農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾實(shí)質(zhì)上是政府與市場的關(guān)系失衡，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)供需結(jié)構(gòu)失衡。習(xí)近平總書記提出，“我國農(nóng)業(yè)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，要堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，不斷提高我國農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變。”這就要求破除制約供給瓶頸，暢通農(nóng)業(yè)供需通道，以制度變革釋放改革紅利，激活市場活力、要素活力、主體活力，培育農(nóng)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能，使農(nóng)業(yè)供給不斷滿足市場需求的變化，其中的關(guān)鍵是如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民和基層的積極性。
（一）推進(jìn)農(nóng)業(yè)的政策從注重規(guī)模、數(shù)量向注重質(zhì)量、品牌轉(zhuǎn)型
長期以來，為了確保人口大國的糧食安全，政府特別注重農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模和數(shù)量，在政府工作目標(biāo)中，在農(nóng)業(yè)發(fā)展政策中，都是以規(guī)模和數(shù)量為導(dǎo)向，而且按照價(jià)格確定產(chǎn)值增加了多少、農(nóng)民增收了多少，至于這些農(nóng)產(chǎn)品賣不賣得去，就沒人去過問了。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求優(yōu)結(jié)構(gòu)、增效益，國家農(nóng)業(yè)政策就必須從注重規(guī)模、數(shù)量向注重品牌、質(zhì)量轉(zhuǎn)型，突出將具有品質(zhì)與市場競爭力的區(qū)域品牌作為政策扶持的重點(diǎn)，以各地的農(nóng)業(yè)生態(tài)資源稟賦為依據(jù)，明確國家和地方的生產(chǎn)力布局，以優(yōu)化資源配置。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵是以區(qū)域品牌為導(dǎo)向，優(yōu)化農(nóng)業(yè)總體結(jié)構(gòu)，也就是優(yōu)化區(qū)域結(jié)構(gòu)、優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以區(qū)域品牌為指南針，明確哪些地方適合生產(chǎn)什么，哪些地方不適合生產(chǎn)什么，進(jìn)行農(nóng)業(yè)發(fā)展布局的戰(zhàn)略重構(gòu)。比如對于一個(gè)縣而言，打造什么樣的區(qū)域品牌產(chǎn)品，就需要深入的論證，對獨(dú)特的生態(tài)資源包括土壤的元素含量、空氣元素成分、緯度、濕度、光照時(shí)間等構(gòu)成進(jìn)行分析，哪些元素是獨(dú)有的。經(jīng)過這些客觀而嚴(yán)密的論證之后，布局生產(chǎn)出來的產(chǎn)品，不僅會是區(qū)域品牌，而且還將是高端品牌。農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃就應(yīng)通過這些論證來確定產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域布局、品種布局，農(nóng)業(yè)發(fā)展政策就應(yīng)根據(jù)這些論證的結(jié)果以及市場效果予以支持。那些不適合生產(chǎn)的、品質(zhì)低下的，特別是那些影響甚至危及健康的農(nóng)產(chǎn)品，就要毫不猶豫地調(diào)整，之前所有相關(guān)支持政策就要應(yīng)當(dāng)停止。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須加大對農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域品牌建設(shè)的支持力度。相當(dāng)長時(shí)間以來，為解決農(nóng)產(chǎn)品總量不足的矛盾，農(nóng)業(yè)支持政策比較重視生產(chǎn)的規(guī)模和產(chǎn)量，而對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的重視相對不夠。當(dāng)前，隨著城鄉(xiāng)居民消費(fèi)加快升級，原先一些大規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)賣不上價(jià)錢，甚至出現(xiàn)積壓滯銷。新形勢下，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)激勵(lì)機(jī)制和支持政策，應(yīng)順應(yīng)居民食品消費(fèi)升級趨勢，把品質(zhì)高、市場競爭力強(qiáng)的綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)供給放在更加突出的位置，大力支持農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域品牌建設(shè)，支持地方以優(yōu)勢企業(yè)和行業(yè)協(xié)會為依托，打造區(qū)域特色品牌，引入現(xiàn)代要素改造提升傳統(tǒng)名優(yōu)品牌。
（二）從農(nóng)產(chǎn)品均等政策支持轉(zhuǎn)變?yōu)橐勒掌焚|(zhì)差別政策支持
