馬曉河:城鎮(zhèn)化放緩，中國如何應對？

經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，中國經(jīng)濟先后從低收入階段提升到中低等收入階段，并于2010年進入到中高等收入階段。中國現(xiàn)已越過中高等收入階段的中段，十分臨近高收入階段門檻值。下一步，中國要跨越中等收入陷阱，邁向發(fā)達的高收入國家這個大臺階。根據(jù)一些國家的發(fā)展經(jīng)歷，此一時期，是經(jīng)濟結構、社會結構、制度結構快速轉型的同頻共振期，也是經(jīng)濟體邁上新臺階的最大機遇期。僅從社會結構轉型方面看，一個經(jīng)濟體從中等收入階段向高收入階段跨越，有一個指標不可忽視，就是城市化。城市化是建立以城市人口為主的市民化社會的主要途徑，也是構建以中低收入群體為主的橄欖型社會結構的重要平臺。城市化既有可能通過投資拉動經(jīng)濟增長，又有可能通過消費需求擴展推動經(jīng)濟發(fā)展向新的階段邁進。

以往世界各國城市化的發(fā)展歷程表明，城市化水平上升最快的時期是在中高等收入階段，其次分別是中低等收入階段、低收入階段，在高收入階段上升最慢。值得關注的是，中國的發(fā)展與此不同。2010年以來，當中國進入中高等收入階段后，城鎮(zhèn)化進程就開始放緩，放緩的城鎮(zhèn)化必將給中國下一步向新的大臺階邁進帶來不利影響。

表1是不同收入類型經(jīng)濟體及日韓的城市化水平變動情況。可以看出，從1960—2019年的59年間，所有收入類型國家的城市化水平都提高了。其中，低收入國家城市化率提高了近19.63個百分點，中低等收入國家提高了19.84個百分點，中高等收入國家提高了39.07個百分點，高收入國家提高了18.26個百分點。

對比不同收入類型國家城市化率變動數(shù)據(jù)，有三個特點非常明顯。第一，中高等收入國家的城市化水平上升最快，在有統(tǒng)計資料的59年中，其年均城市化率上升0.66個百分點。相比之下，中低等收入類型國家年均上升0.34個百分點，低收入類型國家年均上升0.33個百分點，高收入類型國家年均上升0.31個百分點。第二，高收入類型國家的城市化率在1975年越過70%后連續(xù)43年一直穩(wěn)步上升，2019年達到了81.05%。由此可見，即使一國經(jīng)濟發(fā)展進入到發(fā)達的高收入國家行列，其城市化水平還會繼續(xù)上升，不過提升速度會變緩。第三，日本和韓國分別在20世紀70年代和90年代邁上高收入國家行列，之后兩國的城市化水平一直高于同等收入類型國家。這說明盡管東亞國家人口眾多、土地資源稀缺，但城市化進程卻相對較快，水平相對要高一些。

觀察一些發(fā)達國家的城市化歷程也會進一步印證該結論。處于東亞地區(qū)的韓國在20世紀90年代跨入發(fā)達的高收入國家行列，對韓國城市化數(shù)據(jù)的分段整理如圖1所示。在20世紀90年代以前，韓國的城市化一直處于加快趨勢，1960—1970年城市化率年均提高1.299個百分點，1970—1980年城市化率年均提高1.602個百分點，1980—1990年年均提高為1.712個百分點。而在20世紀90年代進入高收入國家行列后，韓國的城市化率上升速度明顯下降，1990—2000年城市化率年均上升0.61個百分點，2000—2010年城市化率年均上升0.41個百分點。

日本是在20世紀70年代邁進發(fā)達的高收入國家。此前，城市化呈現(xiàn)出的是加快趨勢，1930—1950年城市化率由24%上升到37.3%（周偉林，2008；鄭宇，2008），年均提高0.665個百分點。1950—1968年城市化率由37.3%上升到70.32%，年均提高1.834個百分點。而后速度逐漸減緩，從1968—1980年城市化率從70.32%上升到76.18%，年均提高0.488個百分點，從1980—2018年城市化率從76.18%上升到91.62%，年均提高0.406個百分點（見圖2）。

