改革的政策建議
江陰市高新區(qū)等地推進農村“政經(jīng)分開”改革的相關探索具有一定的啟示意義，但就全國而言，當前階段的農村集體產權制度改革尚未完成，鄉(xiāng)村治理領域的改革也正在試點之中，農村“政經(jīng)分開”改革需要審慎推進，并應注重以下幾個方面。
1.分類有序推進“政經(jīng)分開”改革
農村“政經(jīng)分開”改革有助于促進鄉(xiāng)村發(fā)展與治理轉型，但各地農村的基礎條件不同，“政經(jīng)分開”改革的路徑和方法也將有所差異。農村集體產權制度改革任務要基本完成，并且具有進一步深化改革的內生需求。同時，集體經(jīng)濟發(fā)展必須達到一定水平并已經(jīng)初步建立起市場化的運營機制。此外，“政經(jīng)分開”改革要求政府具備較高的公共財政和公共服務供給能力，能夠將基礎設施建設和基本公共服務從城鎮(zhèn)延伸到農村。因此，農村“政經(jīng)分開”改革必須因地制宜、找準時機，綜合考慮城鎮(zhèn)化水平、財政收入、集體經(jīng)濟發(fā)展情況和農村社情民意，權衡改革成本與收益，分類有序推開。
2.注重維護農村集體經(jīng)濟組織利益
維護農村集體經(jīng)濟組織利益是農村“政經(jīng)分開”改革的一個重要目標。改革后，集體經(jīng)濟組織不再承擔行政和公共服務職能，有助于集中人力、財力發(fā)展集體經(jīng)濟。但“政經(jīng)分開”改革并不必然促進農村集體經(jīng)濟組織快速發(fā)展，還必須進一步完善相關配套措施，創(chuàng)新集體經(jīng)濟有效組織形式和運行機制。要廣泛引入企業(yè)經(jīng)營管理制度，健全和完善集體經(jīng)濟組織“三會”制度，讓集體成員充分參與集體經(jīng)濟經(jīng)營決策，共享集體經(jīng)濟組織經(jīng)營收益。要進一步保障農村集體經(jīng)濟組織作為特殊法人享有的各項權利，盡快明確農村集體經(jīng)濟組織可享有的稅收優(yōu)惠，積極拓展集體資產股份權能，為集體經(jīng)濟組織土地開發(fā)利用、股權抵押、融資、投資等方面提供便利。
3.保障“新居民”的平等合法權益
農村“政經(jīng)分開”改革的目標之一在于讓社區(qū)成員與“村籍”或集體成員資格脫鉤，將社區(qū)成員權利與“村籍”居民或集體成員的權益區(qū)分開來，讓集體資產和成員利益不因吸納“新居民”的平等參與而“稀釋”。一方面，要通過清單式梳理，明晰世居居民、集體經(jīng)濟組織成員、“新居民”等各類身份共有的基本權利和獨有的特殊權益。另一方面，要依法保障“新居民”享受社區(qū)公共服務、參與社區(qū)選舉和治理等基本公民權利。此外，可在完善集體經(jīng)濟組織成員制度的基礎上，探索“新居民”加入農村集體經(jīng)濟組織的實現(xiàn)機制。例如，賦予對農村發(fā)展有重大貢獻的“新居民”集體成員資格或貢獻股股權，逐步構建開放式產權和“有進有出”的動態(tài)集體成員管理體系。
4.探索建立農村居住證制度
城市居住證制度是我國戶籍制度改革的產物，共享基本公共服務是落實城市居住證制度的關鍵目的，其在促進城市流動人口市民化方面發(fā)揮了積極作用。以此觀照農村“新居民”群體，在城鄉(xiāng)二元結構尚未完全破解、戶籍制度改革尚未完成的情況下，可探索建立和實施農村居住證制度，制定科學的農村人口登記管理機制。通過實施農村居住證制度，有效識別農村各類群體人員身份，為居住證持有人在農村工作、生活、教育等提供合法便利，保障“新居民”享受平等的農村基本公共服務和擁有平等的公民權利。此外，還可在建立農村居住證制度基礎上，探索建立促進“新居民”權益實現(xiàn)的“人地錢掛鉤”機制，以不斷提升農村接納外來人口的能力。
5.構建統(tǒng)分有序的鄉(xiāng)村治理體系
各類農村基層組織的價值訴求、治理內容和運作邏輯均不相同，組織載體、服務邊界等也存在差異。農村“政經(jīng)分開”改革必須明確各方權責，形成規(guī)范有序的治理秩序。但值得注意的是，農村“政經(jīng)分開”并不意味著將村黨組織、村委會與集體經(jīng)濟組織等完全分離，而是在充分發(fā)揮村黨組織牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調作用的基礎上，從組織單元、組織權力、組織資源等方面重塑農村基層組織的權力資源配置，通過多重權威調動、多重資源綜合使用和多種規(guī)則綜合運用，提升鄉(xiāng)村治理能力。總之，要通過村黨組織、村委會、集體經(jīng)濟組織、村務監(jiān)督委員會和各類社會組織聯(lián)動協(xié)作，構建各類基層組織統(tǒng)分有序的鄉(xiāng)村治理體系。
（高強系南京林業(yè)大學農村政策研究中心主任，經(jīng)濟管理學院教授、副院長、博士生導師；曾恒源系南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院博士生；張云華系國務院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部副部長、研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《中州學刊》2021年第6期）
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