——基于貴州Ｔ縣的經(jīng)驗研究
摘要：既有研究多探討外部環(huán)境如何塑造脫貧攻堅及其動員機制，卻沒有深入解釋脫貧攻堅本身的治理特征和運行機制。本文基于貴州Ｔ縣的脫貧攻堅實踐，將脫貧攻堅的治理結(jié)構(gòu)和治理機制定義為統(tǒng)合治理，認(rèn)為其是在黨政體制基礎(chǔ)上，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)對原有科層制的組織重構(gòu)和多元治理主體的有效統(tǒng)合，在治理結(jié)構(gòu)上形成了“一軸多元”的治理體系，構(gòu)建了能最大程度激活體制內(nèi)外力量參與貧困治理的有效模式。統(tǒng)合治理是有助于汲取運動式治理和科層治理優(yōu)勢的組織基礎(chǔ)，其通過組織統(tǒng)合、行動統(tǒng)合和督戰(zhàn)統(tǒng)合等治理策略，既強調(diào)了多元治理主體的合作度，又突出了治理權(quán)力集中的可能性，使脫貧攻堅更好地發(fā)揮了整體動員、協(xié)作執(zhí)行和治理效能提升的作用。統(tǒng)合治理不僅呈現(xiàn)了黨委和政府在脫貧攻堅中的統(tǒng)合功能與重要價值，更凸顯出社會、市場和群眾等力量在社會治理中的潛能，為縣域超常規(guī)治理的動力結(jié)構(gòu)和機制提供了一種新的解釋路徑。
關(guān)鍵詞：統(tǒng)合治理 脫貧攻堅 組織重構(gòu) 治理效能
一、問題提出
通常而言，面對社會治理問題，縣域政府早已形成了一套常規(guī)性的治理體系和治理機制，其特點是依托高度規(guī)則化、技術(shù)化、非人格化和有著明確等級制的科層制組織，科層制組織有效保障了社會治理中的組織動員和協(xié)作執(zhí)行。然而在面對諸如貧困、環(huán)境污染。瘟疫災(zāi)難等重大社會治理問題時，現(xiàn)實中的科層組織不僅無法實現(xiàn)徹底的“理性”，甚至呈現(xiàn)出組織僵化、剛性和低效等治理缺陷，并演變成與韋伯的科層制理論不相符的組織形象，導(dǎo)致政府難以與其他治理主體進行有效協(xié)作，難以實現(xiàn)政治系統(tǒng)所設(shè)定的公共治理目標(biāo)。理論上講，面對重大社會治理問題，形成并能有效執(zhí)行政策的治理結(jié)構(gòu)和治理機制是提升治理效能的關(guān)鍵。在貧困縣全部摘帽之后，我們不禁反思：是怎樣的治理結(jié)構(gòu)和治理機制激活了傳統(tǒng)科層治理優(yōu)勢，并實現(xiàn)了貧困治理效能的顯著提升？
在關(guān)于脫貧攻堅運行機制的研究中，代表性的觀點有行政式治理和運動式治理。一方面，縣委縣政府通過科層動員和行政包干等手段打破常規(guī)治理范式，對市場和社會等治理主體發(fā)揮了很強的整合作用，使縣域脫貧攻堅在較短時期內(nèi)實現(xiàn)了貧困治理效能的提升。行政式貧困治理揭示了脫貧攻堅所呈現(xiàn)出來的科層動員機制，但遮蔽了黨政體制下組織內(nèi)部的關(guān)系重塑與其他治理主體的協(xié)作性， 特別是缺少了自下而上的配合。另一方面，脫貧攻堅通過政治動員和多層級指揮作戰(zhàn)體系打破了原有科層結(jié)構(gòu)的職能劃分及其常規(guī)任務(wù)分工，有助于清理常規(guī)治理長期形成的治理弊端，但層層加碼的運動式治理往往造成基層政府的行政資源浪費和形式主義。運動式治理通常被看作是應(yīng)對常規(guī)型治理機制失敗所產(chǎn)生的暫時替代和糾偏機制，而脫貧攻堅是由國家自上而下組織消滅絕對貧困的專項治理行動，不是不定期開展的集中行動，更不屬于自上而下的糾偏范疇。
我們的理論思考始于這樣的觀察，即縣域脫貧攻堅與傳統(tǒng)科層治理、運動式治理在動員機制上有著許多相似之處，但縣域脫貧攻堅是在“壓力型體制”下產(chǎn)生的超常規(guī)治理行動，其在治理結(jié)構(gòu)和治理機制等方面又顯著不同于傳統(tǒng)的治理模式。首先，脫貧攻堅依附于科層體系運行，但它在治理機制上的超常規(guī)性、統(tǒng)合性等特征，超出了傳統(tǒng)科層治理和運動式治理的解釋范疇。其次，脫貧攻堅的組織運作體現(xiàn)了政治對行政的融合和形塑，而關(guān)于政治體制的政治動員如何與行政體制的科層制相嵌套并落地，仍缺乏系統(tǒng)性的審視和討論。最后，脫貧攻堅構(gòu)建了政府、社會、市場協(xié)同推進的扶貧體系，形成了全社會共同參與的多主體治理格局，但現(xiàn)有研究更多討論了黨政體制對脫貧攻堅的組織動員機制，忽略了其對市場和社會等多元治理主體的統(tǒng)合機制和協(xié)作機制。
脫貧攻堅是一種混合了運動式治理與常規(guī)科層治理的復(fù)合型治理模式。上述研究探討了運動式治理的政治動員和常規(guī)科層治理的行政機制在貧困治理中的重要性，因其專注于治理的單一維度而無法對脫貧攻堅究竟如何提升貧困治理效能這一總體問題提供系統(tǒng)解釋。本文結(jié)合筆者2020—2021年在貴州Ｔ縣圍繞貧困縣退出專項評估和脫貧攻堅經(jīng)驗總結(jié)等項目開展的田野調(diào)查，試圖通過治理視角闡釋縣域脫貧攻堅的治理結(jié)構(gòu)和治理機制是如何形成又是如何運作的，以揭示縣域貧困治理效能顯著提升的“黑箱”，并深化對以縣級政權(quán)為代表的基層政府如何為我國貧困治理“賦權(quán)增能”的理解。
二、治理視角及其分析框架
（一）治理視角與統(tǒng)合治理
治理原意是控制、引導(dǎo)和操縱，主要是指與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。韋伯意義上的科層治理便是經(jīng)典的治理理論，并成為國家治理的重要工具和手段。20世紀(jì)90年代以后，政府之外的市場力量或社會力量在公共治理中的話語權(quán)逐漸顯現(xiàn)。治理作為一種危機反應(yīng)或者增進公共利益的手段，旨在克服或應(yīng)對市場失靈和政府失靈。治理在實踐領(lǐng)域的不斷擴張也推進治理理論的反思，特別是隨著現(xiàn)代化的發(fā)展和治理實踐的推進，治理理論被不斷賦予新的社會含義并超出傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，被廣泛運用于社會經(jīng)濟領(lǐng)域。就理論本身而言，無論是科層治理還是市場治理，都在一定程度上反映著國家與社會之間的權(quán)力關(guān)系。