美國城市化經(jīng)歷了一個漫長的過程。由1790—1890年用了100年時間，其城市化率從5.1%提高到35.1%，年均提升0.3個百分點。此后在追趕英國并成為世界第一強國的過程中，城市化進程不斷加快，從1890—1940年城市化率由35.1%提高到56.5%，年均提升0.428個百分點；從1940—1961年城市化率由56.5%提高到70.38%，年均提升0.661個百分點。城市化率越過70%以后進程開始放慢。從1961—2006年，美國用了45年時間才將城市化率從70.38%提高到80.1%，年均僅提升0.216個百分點（馬曉河，2020）。

從上述三國的城市化進程看，在進入高收入階段之前，三國的城市化均呈現(xiàn)不斷加快的趨勢。且都有一個共同點，就是在城市化率達到70%以前，其上升速度都不會放慢。

中國的情況怎么樣？表2是改革開放以來中國常住人口城鎮(zhèn)化的數(shù)據(jù)。為便于分析，我們比照世界銀行人均GNI標準，將1998年以前劃分為低收入階段城鎮(zhèn)化，1998—2010年劃分為中低等收入階段城鎮(zhèn)化，2010年以后為中高等收入階段城鎮(zhèn)化。中國的城鎮(zhèn)化演進程度與世界一般城市化水平的對比可依表2中間部分沿對角線展開。從最右側的偏差值可以看出，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的偏差非常明顯。具體計算可知，從1978—1998年，中國城鎮(zhèn)化率年均提高0.77個百分點，從1998—2010年年均提高1.38個百分點，2010—2019年年均提高1.18個百分點。這就是說，中國城鎮(zhèn)化推進最快的時期是在中低等收入階段，而不是在中高等收入階段。進一步看，進入中高等收入階段后，不僅中國的城鎮(zhèn)化率上升速度比在中低收入階段下降明顯，城鎮(zhèn)化率上升速度還越來越低。從2010—2015年，城鎮(zhèn)化率平均每年上升1.23個百分點，從2015—2018年平均每年僅上升1.16個百分點，2019年比上年只提高了1.02百分點。同世界不同收入類型國家的城市化進程相比，中國城鎮(zhèn)化水平上升快于同等收入類型國家的時期，只發(fā)生在低收入階段后期和中低等收入階段。進入中高等收入階段后，中國城鎮(zhèn)化進程放慢明顯，城鎮(zhèn)化率也明顯低于同類型國家。

在表2中，2019年中國城鎮(zhèn)化率與中高等收入國家只相差5.75個百分點，看起來差值并不大。但這只是個假象，還有一個重要因素未予考慮，就是該用什么數(shù)據(jù)表示中國的城鎮(zhèn)化水平。前面分析中國數(shù)據(jù)時采用的是常駐城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)，常駐城鎮(zhèn)人口中包含了兩億多在城鎮(zhèn)常年打工的農民工，他們中絕大多數(shù)人處于“人戶分離”狀態(tài)，從吃住行用等方面衡量并不是完全意義上的市民，因此用常駐城鎮(zhèn)人口衡量中國城鎮(zhèn)化水平，會比實際的城鎮(zhèn)化水平偏高。但是，如果用城鎮(zhèn)戶籍人口衡量城鎮(zhèn)化，又會比實際的城鎮(zhèn)化水平偏低。為了更準確地分析和衡量我國城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的差距，我們又將中國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率之間的城鎮(zhèn)人口差額作一折算，得出實際城鎮(zhèn)化率，并做出進一步的國際比較。

表3是中國進入中高收入階段以來的常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率，用常住人口城鎮(zhèn)化減去戶籍人口城鎮(zhèn)化的差額，就是不完全城鎮(zhèn)化人口。按有關研究成果計算（王美艷，2016），如果將這部分人口實現(xiàn)真正的市民化，人均總消費將提高27%。由此反推，這部分常住人口由于沒有實現(xiàn)真正的市民化，他們的實際消費只是戶籍市民的73%。若參照這個比例，將不完全城鎮(zhèn)化人口折算成市民化人口，可得到表3所示的中國實際城鎮(zhèn)化率。如表3所示，中國實際城鎮(zhèn)化水平要遠低于常住人口城鎮(zhèn)化水平，從2010—2019年，中國的實際城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率普遍要低4個百分點以上。用這個實際城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)再次進行國際比較，我們發(fā)現(xiàn)，在中高收入階段，雖然中國城鎮(zhèn)化率與同等收入類型國家的差距在不斷縮小，但縮小的速度并不快。從實際偏差值看，絕對差距還比較大，全部年份偏差都在10個百分點以上。