推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，難點(diǎn)是如何淘汰劣質(zhì)產(chǎn)品，激勵(lì)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。習(xí)近平總書記要求，“要把增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給放在突出位置，狠抓農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌創(chuàng)建、質(zhì)量安全監(jiān)管，推動(dòng)優(yōu)勝劣汰、質(zhì)量興農(nóng)。”因此，農(nóng)業(yè)政策為此要發(fā)出明確無誤的信號，形成有力的政策導(dǎo)向，不能再繼續(xù)實(shí)施均等的政策支持，而要按照品質(zhì)的差別實(shí)施差異化政策支持。只有產(chǎn)品的品質(zhì)合格了，才具備享受政策支持的資格；但如果是品牌產(chǎn)品，特別是那些符合區(qū)域資源發(fā)展要求的特色區(qū)域品牌產(chǎn)品，政府應(yīng)制定品牌產(chǎn)品政策支持目錄并針對性實(shí)施保護(hù)，以提高市場效益和競爭力。
比如貴州湄潭的茶葉是個(gè)很不錯(cuò)的品牌，貴州省就對這個(gè)品牌提供政策支持。東北大米很好，就明確納入品牌產(chǎn)品政策支持目錄，以保護(hù)生產(chǎn)能力。否則，劣質(zhì)產(chǎn)品和品牌產(chǎn)品都受到同等的政策支持，本來劣質(zhì)產(chǎn)品將被市場淘汰，但因?yàn)橛姓咧С志蜔o法淘汰。中國耕地資源、水資源、生態(tài)資源都是稀缺資源，資源環(huán)境約束日益嚴(yán)重，用政策支持來保護(hù)那些賣不出去的劣質(zhì)產(chǎn)品繼續(xù)生產(chǎn)，不僅是資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且是對市場機(jī)制的嚴(yán)重扭曲。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)有一個(gè)村，村支部書記的執(zhí)行能力很強(qiáng)，在上級要求按照“一村一品”的模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，全面動(dòng)員農(nóng)民把整個(gè)村全部種上李樹，但對當(dāng)?shù)氐耐寥馈鉁氐壬鷳B(tài)環(huán)境能不能種李樹缺乏考慮。結(jié)果生產(chǎn)出來的李子味道很不好，無法賣出全部爛在地里，最后只得把李樹全部砍掉。這是按照市場規(guī)律，不得不砍掉。但如果是實(shí)行政策支持予以保護(hù)的話，說不定該村的李子樹到今天還會存在。無數(shù)此類事例表明，推進(jìn)當(dāng)前農(nóng)業(yè)由資源消耗型向資源節(jié)約型轉(zhuǎn)變，由數(shù)量型、粗放型向質(zhì)量型、效益型轉(zhuǎn)變，就必須要改變農(nóng)產(chǎn)品無差別均等支持的政策。
（三）從獎(jiǎng)勵(lì)“種糧大縣”轉(zhuǎn)變?yōu)楠?jiǎng)勵(lì)“品牌大縣”
習(xí)近平總書記提出，“中國有13億人口，要靠我們自己穩(wěn)住糧食生產(chǎn)。糧食也要打出品牌，這樣價(jià)格好、效益好”隨著生活水平的不斷提高，消費(fèi)者對于產(chǎn)品的質(zhì)量要求越來越高，“要大力培育食品品牌”“讓品牌來保障人民對質(zhì)量安全的信心”，推動(dòng)中國產(chǎn)品向中國品牌轉(zhuǎn)變，以滿足消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化。而農(nóng)業(yè)早已經(jīng)不是賣方市場的食品短缺時(shí)代了，農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)已經(jīng)步入了品牌時(shí)代，是品牌方有市場，是品牌方有效益。
政策支持的種糧大縣，主要是因?yàn)榭偖a(chǎn)量高，但如果品質(zhì)不好，國家收購后全部放在倉庫賣不出，就會形成劣幣驅(qū)逐良幣的逆淘汰局面，結(jié)果必然是“高產(chǎn)量、高進(jìn)口和高庫存”的“三量齊增”，這樣的政策需要在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中加以改變。品牌是質(zhì)量和市場競爭力的集中表現(xiàn)，只有將對“種糧大縣”的獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α捌放拼罂h”的獎(jiǎng)勵(lì)，才能真正推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品的供給與需求相適應(yīng)。對農(nóng)業(yè)大縣，不再要求數(shù)量，其實(shí)這個(gè)數(shù)量也沒有辦法核實(shí)，要著重提出對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的要求，不僅要綠色安全，還要經(jīng)濟(jì)效益，符合這樣要求的“品牌大縣”，就給予政策支持，特別是給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，這樣才能形成有效的激勵(lì)效應(yīng)，推動(dòng)打造更多的區(qū)域品牌、產(chǎn)品品牌。
因此，要明確區(qū)域分工，全面優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，嚴(yán)格以“一縣一特、一特一片”為農(nóng)業(yè)長期政策的支持依據(jù)。規(guī)范政府對每個(gè)區(qū)域種植的品種和相應(yīng)品質(zhì)要求，以及限制和限期退出的品種，建立各區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品品種與質(zhì)量的“正面清單”與“負(fù)面清單”約束機(jī)制。以優(yōu)化區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)優(yōu)化區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而有效破解長期以來存在大宗農(nóng)產(chǎn)品供大于求、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品同質(zhì)競爭的老大難問題。