21世紀(jì)以來，協(xié)同治理、互動治理、多中心治理等新概念在社會治理的新需求下應(yīng)運而生。在治理結(jié)構(gòu)上，現(xiàn)代社會治理呈現(xiàn)出治理主體多元化且相互依賴型增強的趨勢，這既不同于強調(diào)治理主體依附性特征的科層治理，也有別于從原子化的獨立治理主體假定出發(fā)的市場治理。特別是面對貧困治理、生態(tài)環(huán)境等突出問題時，西方學(xué)者不斷賦予“治理”以新的含義，并主張政府放權(quán)和向社會授權(quán)，企圖實現(xiàn)政府與市場、社會的多元化治理。在治理機制上，新時期的治理理論主張國家、市場和社會關(guān)系的組合重構(gòu)，并強調(diào)治理主體間功能互補、行動協(xié)調(diào)和資源整合的協(xié)作系統(tǒng)。但它們忽視了治理實踐中同時保持多主體合作和治理權(quán)力相對集中的可能性，也沒有對治理結(jié)構(gòu)與治理效能的轉(zhuǎn)化機制進行系統(tǒng)分析。
在我國社會治理實踐中，科層制是一個高效節(jié)約的治理機制，但依附于科層制的“條塊關(guān)系”具有雙重從屬制，導(dǎo)致了社會治理中條塊分割的問題，給主體間協(xié)作治理帶來結(jié)構(gòu)性困難，難以形成回應(yīng)民意的有效合力。同時，我國科層制是一種特殊的“黨政體制”，而非“理性官僚制”，這也為治理權(quán)力的集中提供了更大的可能性。折曉葉用“統(tǒng)合化”概述了縣域“政治－行政－公司”治理的新特征，強調(diào)政府運用其行政機制獲得了對核心資源的控制權(quán)力，再通過政治機制的動員、主導(dǎo)性作用以及公司機制的市場化運作，實現(xiàn)治理效能提升和縣域經(jīng)濟的發(fā)展。不過其研究沒有明確指出政治機制是如何運行的，特別是統(tǒng)合機制是如何形成又如何實現(xiàn)的。在此基礎(chǔ)上，歐陽靜認(rèn)為黨委在治理實踐中既可以利用科層組織的組織資源，又可以通過其政治機制來克服科層制的反功能，從而形成了獨特的政治統(tǒng)合模式。折曉葉和歐陽靜的研究均強調(diào)黨委和政府在縣域治理結(jié)構(gòu)和治理體系中的統(tǒng)合功能與意義，但歐陽靜更加明確強調(diào)以黨委為主體的政治機制對科層主體行政機制的統(tǒng)合作用，實質(zhì)上強調(diào)黨政權(quán)力和資源的轉(zhuǎn)化和運作機制。
通常而言，自然狀態(tài)下的部門分立無法自覺走向行動上的協(xié)同，也不太可能實現(xiàn)治理效能最大化，而統(tǒng)合恰恰是實現(xiàn)行動協(xié)同和效能提升的重要手段。統(tǒng)合治理回應(yīng)了縣域公共事務(wù)治理中的治理主體和治理結(jié)構(gòu)等問題，但也有不足之處：其一，它們都集中關(guān)注到縣域治理體系中的雙重治理主體———黨委和政府，卻忽略了其他治理主體在縣域治理中的重要作用。就縣域脫貧攻堅而言，它是將多元治理主體轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一行動，實質(zhì)上是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政府、社會和市場等治理主體，為解決絕對貧困問題而以新方式進行再組織的統(tǒng)合。其二，它們都強調(diào)政治動員在縣域治理中的重要作用，卻忽略了社會動員對于市場和社會主體統(tǒng)合的重要作用。基于此，我們認(rèn)為，“政治統(tǒng)合”未能對脫貧攻堅的治理結(jié)構(gòu)和運作機制提供整體性的解釋，但在一定程度上能夠充當(dāng)脫貧攻堅治理實踐的解釋性資源。
在脫貧攻堅治理結(jié)構(gòu)和治理機制的研究中，符平提出引領(lǐng)型融合治理的概念，強調(diào)通過政黨權(quán)力、政府權(quán)力等組織權(quán)力的指引統(tǒng)籌，實現(xiàn)多元治理主體的行動組織化和有效協(xié)作，以完成重大治理任務(wù)。引領(lǐng)型融合治理是一種實現(xiàn)了多主體協(xié)作和治理權(quán)力相對集中的治理模式，對脫貧攻堅的運行機制有很強的解釋力。然而引領(lǐng)型融合治理更多是基于治理理論進路的探討，其所揭示的也只是多元主體融合后的治理結(jié)構(gòu)和治理形態(tài)，至于為何能和如何能實現(xiàn)融合治理仍缺乏必要的討論，即缺乏對引領(lǐng)型融合治理前置性條件的討論。
本文吸收了政治統(tǒng)合中關(guān)于統(tǒng)合機制的有益探索，并在引領(lǐng)型融合治理的基礎(chǔ)上，進一步拓展其解釋框架。所謂的“統(tǒng)合治理”，是指黨委和政府圍繞治理目標(biāo)，通過對黨政部門的組織重構(gòu)與科層動員，并以多種策略性手段動員和吸納社會、市場等治理主體協(xié)同參與，進而形成“一軸多元”的治理格局。在治理實踐中，它表現(xiàn)為組織和行動上的統(tǒng)合，即自上而下的政治高壓和自下而上的社會動員使得政府內(nèi)部的治理分工不是因循功能分化和專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)，而是強調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體的統(tǒng)合，實質(zhì)上既強調(diào)了多主體合作，又突出治理權(quán)力集中的可能性。從這個意義上來說，以黨政為中心的統(tǒng)合治理既是一種新的治理結(jié)構(gòu)，也是一種新的治理機制。治理仍缺乏必要的討論，即缺乏對引領(lǐng)型融合治理前置性條件的討論。