中國的實際城鎮(zhèn)化水平落后，而且本應在城鎮(zhèn)化加快推進階段步伐卻開始放緩，是由多重復雜因素造成的。

首先，最主要的原因是城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其福利制度改革滯后，抬高了人口流動門檻，抑制了農業(yè)轉移人口市民化。無須贅述，包括人口流動和公共服務供給在內的體制改革，是在城鄉(xiāng)二元結構框架下進行的。改革開放以前，為了服務于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，計劃經(jīng)濟體制是嚴格限制農村人口流向城市的，公共服務更是極度稀缺。改革開放后，限制人口流動的戶籍制度及其公共服務制度改革，也是按照經(jīng)濟結構轉型的需要漸進式向前推進的。在改革的時序安排上，先是在小城鎮(zhèn)展開，爾后擴展到中小城市，最后向大城市延伸；在改革思路上，先是放松對農業(yè)轉移人口的流動限制，鼓勵他們向小城鎮(zhèn)轉移落戶，接著是允許具備條件的流動人口落戶中小城市。具體政策導向可分為三個時間段。

在2010年以前，城鎮(zhèn)化的改革總方向是放松、鼓勵、允許農業(yè)轉移人口在小城鎮(zhèn)和中小城市落戶。20世紀80年代中期，小城鎮(zhèn)的戶籍限制制度開始松動。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，國家為了鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和勞動力向小城鎮(zhèn)轉移，允許農民可以自理口糧進入集鎮(zhèn)落戶。20世紀90年代中后期，國家進一步規(guī)定已在小城鎮(zhèn)就業(yè)居住，并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。到1998年，戶籍制度改革的口子從小城鎮(zhèn)延伸到城市。國家規(guī)定新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬可以在城市落戶；凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當?shù)卣嘘P規(guī)定的，可準予在城市落戶（國發(fā)［1998］24號文）。進入21世紀，戶籍制度改革繼續(xù)深化。2001年3月，國務院在批轉公安部關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見中規(guī)定，凡在縣級市及其他建制鎮(zhèn)內有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。對已在小城鎮(zhèn)辦理的藍印戶口、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)常住戶口（國發(fā)［2001］6號文）。

2010年以后，城鎮(zhèn)化的改革方向從鼓勵、允許轉向引導農業(yè)轉移人口市民化。2011年2月，國務院發(fā)布文件，針對“有的地方不顧當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際情況，片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模城鎮(zhèn)化速度；有的地方不分城市類別不顧城市綜合承載能力，一味放寬落戶城市的條件；有的地方擅自突破國家政策，損害群眾切身利益。”（國發(fā)［2011］9號文）由此提出要繼續(xù)堅定地推進戶籍管理制度改革，引導非農產(chǎn)業(yè)和農村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。對此規(guī)定，在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨冢辉谠O區(qū)的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）同時按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇τ诔鞘芯C合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩(wěn)定職業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所（含租賃）的范圍、條件等作出更嚴格的規(guī)定。繼續(xù)合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規(guī)模，進一步完善并落實好現(xiàn)行城市落戶政策。2013年11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。

從2016年開始，城鎮(zhèn)化在戶籍制度改革上發(fā)生了新變化，改革方向從引導轉向全面放開和全面放寬。國務院頒發(fā)文件指出，圍繞加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利、履行同等義務。鼓勵各地區(qū)進一步放寬落戶條件，除極少數(shù)超大城市外，允許農業(yè)轉移人口在就業(yè)地落戶，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制（國發(fā)〔2016〕8號文）。進入2019年，戶籍制度及其公共服務改革更加積極，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，指出要全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬～500萬的大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例。推進基本公共服務均等化，常住人口享有與戶籍人口同等的教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等基本公共服務。