（四）構(gòu)建促進(jìn)金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策支持體系
“貸款難、貸款貴”是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中存在的一個(gè)老大難問題。因?yàn)楝F(xiàn)在的金融體系都市場化了，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的金融市場面廣線長，成本高、效益低，發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)很大，金融機(jī)構(gòu)的興趣并不高，即使有地方政府積極引導(dǎo)也難以解決這一問題。因此，黨的二十大報(bào)告明確要求，“健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。”這就需要從政策層面加大支持力度。在省級和縣級這個(gè)層面發(fā)揮財(cái)政的撬動(dòng)作用，通過財(cái)政擔(dān)保、貼息、獎(jiǎng)補(bǔ)等一系列措施來促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加大金融支農(nóng)力度。對于政策性銀行，則需要明確對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的支持力度。從操作層面來看，應(yīng)支持引導(dǎo)金融資金向品牌大縣流動(dòng)，對于具有市場競爭力的農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)，地方政府財(cái)政給予貸款擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)給予政策貸款。這一模式中央已經(jīng)在推動(dòng)，很多地方也已經(jīng)在探索，并取得了較好的效果，但面對龐大的農(nóng)業(yè)需求，未來還需要進(jìn)一步加大力度，同時(shí)需要出臺鼓勵(lì)創(chuàng)新金融工具的相關(guān)政策。
農(nóng)村不是沒有錢，而是通過儲蓄等形式流入了金融機(jī)構(gòu)，因金融機(jī)構(gòu)的逐利行為而更多地投向了城鎮(zhèn)，使金融資本對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入嚴(yán)重不足，由此形成對農(nóng)村的“抽血”，造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金短缺的狀況難以逆轉(zhuǎn)。這是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)最大瓶頸，如何進(jìn)一步創(chuàng)新突破，尚需要地方進(jìn)行深入探索。
（五）推進(jìn)以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入為取向的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新
確保農(nóng)民收入增長，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的底線之一，但怎么建立農(nóng)民收入的增長機(jī)制？目前有直接作用的政策措施較少。從農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)看，2020年，在人均可支配收入17131元中，工資性收入占40.1%，經(jīng)營性凈收入占35.5%，財(cái)產(chǎn)性凈收入2.4%，轉(zhuǎn)移性凈收入21.4%，而同年度城鎮(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)性凈收入占可支配收入的10.7%。其中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性凈收入所占比重過小是影響收入總水平總量和速度的重要因素之一。顯然，把農(nóng)業(yè)作為收入增長的主體部分是不可能的，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的利潤低于社會的平均利潤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民收入的平均水平。
根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2021年農(nóng)村居民人均可支配收入18931元，較2012年翻了一番多，但城鄉(xiāng)居民收入之比仍然為2.50:1，城鄉(xiāng)差距在居民收入上的表現(xiàn)依然突出。在城鄉(xiāng)比較中，就能知道農(nóng)業(yè)無法成為農(nóng)民收入增長的主體部分。也只有在城鄉(xiāng)比較中，才能明確怎樣建立農(nóng)民收入的增長機(jī)制。對于當(dāng)前的農(nóng)民而言，只有當(dāng)財(cái)產(chǎn)性收益能夠成為收入來源的時(shí)候，才可能成為收入增長的主體部分。實(shí)際上，這也是黨的十八屆三中全會提出賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的要求，以此縮短城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。因此，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步明確要求：“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益” 。如果這個(gè)改革不能得到切實(shí)推進(jìn)，農(nóng)民的收入增長機(jī)制，就會成為一個(gè)永遠(yuǎn)無解的題。