（二）分析框架：統(tǒng)合治理的實踐策略
理論上來說，社會分工是復(fù)雜性治理背景下實現(xiàn)組織目標(biāo)的基本途徑，也是科層治理最重要的手段之一。在復(fù)雜的社會治理實踐中，多元主體間的相互協(xié)作、相互配合是可以而且是有必要的，因為沒有任何單獨的治理主體擁有解決復(fù)雜問題所需的所有知識和信息。但如何在高度分工的條件下實現(xiàn)多元治理主體的有效協(xié)作與統(tǒng)合并轉(zhuǎn)化為治理效能，是縣域脫貧攻堅面臨的重大實踐難題。
我國的“國家－社會”關(guān)系呈現(xiàn)出一種統(tǒng)合主義的特征。在縣域脫貧攻堅實踐中，縣委縣政府搭建了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場參與和社會協(xié)作的統(tǒng)合治理共同體，這其中如果沒有層級結(jié)構(gòu)保證治理的“形式合理”，其追求的“實質(zhì)合理”往往也很難奏效。脫貧攻堅的統(tǒng)合治理意味著需要“為了治理目標(biāo)對（治理實踐中的）互動運用組織的形式”，即需要通過科層化的組織重構(gòu)與治理主體協(xié)作行為的統(tǒng)合，并以一種組織嵌套的方式統(tǒng)合在一起，生成一種新的治理邏輯，才能有效激活體制內(nèi)的組織力量和協(xié)同機制。從治理實踐來看，脫貧攻堅是黨委和政府對多元治理主體再動員、再組織和再塑造的統(tǒng)合治理過程。區(qū)別于傳統(tǒng)單一維度的科層治理和市場治理，脫貧攻堅在治理主體構(gòu)成上具有混合性且本身具有明顯的科層特點，并強調(diào)黨政體制下的等級權(quán)威以及程序規(guī)則的遵守。基于此，研究需考察黨政體制在統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)中扮演什么樣的角色，特別是運用怎樣的制度及何種策略來激活包括其自身在內(nèi)的各種資源和力量。圍繞脫貧攻堅如何通過統(tǒng)合治理實現(xiàn)貧困治理效能的提升，本研究將從組織統(tǒng)合、行動統(tǒng)合和督戰(zhàn)統(tǒng)合三個方面來分析，為理解縣域脫貧攻堅治理模式提供一種較為系統(tǒng)的解釋。
首先，組織統(tǒng)合。統(tǒng)合預(yù)示了一個強有力的權(quán)力主體的存在，如何促進多元主體對治理目標(biāo)的集體認(rèn)同與協(xié)同行為的產(chǎn)生，是統(tǒng)合治理得以形成和運作的重要前提。組織作為多元治理主體的行動載體和平臺，目的在于解決集體行動中的合作問題。通過組織統(tǒng)合和整體動員可以使多元治理主體的分目標(biāo)與政府組織的總目標(biāo)保持一致，這促成了治理主體行動統(tǒng)合的重要條件。
其次，行動統(tǒng)合。重大社會問題的治理需要國家、社會和市場等治理主體以新的方式進行互動，但現(xiàn)實中的互動或協(xié)作往往充斥著價值沖突、緊張和碎片化等不確定性的關(guān)系。從治理過程上講，統(tǒng)合治理強調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下多元治理主體間的“互嵌”，這有利于治理主體在行動上的統(tǒng)合和功能上的互補。對于縣域脫貧攻堅實踐而言，黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府、市場和社會等治理主體在行動上如何統(tǒng)合和在功能上如何互補是經(jīng)驗研究需要重點探索的內(nèi)容。
最后，督戰(zhàn)統(tǒng)合。政策實效往往取決于政策能否得到有效落地。自上而下的政治勢能可以快速組織動員和統(tǒng)合各級政府、社會參與，但頻繁的高壓政治勢能往往治標(biāo)不治本，特別是由于時間緊迫、任務(wù)繁重與政治壓力之間存在著沖突，形式主義、官僚主義等作風(fēng)影響政策執(zhí)行和治理效能提升。因此，研究還需分析制度性策略保障政策怎樣得到有效落實，并促進脫貧攻堅的效能提升。
三 、統(tǒng)合治理：Ｔ縣的脫貧攻堅實踐
Ｔ縣地處貴州省中部偏西，屬烏蒙山區(qū)高海拔巖溶地區(qū)。2014年，Ｔ縣建檔立卡貧困人口為6.5萬戶28.6萬人，貧困發(fā)生率為27.15％。脫貧攻堅以來，在縣委領(lǐng)導(dǎo)下，Ｔ縣通過先后成立脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組、前線指揮部和總攻前線指揮部等組織載體，充分調(diào)動政府、市場和社會等多方力量參與脫貧攻堅，并通過創(chuàng)新和完善體制機制壓實責(zé)任，形成整體動員、共同參與的多主體貧困治理格局。截至2019年底，Ｔ縣貧困人口減少至5555戶14783人，貧困發(fā)生率下降至1.4％，順利通過貧困縣退出省級第三方評估驗收；至2020年底，Ｔ縣實現(xiàn)扶貧對象全部脫貧，歷史性地消除了絕對貧困。
（一）組織統(tǒng)合與整體動員
脫貧攻堅啟動之前，Ｔ縣已經(jīng)成立縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，同時單設(shè)縣扶貧開發(fā)辦公室，統(tǒng)籌、規(guī)劃和協(xié)調(diào)縣域貧困治理。但此時的扶貧辦在縣級政府部門中處于相對邊緣的位置，在資源整合和組織動員方面沒有實質(zhì)性的權(quán)力，更多的是按照常規(guī)工作來推動縣域扶貧減貧工作。脫貧攻堅戰(zhàn)啟動之后，Ｔ縣成立了脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組和脫貧攻堅前線指揮部，統(tǒng)籌縣域貧困治理工作；2018年脫貧攻堅三年行動啟動后，特別是隨著2020年確保貧困縣全部摘帽等治理目標(biāo)的明確，脫貧攻堅逐漸成為縣域治理中最重要的政治任務(wù)，這構(gòu)成了縣域脫貧攻堅組織再造的制度環(huán)境。