從世界城市化的一般演進趨勢看，在城市化的早期階段，小城鎮(zhèn)發(fā)展要快一些，大中城市發(fā)展相對慢一些；而在城市化的中后期階段，大中城市發(fā)展要快，小城鎮(zhèn)發(fā)展要慢；到了城市化后期甚至還出現(xiàn)了圍繞一個或多個超大城市在區(qū)域空間上形成了城市群和都市圈。從以上三個時段城鎮(zhèn)化的戶籍制度和公共服務制度改革進程可以看出，第一時段即2010年前是放松、鼓勵、允許農業(yè)轉移人口在小城鎮(zhèn)和中小城市落戶，這種改革方向符合當時中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，促進了小城鎮(zhèn)和中小城市的發(fā)展。從1978—2010年，中國經(jīng)濟發(fā)展處于低收入和中低等收入階段，這一時期，小城鎮(zhèn)和小城市發(fā)展明顯快于其他城市的發(fā)展。1978—2008年，全國建制鎮(zhèn)由2173個增加到19234個，小城鎮(zhèn)人口由3449萬人增加到28081萬人，占全國城鎮(zhèn)總人口比重從20%上升到45%。這30年中，全國城鎮(zhèn)人口年均增長4.38%，而小城鎮(zhèn)人口年均增長7.24%，由于小城鎮(zhèn)人口增長快，此一時期小城鎮(zhèn)對中國城鎮(zhèn)人口增長的貢獻率達55%。小城市的發(fā)展也是一樣。1978—2007年，全國城市數(shù)量從193個增加到655個，增長了239.3%，其中20萬人口以下的城市由49個增加到267個，增長了444.9%。但是，自2010年起的第二時段，中國已進入中高收入階段，小城鎮(zhèn)和小城市發(fā)展勢頭也有所減緩，此時城市人口增長本應依靠大中城市的發(fā)展來完成。但令人遺憾的是2011年和2013年戶籍制度改革的側重點卻沒有相應轉移，依然放在小城鎮(zhèn)和小城市上，實際上各地仍繼續(xù)嚴格控制直轄市、副省級城市和其他大城市人口規(guī)模。比如2013年國家提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模的要求。但此時小城鎮(zhèn)全面放開的邊際效應已大大下降，對農業(yè)轉移人口不再有大的吸引力。但對于中等城市、大城市而言，不管是有序放開落戶限制還是合理確定落戶條件，農業(yè)轉移人口都必須達到“有序”的標準或“合理”的條件，這實質上給農業(yè)轉移人口在中等及以上城市落戶設置或保留了不同等級的制度門檻。可想而知，這一時期要想依靠大中城市加快推進城鎮(zhèn)化是相當困難的。

第二，缺乏農業(yè)轉移人口市民化的公共成本分擔機制，也使城鎮(zhèn)化進程受到了抑制。2016年后特別是2019年，以全面放開、全面放寬為方向的戶籍制度改革把重點轉向大中城市，對城區(qū)常住人口300萬以下的城市、常住人口300萬～500萬的大城市，分別實行“全面取消”“全面放寬”的政策，并對城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市強調要完善積分落戶政策。同以前比，這些改革確實為農業(yè)轉移人口進入大中城市降低了制度門檻。然而，由于轉移人口進入大中城市所需要的公共成本和私人成本都遠高于小城鎮(zhèn)，在公共成本供給主體或責任主體邊界模糊的情況下，農業(yè)轉移人口面對雙重成本壓力，進城意愿自然會下降。

根據(jù)有關研究（見表4），實現(xiàn)一億農業(yè)轉移人口市民化，公共服務成本新增支出為46501萬元，人均需要46500萬元，其中，義務教育成本需要24600元，社會保障11620元，保障性住房9200元，技能培訓1041元（傅師雄等，2018）。大城市公共服務成本更高，國務院發(fā)展研究中心有課題組（2011）根據(jù)嘉興、武漢、鄭州、重慶四城市調研資料估算，一個農民工如果成為市民，政府需要增加支出80000元左右（2010年價格）。2015年，中國社會科學院的一項研究詳細地測算了農民工市民化的公共成本和個人成本，該項研究測算結果是，一個農民工市民化需要的公共成本全國平均為131000元，其中東部地區(qū)為176000元、中部地區(qū)為104000元、西部地區(qū)為106000元；所需的個人成本全國平均為119000元，其中東部地區(qū)為146000元、中部地區(qū)為99000元、西部地區(qū)為107000元（單菁菁，2015）。按照此課題測算，一個農民工若要市民化，公共成本和個人成本總支出全國平均為250000元。