（六）構(gòu)建以耕地全面管護(hù)為重點(diǎn)的生態(tài)補(bǔ)償與治理機(jī)制
土壤是人類生存與繁衍的生命線，耕地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心，是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展不可或缺的基石。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失”，“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”。而土地的質(zhì)量決定著農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，沒有肥沃與健康的土壤就沒有營養(yǎng)豐富、食用安全的農(nóng)產(chǎn)品，也就會危及生命健康。習(xí)近平總書記指出，“全國有19.4%的耕地受到污染，其中中度和重度的占2.9%。”“土地是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的載體和母體，只有土地干凈，才能生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品。”“把住生產(chǎn)環(huán)境安全關(guān)，就要治地治水，凈化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境”
因此，要全面監(jiān)管耕地，特別是亟待建立起生態(tài)補(bǔ)償與治理機(jī)制。黨的二十大報(bào)告要求，“加強(qiáng)土壤污染源頭防控”。一方面要加快對污染耕地的治理，另一方面更要防止對土地新的污染。現(xiàn)在農(nóng)村的生活垃圾，已經(jīng)日益成為農(nóng)村生態(tài)危機(jī)的源頭。一些地方的農(nóng)村生活垃圾處理方法就是拖到山上埋了，很容易污染到地下水，水源和土地污染問題很快就會顯現(xiàn)出來。其實(shí)有很多很好的政策，只是未能有效執(zhí)行，比如禁塑令等禁限一次性產(chǎn)品使用的政策，像一陣風(fēng)一樣，執(zhí)行得來無影去無蹤。如果當(dāng)初動(dòng)真格執(zhí)行，中國的生態(tài)環(huán)境可能遠(yuǎn)不會走到今天這一步。
耕地金屬含量超標(biāo)與土壤酸化是無法回避的現(xiàn)實(shí)問題，但這個(gè)治理的成本怎么分?jǐn)偅渴鞘≌?fù)責(zé)，還是中央政府負(fù)責(zé)，還是各級分?jǐn)偅康还茉趺捶謹(jǐn)偅疾粦?yīng)該由農(nóng)民來承擔(dān)。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，如果什么都不允許發(fā)展，什么都禁止開發(fā)，而諸如生態(tài)公益林等生態(tài)補(bǔ)償?shù)腻X又僅那么一點(diǎn)點(diǎn)，那么農(nóng)民就沒辦法發(fā)展了。如果沒有一個(gè)有效的補(bǔ)償機(jī)制補(bǔ)償農(nóng)民的利益，這個(gè)地方的生態(tài)最終難以得到有效保護(hù)。習(xí)近平總書記對此強(qiáng)調(diào)，“做這件事，要摸清底數(shù)，有計(jì)劃分步驟推進(jìn)，不能影響農(nóng)民就業(yè)和收入。”因此，加強(qiáng)耕地的全面管護(hù)，必須建立在保障農(nóng)民合理利益的基礎(chǔ)之上，通過建立健全耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，才能形成可持續(xù)的保護(hù)機(jī)制。
（七）建立區(qū)域品牌建設(shè)的糧食收儲制度與法律保護(hù)體系
推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的區(qū)域品牌建設(shè)，必須加快糧食收儲制度改革。現(xiàn)在國家儲備糧食的收購，不管品質(zhì)等級，不管地域差異，都集中收儲在一起，這對儲備糧食的合理利用十分不利，也對糧食加工企業(yè)的產(chǎn)品品牌打造形成制約。如果收儲制度不改革，國家儲備的糧食除作為飼料或是工業(yè)用途外，就只有庫存了。因此，必須加快建立分級分類的糧食收儲制度。
同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)品牌的法律保護(hù)，比如湖南的寧鄉(xiāng)花豬肉，現(xiàn)在已經(jīng)是區(qū)域品牌了，但有人假冒寧鄉(xiāng)花豬肉品牌怎么辦？農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地以次充好，將非品牌產(chǎn)品假冒品牌產(chǎn)品銷售怎么辦？諸如“五常大米”之類的假冒事件，怎么去追究法律責(zé)任？如果不正本清源，中國的品牌建設(shè)必然難以推進(jìn)。因此，要建立區(qū)域品牌的法律保護(hù)體系，怎么樣保護(hù)，怎么樣追究責(zé)任，都應(yīng)形成明確規(guī)范。
湖南有個(gè)縣的柑橘，本來已經(jīng)成為一個(gè)享有盛譽(yù)的區(qū)域品牌，在市場上很受歡迎。可在發(fā)展中，盲目擴(kuò)大品牌區(qū)域范圍，周邊幾個(gè)縣的柑橘全部以這個(gè)品牌來銷售，導(dǎo)致該品牌柑橘的整體品質(zhì)不斷下降，結(jié)果這個(gè)縣的品牌就被市場淘汰了。因此，品牌保護(hù)事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，如果國家沒有立法，可以嘗試通過制定地方法規(guī)來進(jìn)行保護(hù)。
(來源：陳文勝《中國農(nóng)業(yè)何以強(qiáng)》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2013年版：第72-80頁)
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長，二級教授、博士生導(dǎo)師）
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