面對脫貧攻堅的政治任務(wù)，Ｔ縣于2018年成立脫貧攻堅總攻前線指揮部（簡稱“總攻辦”），由縣委書記、縣長擔(dān)任總指揮長，主要任務(wù)是精準(zhǔn)有效地統(tǒng)籌調(diào)度縣域脫貧攻堅部署，貫徹落實脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組的各項工作任務(wù)。總攻辦下設(shè)辦公室掛靠縣委辦，由縣委副書記兼任辦公室主任，并從縣直機關(guān)抽調(diào)專人集中辦公，負(fù)責(zé)全縣指揮部的任務(wù)設(shè)計、上傳下達、調(diào)度督辦、執(zhí)紀(jì)問責(zé)等工作；內(nèi)設(shè)政策落實、政策宣傳、督導(dǎo)檢查等12個攻堅組，并明確職責(zé)劃分。在鄉(xiāng)、村級作戰(zhàn)指揮構(gòu)架上，設(shè)立鄉(xiāng)級指揮所、村級作戰(zhàn)室、組級戰(zhàn)斗隊，共同形成縣域脫貧攻堅四級作戰(zhàn)體系。區(qū)別于傳統(tǒng)脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組和前線指揮部的組織協(xié)調(diào)功能，總攻辦還側(cè)重于政策執(zhí)行和政策落實環(huán)節(jié)的統(tǒng)合治理，并對脫貧攻堅實踐中的銜接機制運行不暢、政策落實有偏差、治理低效等組織治理問題起到監(jiān)督作用。
脫貧攻堅組織再造為統(tǒng)合治理提供了組織上的準(zhǔn)備和整體動員的合法性。脫貧攻堅以來，全縣堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，廣泛動員社會各方面力量共同參與脫貧攻堅。一方面，完善社會扶貧組織和制度保障。特別是在中央對扶貧資源的動員調(diào)動和規(guī)劃統(tǒng)籌下，Ｔ縣成立了以縣委書記任第一組長、縣長任組長的對口幫扶工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極推進廣州花都區(qū)扶貧協(xié)作和全國工商聯(lián)定點幫扶，促成雙方在人才支持、資金支持、勞務(wù)協(xié)作等方面深度合作，為縣域脫貧攻堅引入“活水”。另一方面，Ｔ縣將民營企業(yè)靈活開放的扶貧方式與剛性的政府制度化扶貧渠道相結(jié)合，構(gòu)建了多方參與的“大扶貧”格局，實現(xiàn)了各種扶貧資源的統(tǒng)合和優(yōu)化。比如，在扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐中，全縣在扶貧目標(biāo)、扶貧內(nèi)容、扶貧方式上為民營企業(yè)等市場主體提供引導(dǎo)，協(xié)同縣內(nèi)外優(yōu)強企業(yè)、商會組織等市場主體，與全縣270個貧困村抱團發(fā)展，創(chuàng)新采取“公司＋合作社＋貧困戶”的模式，實現(xiàn)了公司創(chuàng)收、農(nóng)戶增收的雙贏。可以說，多元化的市場主體通過政府“萬企幫萬村”行動參與脫貧攻堅事業(yè)，成為Ｔ縣脫貧攻堅社會扶貧的一個亮點。
在脫貧攻堅實踐中，縣域整體動員是通過政治動員和社會動員雙重路徑實現(xiàn)的，而組織統(tǒng)合的過程實際上是動員體制內(nèi)外治理主體的力量行使職能的前置性條件，也是治理結(jié)構(gòu)要素和運行機制不斷協(xié)調(diào)的過程。具體來看，科層化扶貧機構(gòu)在組織架構(gòu)上的縱向延伸與專業(yè)化扶貧部門、社會性力量的橫向拓展，使得扶貧組織規(guī)模與影響逐漸擴大，并形成了復(fù)合型的脫貧攻堅組織體系。特別是組織構(gòu)成的混合性或者治理主體的多元性顯著增強了資源匯聚能力、整體動員能力。可以說，Ｔ縣通過組織統(tǒng)合有效動員和整合了縣域體制的內(nèi)外力量和資源，建立了多層次、多元化的攻堅體系，形成了打贏脫貧攻堅的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢。
（二）行動統(tǒng)合與有效協(xié)作
脫貧攻堅是個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，既要組織動員多主體參與，又要實現(xiàn)行動上的有效協(xié)作。在脫貧攻堅實踐中，中央明確要求地方統(tǒng)籌各種資源進行脫貧攻堅，而如何統(tǒng)籌和整合資源則主要由縣級政府負(fù)責(zé)。對縣級政府而言，一方面身處自上而下的壓力型體制，另一方面直面自下而上的政策目標(biāo)群體的多元利益訴求，往往需要采取非常規(guī)手段來統(tǒng)合各方力量和資源協(xié)同開展脫貧攻堅，甚至打破各種科層體制的約束。在脫貧攻堅行動中，Ｔ縣縣委、縣政府以脫貧攻堅總攻前線指揮體系為載體，形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度”的行動機制，構(gòu)建了高位推動的組織指揮體系和協(xié)作執(zhí)行機制，以確保多元治理主體的有效協(xié)作。
在脫貧攻堅作戰(zhàn)行動上，Ｔ縣在總攻辦的統(tǒng)領(lǐng)下，形成了“一把手掛帥、分區(qū)作戰(zhàn)、專班合圍、包片主攻、社會助推”的分層作戰(zhàn)體系。按區(qū)域?qū)⑷h鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為東、西、南、北、中五個戰(zhàn)區(qū)，分別由縣人大、縣政府、縣政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)和縣委副書記、縣政府常務(wù)副縣長任五個戰(zhàn)區(qū)指揮長，每個縣級領(lǐng)導(dǎo)包靠一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指揮長，形成“戰(zhàn)區(qū)統(tǒng)攬、分區(qū)作戰(zhàn)、專班合圍、包點主攻”的工作格局。在具體攻堅戰(zhàn)實踐中，總攻辦對重點工作以戰(zhàn)令形式下達，統(tǒng)籌戰(zhàn)區(qū)脫貧攻堅部署安排，通過層級傳導(dǎo)、責(zé)任壓實，在體制內(nèi)形成了多級聯(lián)動、全員參與的扶貧工作格局。