這些研究的口徑和應用環(huán)境不一致，所以數(shù)據(jù)差別明顯，但是農業(yè)人口市民化的公共成本是不可忽視的難點。面對巨大的人口轉移成本支出，無論是對接受地的地方政府還是農民自身都是一筆不小的負擔。顯然，如果城市政府要接受外來農民工及其子女落戶城市，就必須改變現(xiàn)有戶籍制度和公共福利制度，承擔農民工的公共成本。而延續(xù)現(xiàn)有戶籍制度和公共福利制度，則意味著城市政府不僅未承擔任何公共成本，反而還能享受外來農民工進城創(chuàng)造的紅利。因此，盡管上有政策，各級城市政府都自覺不自覺地選擇了不動不改，維持現(xiàn)狀。況且，在維持現(xiàn)狀的多數(shù)選擇下，會出現(xiàn)一個令城市政府擔憂的難題，就是對戶籍制度及其公共福利制度的改革中，誰先動手誰吃虧。因為沒有“誰先改革誰獲益”的激勵政策刺激，若某一城市率先全面取消落戶限制，給予外來人口市民化的公共服務待遇，勢必會使一定半徑內的農業(yè)轉移人口紛紛涌向這個城市，形成外來人口進入和公共成本支出的“洼地效應”。大家都按兵不動，繼續(xù)維持制度和政策現(xiàn)狀也就淪為最佳策略。結果也可想而知，農民工及其子女進城落戶限制門檻無人愿意降低，轉移落戶公共成本供給依然缺失，個人成本還在隨物價繼續(xù)攀升，農民只能“望城興嘆”。

第三，在大中城市的治理方式和發(fā)展理念上，許多城市管理者，過分強調城市建設的現(xiàn)代化水平，追求整齊劃一，寬馬路、大廣場、綠化覆蓋率、公園數(shù)量、城市名片等。忽視人的城市化，不重視城市的適宜居住環(huán)境，合理的人口密度，適度的人群分層結構等。更有甚者，還借著解決城市擁擠、環(huán)境治理等名義，把已經(jīng)進城的、有基本穩(wěn)定就業(yè)崗位的農民向外趕，結果造成城市人口密度不增反降，使得土地城鎮(zhèn)化速度遠遠快于人口城鎮(zhèn)化速度。比如，中國無論是城市建成區(qū)還是建制市的人口密度都遠遠低于國際相同類型城市的人口密度，但是中國的城市人口密度在一段時間不增反降，從2014—2018年，北京市人口密度從1525人/平方公里減少到1136人/平方公里，比2010年的1383人/平方公里還要低17.86%，上海市人口密度從3826人/平方公里減少到3823人/平方公里，全國城市在2014年到2016年人口密度平均由2419人/平方公里降到2408人/平方公里（見表5）。可想而知，城市人口增長速度減緩，但土地進城速度卻在加快，城市土地與人口比例會發(fā)生什么樣的異常變化。按國際公認標準，土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度之比的合理區(qū)間應該為1～1.12∶1。2010到2018年，我國城市建設用地面積擴大了45.9%，而城鎮(zhèn)常住人口增長了26.67%，兩者速度之比為1.72∶1。

第四，中國城鎮(zhèn)化進程還受到文化環(huán)境等社會因素的影響，比如原有市民對外來農民工及其子女之間不僅有彼此的生活需求和服務便利，也有社會性的歧視沖突與排斥。過去，盡管存在著城鄉(xiāng)二元戶籍及福利制度差別，但農民被擋在城門之外，市民與農民生活在兩個不同空間里，應該說那時是城鄉(xiāng)二元結構矛盾的遠距離對立。進入21世紀以來，隨著改革開放的深入推進，有數(shù)以億計的農民工及其子女由鄉(xiāng)村轉移到城鎮(zhèn)。由此，在同一城市空間下生活著兩個群體，一個群體是農民工及其子女，他們在子女教育、大病醫(yī)療、養(yǎng)老保險、住房保障、貧困救濟、就業(yè)保障、工資待遇等方面與原有城鎮(zhèn)居民存在著巨大差別。過去這種差別是在空間上遠距離存在，彼此看不見，摸不著，也感受不到。而現(xiàn)在，一方面進城農民工近距離親眼看到并體會到農民工及其子女與原有市民在公共福利待遇方面的巨大差距，他們對這種城鄉(xiāng)二元制度安排形成的身份歧視越來越不認同、不滿意。另一方面是原有城鎮(zhèn)市民，當城鎮(zhèn)特別是大中城市涌進越來越多農民工以后，數(shù)億農民工長期與原有市民在同一地域空間上生活，這改變了城市的階層結構，打破了原有城市生活秩序，伴隨著交通擁擠、房價上升、食品價格上揚、上學難、就業(yè)難、看病難等等，就有相當一部分市民對農民工產(chǎn)生抱怨，從坐車、就餐、逛公園、看病、就學等歧視農民工及其子女。比如，蘇州某個以農民工子女為主的民辦小學校舍被騰退，800多個小學生被整體安排在附近的公辦重點小學上學，不料遭到重點小學眾多家長們的不滿和反對。當?shù)匦７綗o奈在校區(qū)搞了一個“隔離區(qū)”，對這些農民工子女進行“單獨管理”，并給予獨立的教學和活動空間（熊丙奇，2018）。類似這種沖突并不是個案。“隔離區(qū)”及原有城市居民子女與農民工子女的不同境遇，給雙方都造成了心理壓力和對立情緒。現(xiàn)在，在同一藍天下同一城市空間中，生活著互不認同、難以融合的兩個群體，無形中給中國進一步城鎮(zhèn)化制造了社會性障礙。隨著進城農民群體規(guī)模的日益擴大，他們對身份的不認同及與原有城市居民在社會文化等方面的對立情緒也會不斷積累，這會給城鄉(xiāng)二元制度改革帶來更大壓力，改革越滯后，壓力越大，阻力和風險也就越大。