另外，Ｔ縣緊扣“一達標(biāo)、兩不愁、三保障”和“三率一度”退出標(biāo)準(zhǔn)，按照“缺什么補什么”原則，在全縣多次發(fā)起“春風(fēng)行動”“夏秋攻勢”“百日攻堅大決戰(zhàn)”等系列治理行動。在總攻辦的組織領(lǐng)導(dǎo)下，縣水利局、財政局、教育局、民政局等各部門緊密配合、協(xié)同作戰(zhàn)。為確保組織目標(biāo)和組織責(zé)任的落實，全縣建立縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)對各包保鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級領(lǐng)導(dǎo)的詢問會議制度，通過制度化手段來壓實責(zé)任。這種自上而下壓實責(zé)任、組織動員和分工協(xié)作機制，有效破除了科層障礙，實現(xiàn)了層級部門的行動統(tǒng)合，化解了基層行政末梢在治理中能力不足和資源有限的困境。比如，在推動醫(yī)療保障方面：縣衛(wèi)健局、醫(yī)保局全力推動全縣村衛(wèi)生室建設(shè)、村醫(yī)配備、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)等責(zé)任的落實；醫(yī)保局強化部門聯(lián)合，保持打擊欺詐騙保“零容忍”的高壓態(tài)勢，更好地維護參保群眾的切身利益；發(fā)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、結(jié)對幫扶干部、村“兩委”、駐村干部以及醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)務(wù)人員等，共同做好醫(yī)療保障政策的宣傳工作，成為人民群眾醫(yī)療有保障的堅強后盾。在易地扶貧搬遷實踐中，Ｔ縣創(chuàng)新搭建了多方協(xié)作的幫扶機制。特別是通過啟動遷出地承包地、山林地、宅基地“三塊地”改革，積極吸引社會資本下鄉(xiāng)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，建成“1＋1＋Ｎ”運營模式（政府＋經(jīng)營主體＋村集體、貧困戶、搬遷農(nóng)戶等Ｎ個主體），構(gòu)建了政府、企業(yè)、村集體、貧困戶等多元主體協(xié)同參與的多方聯(lián)動機制，有效盤活了農(nóng)村資源存量，構(gòu)建起脫貧人口多元化的生計模式，以充分解決搬遷農(nóng)戶“穩(wěn)得住”和“能致富”的問題。
總的來看，脫貧攻堅的政策執(zhí)行過程是在黨的統(tǒng)合下由政府、市場、社會和貧困群體等多元主體共同參與的治理過程。多層級作戰(zhàn)體系為片區(qū)包干制和多主體協(xié)作提供了組織基礎(chǔ)，其實質(zhì)上也是一個不斷“向下加壓”的體系，脫貧的壓力和責(zé)任由上向下傳導(dǎo)，越往末梢，壓力和責(zé)任越大。可以看出，以片區(qū)包干制和多方協(xié)作的攻堅機制再造了橫向到邊的工作體系和縱向到底的行動體系，特別是通過統(tǒng)合治理的科層優(yōu)勢和組織優(yōu)勢調(diào)配跨部門和跨行業(yè)的各種資源，構(gòu)成了縣域脫貧攻堅協(xié)同作戰(zhàn)的重要形式。
（三）督戰(zhàn)統(tǒng)合與效能提升
從Ｔ縣脫貧攻堅實踐來看，既有黨政統(tǒng)領(lǐng)下的體制內(nèi)部力量參與，也有市場和社會力量的協(xié)同作戰(zhàn)，但在任務(wù)下達和政策執(zhí)行中往往由于任務(wù)模糊、組織規(guī)則軟化等原因會在行動上造成政策落實的基層悖論。為抓實抓好脫貧攻堅工作以確保按時高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，Ｔ縣依托掛牌督戰(zhàn)指揮部，在行動上統(tǒng)合了縣、鄉(xiāng)、村各級督戰(zhàn)力量，對所有村（居、社區(qū)） 開展掛牌督戰(zhàn)，并采取以督促戰(zhàn)、督戰(zhàn)結(jié)合的工作方法，倒逼各地落實脫貧攻堅責(zé)任，進而提升貧困治理效能和鞏固脫貧攻堅成果。
在督戰(zhàn)過程中，Ｔ縣依托總攻辦，以五大戰(zhàn)區(qū)為載體進行督戰(zhàn)，實行組長負(fù)責(zé)制，各級縣級領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮，下設(shè)31個督戰(zhàn)分隊，采取實地督戰(zhàn)、跟蹤督戰(zhàn)的“雙重督戰(zhàn)”模式。在組織安排上，縣級督戰(zhàn)力量與省、市定點督戰(zhàn)隊進行優(yōu)化整合，組建省、市、縣三級聯(lián)合督戰(zhàn)隊，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，督戰(zhàn)隊到村、組、戶、人，逐村逐戶逐人逐項篩查過關(guān)，以督為主，以督促戰(zhàn)。針對督戰(zhàn)發(fā)現(xiàn)的問題，Ｔ縣組織相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)立即建立問題整改臺賬，明確整改責(zé)任人和完成時限，并以《脫貧攻堅工作提示單》附帶問題清單的形式下發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉及行業(yè)部門，指導(dǎo)督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時解決突出問題。比如，2018年6月至2020年4月，督戰(zhàn)隊對全縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)520個重點村7個易地扶貧搬遷安置點進行掛牌督戰(zhàn)，共發(fā)現(xiàn)問題556個，整改落實342個，大大提升了脫貧質(zhì)量。
超常規(guī)的督查巡查機制的主要目的不是為了懲處和整治，而是為了突出教育警醒、發(fā)現(xiàn)問題、整改問題，提升和穩(wěn)固脫貧攻堅成效。Ｔ縣在每月的掛牌督戰(zhàn)中，要求督查組把各級反饋問題“回頭看”納入必須督戰(zhàn)的內(nèi)容，實地查看鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門整改成效，并以此作為工作考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。總之，Ｔ縣把問題整改作為“是不是真講政治、是不是真轉(zhuǎn)作風(fēng)、是不是真正為人民服務(wù)”的“試金石”，通過思想動員和組織優(yōu)化等手段來督促大家切實履行職責(zé)。同時，還輔之以長效懲處機制，通過制度化懲處手段來追責(zé)問責(zé)，切實做到以督促戰(zhàn)、督戰(zhàn)結(jié)合，高質(zhì)量地完成脫貧攻堅任務(wù)。
四、統(tǒng)合治理的運作機制
（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)與任務(wù)中心化機制
在國家自上而下的治理實踐中，縣級政府處于國家與基層治理的“接點”部位。由于治理任務(wù)的復(fù)雜性和治理主體的多元化，基層黨委會根據(jù)上級政府的注意力分配程度來確定政策執(zhí)行程度，實質(zhì)上形成了“彈性的壓力型體制”。脫貧攻堅啟動之前，縣委縣政府注意力分配集中在縣域經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，雖然成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，但貧困治理并非基層政府優(yōu)先的組織目標(biāo)。脫貧攻堅啟動之后，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的國家意志不斷被強化，特別是明確了2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的政治目標(biāo)，構(gòu)成了Ｔ縣政府注意力重新分配的結(jié)構(gòu)性因素。Ｔ縣先后成立脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組、脫貧攻堅前線指揮部和總攻辦等“戰(zhàn)時組織”，并在縣委領(lǐng)導(dǎo)、縣政府主導(dǎo)下，將脫貧攻堅置于縣域治理的中心地位。
從組織運行實踐來看，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的脫貧攻堅不再是簡單地依附于其他部門，更不是依靠常規(guī)科層治理在推進政策執(zhí)行，而是其他部門協(xié)同和配合扶貧部門進行專項超常規(guī)的貧困治理行動。總攻辦等治理組織雖然在行政科層意義上并不是縣域最高行政機構(gòu)，但它是統(tǒng)籌和執(zhí)行縣域脫貧攻堅政策的核心機構(gòu)，對于縣域最高行政機構(gòu)及其主要負(fù)責(zé)人都有一定的動員能力。比如在任務(wù)分包過程中，總攻辦可以組織動員縣級干部分別擔(dān)任五個戰(zhàn)區(qū)指揮長，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌戰(zhàn)區(qū)脫貧攻堅任務(wù)；在督查巡查過程中，如果發(fā)現(xiàn)縣委書記和縣長聯(lián)系包保的行政村存在與脫貧攻堅相關(guān)的問題，則以工作報告和工作提示函的形式提醒其按時整改。可以說，組織重構(gòu)、協(xié)作行動和督戰(zhàn)統(tǒng)合的運行，使縣域黨政部門的權(quán)力資源和治理優(yōu)勢被調(diào)動起來進行超常規(guī)治理，諸如形式主義、相互推諉等行政科層制的缺陷得以克服，即科層化的行政機制往往服從于政治機制傳遞出的中心工作的安排，由此成為治理實踐中權(quán)力、權(quán)威資源統(tǒng)合的重要手段。
從縣域脫貧攻堅治理實踐來看，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)和任務(wù)中心化機制，不斷營造出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的政治氛圍，為整體動員提供了政治上的合法性。縣級黨委政府通過組織重構(gòu)和統(tǒng)合治理，利用以縣委為主體的政治動員和科層組織的行政機制實現(xiàn)了脫貧攻堅的整體動員，并通過協(xié)作執(zhí)行和督戰(zhàn)機制最大程度激發(fā)體制內(nèi)外多元治理主體的活力與動力，從而實現(xiàn)縣域貧困治理效能的提升。統(tǒng)合治理為短時間內(nèi)提升貧困治理效能奠定了組織基礎(chǔ)，由此順理成章地成為縣域貧困治理策略的首要選擇。所以，統(tǒng)合治理并不是對科層制的替代和功能的糾偏，而是最大程度激活科層治理的組織勢能。
（二）縣域自我增壓和行政分包機制
在脫貧攻堅實踐中，中央按照“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的體制機制，構(gòu)建了“五級書記一起抓”的脫貧攻堅責(zé)任體系。對于縣級政府而言，中央政府自上而下逐次分解和細(xì)化貧困治理總目標(biāo)的過程，實質(zhì)上是一個自上而下逐級壓實責(zé)任的過程。在縣域脫貧攻堅實踐中，Ｔ縣黨委和縣政府依靠其權(quán)威進行組織重構(gòu)并發(fā)揮黨組織的統(tǒng)合作用，逐步克服以往行政科層制的治理缺陷，并通過超常規(guī)動員機制和協(xié)同治理策略，充分調(diào)動和有效整合黨政部門的資源，進而實現(xiàn)縣域治理的整體動員和資源統(tǒng)籌，這實質(zhì)上是縣域政府自我增壓和自上而下實現(xiàn)壓力傳導(dǎo)的過程。