市民化社會是實現(xiàn)中等跨越、邁向發(fā)達經(jīng)濟體的重要結構支撐。做為實現(xiàn)市民化社會的載體和依托，城鎮(zhèn)化能將供給與需求兩側有效結合起來，從投資和消費兩方面拉動經(jīng)濟增長，是實施擴大內需戰(zhàn)略、構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的重要途徑。因此，總體戰(zhàn)略就是必須加快推進中國的城鎮(zhèn)化進程，讓城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與中國所處的經(jīng)濟發(fā)展階段相適應。

首先，調整城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，從促進“大中小城市協(xié)調發(fā)展”轉向上建“群”、中構“圈”、下強“底”擴“底”的戰(zhàn)略思路。2020年10月，習近平總書記就今后中國的城市發(fā)展方向指出，“要推動城市組團式發(fā)展，形成多中心、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡型城市群結構。”從今后中國城市化戰(zhàn)略看，要上建“群”，即要在全國區(qū)域布局上，構建一批生活和發(fā)展質量高的大城市群，形成骨干結點；中構“圈”，就是要緊密圍繞各個大城市，發(fā)展起內部聯(lián)系緊密、交通便利的依托城市圈層，群與圈結合，提升和帶動城鎮(zhèn)化；下強“底”，就是提高現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的人口承載能力，改善臨近城市群和城市圈的小城鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務，實現(xiàn)一體化和均等化；下擴“底”就是把現(xiàn)有貼近城市群、都市圈的人口超過2000人以上的行政村全部按城市標準建成小城鎮(zhèn)，并推進這些小城鎮(zhèn)在基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面與所在城市群實現(xiàn)同城化。

其次，要堅決貫徹落實國務院關于“全面取消”和“全面放寬”農業(yè)轉移人口市民化的落戶條件的改革政策。除了北京、上海等超大城市外，應該真正放開放寬農民進城落戶條件。要建立一種激勵機制，就是誰先放開放寬農民工進城落戶條件，誰就能得先機、能先獲利，反之亦然。同時，中央政府可明確各大中城市放開放寬農業(yè)轉移市民化的最后期限，對在期限內率先放開放寬的城市給予政策激勵，對超過期限不打開城門的管理者，要頒布懲罰措施。

再次，建立有利于推進農業(yè)轉移人口市民化的公共成本分擔機制，盡量降低農業(yè)轉移人口市民化的落戶成本。為了便于實現(xiàn)勞動力跨區(qū)自由流動，義務教育、社會保障等也能在全國范圍內跨區(qū)異地轉移接續(xù)，中央政府可以承擔因農業(yè)轉移人口市民化發(fā)生的義務教育、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等由政府承擔的那部分公共支出，地方政府承擔住房保障、勞動技能培訓、基礎設施建設、貧困救助等，企業(yè)承擔農民工進城就業(yè)需要企業(yè)繳納的社會保險支出，其他落戶成本由進城農民個人負擔。

最后，改革土地制度。從長遠看，要讓市場在資源配置中起決定性作用，同時要增加農民的財產(chǎn)性收益，各級政府就應逐漸退出土地市場，公益性征地應按市場價格交易，農村集體建設用地（包括宅基地）享受同城鎮(zhèn)國有土地一樣的政策待遇，可直接進入一級市場，農民承包地按市場原則流轉。

（作者系國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院;中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農業(yè)經(jīng)濟問題》2021年第9期，原題為《中國經(jīng)濟邁上新的大臺階亟需加快推進城鎮(zhèn)化》）