在Ｔ縣脫貧攻堅的實踐中，充分利用縣級領(lǐng)導(dǎo)在權(quán)力生態(tài)中的治理優(yōu)勢，積極推行貧困治理內(nèi)部分包制，即縣級黨委是發(fā)包方，黨政部門或領(lǐng)導(dǎo)個人都是抓包方。這種促進工作落地的機制被稱為包干制，它將組織治理的任務(wù)、責(zé)任和權(quán)利包干給縣域黨政部門或領(lǐng)導(dǎo)個人，并充分利用他們所擁有的話語權(quán)、權(quán)威與物質(zhì)等資源的整合與調(diào)動能力。這種高位推動的行政包干制強調(diào)組織和權(quán)力資源的統(tǒng)合，有利于打破常規(guī)和科層壁壘，進而實現(xiàn)治理效能的提升。當(dāng)然，在脫貧攻堅實踐中，特別是縣級黨政負(fù)責(zé)人，他們更是將追求政績與個人升遷邏輯嵌入脫貧攻堅的運作過程，這也成為他們行動邏輯上的內(nèi)在驅(qū)動力。
在縣域脫貧攻堅過程中，統(tǒng)合的主要動力來自自上而下的政治壓力。在壓力型體制背景下，Ｔ縣圍繞“縣抓落實”創(chuàng)新機制，特別是在縣級層面強化縣、鄉(xiāng)、村、組四級脫貧攻堅組織體系，以此來實現(xiàn)脫貧攻堅的層級動員、協(xié)作和監(jiān)督，為提升貧困治理效能奠定組織基礎(chǔ)。當(dāng)然，Ｔ縣還通過鼓勵縣直機關(guān)干部以駐村扶貧工作隊、“第一書記”、萬名干部下基層等形式嵌入基層貧困治理，實現(xiàn)了治理重心下移。可以說，脫貧攻堅能迅速動員和統(tǒng)合各部門、各鄉(xiāng)村組分工協(xié)作，并通過制度化分工使之成為他們的常規(guī)工作。由此，縣域組織力量像毛細(xì)血管一樣滲透在整個脫貧攻堅體系中持續(xù)發(fā)揮作用。
針對Ｔ縣脫貧攻堅實踐而言，正是在中央的強力推動下，縣委和縣政府對脫貧攻堅任務(wù)的認(rèn)識逐步上升到政治高度，并通過機制創(chuàng)新對基層扶貧減貧工作層層加壓，于是產(chǎn)生了前面分析中涉及的諸多動員和協(xié)作機制及策略。無論在政策執(zhí)行階段的層級指揮和片區(qū)包干，還是在掛牌督戰(zhàn)過程中遵循“事本主義”和“切事化”邏輯，都帶有超常規(guī)治理的特征。可以說，這種自上而下層層傳遞的制度性壓力和縣域脫貧攻堅的自我增壓，有助于激活相關(guān)扶貧部門、組織和個人的工作動能，進而在實踐中規(guī)避科層缺陷和行政風(fēng)險，使之出現(xiàn)了明顯的正向政治效益。
（三）統(tǒng)合體與協(xié)作治理機制
資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，組織生存的關(guān)鍵是獲取和維持資源的能力，而資源獲取和維持能力是由組織的治理結(jié)構(gòu)和治理機制決定的。對于我國的脫貧攻堅而言，黨和政府在扶貧政策的制定、扶貧資源的組織動員上具有優(yōu)勢，而市場主體（企業(yè)等）具有資源配置優(yōu)化和效率優(yōu)勢，兩者的有效結(jié)合可以實現(xiàn)貧困治理效能最大化。在脫貧攻堅過程中，貧困治理共同體的生成還在于我國特有的文化傳統(tǒng)———文化集體主義，它衍生出的大局觀念和權(quán)威關(guān)系夯實了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的社會心理基礎(chǔ)。所以，統(tǒng)合治理的理想模式就是建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的組織和行動的統(tǒng)合體，該統(tǒng)合體主要由兩個主體構(gòu)成：一是縱向以科層體制為主的體制內(nèi)力量，涉及縣、鄉(xiāng)、村級政府及其相關(guān)部門；二是橫向以市場和社會等治理主體的協(xié)作參與（圖1）。
圖1 統(tǒng)合體與多元協(xié)作治理機制
統(tǒng)合體是黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)合，在統(tǒng)合向度上體現(xiàn)在對政府組織和政府部門的縱向統(tǒng)合，以及尋求市場和社會等治理主體的橫向合作。其中黨委和政府作為統(tǒng)合主體，既承擔(dān)脫貧攻堅目標(biāo)與脫貧方案的設(shè)定，又積極引導(dǎo)市場力量和社會力量參與脫貧攻堅。一方面，Ｔ縣通過治理結(jié)構(gòu)的再造和治理機制的創(chuàng)新，建立和完善從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村的縱向分級治理機制，使得原有“條條”的科層組織體系被重構(gòu)，原本基于黨和政府的“塊塊” 被統(tǒng)合進新的組織體系中，組織間關(guān)系也變?yōu)榻y(tǒng)合組織內(nèi)關(guān)系，實質(zhì)上是統(tǒng)合了黨委政治機制和政府行政機制的治理優(yōu)勢，使得原本基于科層權(quán)威的縱向體系在統(tǒng)合中得到進一步強化，特別是政治機制對于行政科層機制的統(tǒng)合，不僅重構(gòu)了政府內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系，還實現(xiàn)了科層內(nèi)組織力量的整體動員。對Ｔ縣脫貧攻堅而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)脫貧攻堅的重要組織保證，其通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部等形式的組織中樞，利用自上而下的政治壓力和高位推進的方法將扶貧目標(biāo)轉(zhuǎn)化成縣域政治議程和中心工作，通過行政分包和內(nèi)部包干等機制壓實責(zé)任，進而激發(fā)體制內(nèi)力量的活力與動力，實現(xiàn)了貧困治理效能的轉(zhuǎn)化。另一方面，在高度政治動員下， 縣委縣政府適當(dāng)?shù)乩闷錂?quán)威性和正當(dāng)性，通過價值引領(lǐng)、思想動員和責(zé)任建構(gòu)等柔性治理方式鼓勵市場和社會組織等治理主體參與脫貧，并為其賦予合法化地位，推動其通過多種形式的利益聯(lián)結(jié)機制參與對貧困地區(qū)和貧困戶的幫扶，這種柔性治理手段激發(fā)了體制外力量參與扶貧的活力和動力，由此建構(gòu)出一個由政府、市場與社會協(xié)作的貧困治理共同體。例如，在政府與市場關(guān)系方面，地方政府筑巢引鳳，借助龍頭企業(yè)和新型經(jīng)營主體，積極挖掘具有地方資源稟賦和發(fā)展優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)扶貧和企業(yè)發(fā)展的雙贏。Ｔ縣鼓勵以企業(yè)和農(nóng)民合作組織為基礎(chǔ)建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保公司，采取項目覆蓋、公司投資、政府補助“三位一體” 的投資方式，充分發(fā)揮地方政府融資擔(dān)保平臺的作用，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供貸款支撐。
在“全民投入助脫貧”的社會氛圍中，特別是在文化集體主義的熏陶下，部分企業(yè)和社會組織積極投身于脫貧攻堅的偉大事業(yè)，部分企業(yè)更是將扶貧減貧視為企業(yè)發(fā)展的重要社會責(zé)任。在政府與社會關(guān)系上，政府更是通過借助社會組織、企事業(yè)單位積極引導(dǎo)社會資源向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜，帶動貧困群眾脫貧和貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。比如，Ｔ縣依托東西部扶貧協(xié)作和全國工商聯(lián)定點幫扶，通過價值引導(dǎo)、資源集聚和利益分配等社會動員方式，聯(lián)引各類民營企業(yè)等社會力量參與脫貧攻堅，實現(xiàn)了政府、企業(yè)與農(nóng)戶價值目標(biāo)的一致性和協(xié)同參與的有效性，進而營造出社會廣泛參與脫貧攻堅的良好氛圍，構(gòu)建了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與的“大扶貧”格局。
由是觀之，脫貧攻堅的效能提升借助于“一軸多元”的統(tǒng)合治理體系得以發(fā)揮。特別是在黨委和政府強有力的政治動員下，脫貧攻堅不僅最大限度地動員了縣域體制內(nèi)的資源和力量，而且廣泛激發(fā)了體制外的各種力量參與脫貧攻堅的活力，市場資源和社會力量得到前所未有的動員，并積極配合縣委和政府的統(tǒng)領(lǐng)，全力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。脫貧攻堅利用黨政體制的制度優(yōu)勢編織起貧困治理的組織之網(wǎng)，構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下政府、市場和社會有效協(xié)作的貧困治理體系，進而實現(xiàn)整體動員的組織再造，這構(gòu)成了縣域貧困治理效能提升的前置性條件。
五、結(jié)語與討論
統(tǒng)合治理是在縣域脫貧攻堅實踐中摸索并創(chuàng)設(shè)的一套行之有效的治理模式，它與我國的國家制度和治理體系息息相關(guān)。從某種程度上說，中央政府自上而下的政治驅(qū)動與地方政府自下而上的治理創(chuàng)新，共同塑造了脫貧攻堅的統(tǒng)合治理。一方面，自上而下的黨政體制為統(tǒng)合治理的形成創(chuàng)造了政治條件，保障了貧困治理過程中組織權(quán)力的合法性和組織動員的有效性；另一方面，黨委和政府廣泛動員體制內(nèi)外的力量參與扶貧并發(fā)揮“上下機制”銜接的統(tǒng)合作用，為更廣泛的資源動員和行動協(xié)作提供了組織基礎(chǔ)。可以說，統(tǒng)合治理促使多元主體超越各自的原初職能或?qū)傩赃_成功能上的再組合，并在治理中通過黨政體制打破條塊結(jié)構(gòu)和部門界限，進而促成治理主體的結(jié)構(gòu)性整合向功能性整合轉(zhuǎn)變。
脫貧攻堅構(gòu)建了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場參與和社會協(xié)作的貧困治理共同體，在整體動員、協(xié)作執(zhí)行和層級督戰(zhàn)等次級機制的疊加作用下，使政府的有形之手和市場的無形之手都最大限度發(fā)揮功能，從而使黨政體制的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為貧困治理效能。特別是統(tǒng)合治理所包含的對政府的行政機制、市場的效率機制和社會的公益機制之間協(xié)作關(guān)系的探索創(chuàng)新，實質(zhì)是在統(tǒng)合的范疇中既相對集中了治理權(quán)力，也保證了多主體的合作度。在脫貧攻堅實踐中，類似于Ｔ縣的統(tǒng)合治理具有很強的共性特征。但需要注意的是，統(tǒng)合治理的形成與運作是由我國黨政體制和治理體系所決定的，包括對組織的重構(gòu)、資源的整合和社會的動員都是超常規(guī)的，統(tǒng)合機制在何種條件下可應(yīng)用到其他治理領(lǐng)域，仍需加以深入討論。
（作者盧飛系中南民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院講師；陸漢文系華中師范大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院教授，社會學(xué)院博士生導(dǎo)師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第2期）
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