與縱向到底一樣，橫向到邊也是一種結(jié)構(gòu)性用語，縱向與橫向反映了一種立體性結(jié)構(gòu)。湖北省廣泛開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動(dòng)，目標(biāo)是建構(gòu)“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系。這一體系是由國家與社會(huì)共同架構(gòu)而成，但在不同領(lǐng)域和不同時(shí)期，對“橫向到邊”的理解有所不同。
“縱向到底、橫向到邊”最早產(chǎn)生于企業(yè)管理?，F(xiàn)代企業(yè)是由眾多人組成的，企業(yè)管理要根據(jù)一定目標(biāo)，自上而下逐級將目標(biāo)分解到每個(gè)人，實(shí)現(xiàn)縱向到底，不發(fā)生中間梗阻。與此同時(shí)，企業(yè)管理由平行的各個(gè)部門構(gòu)成。各個(gè)部門要圍繞企業(yè)總目標(biāo)展開，各負(fù)其責(zé)，橫向到邊，不留“死角”和“漏洞”?！皺M向到邊”是自上而下的企業(yè)管理橫向到邊，到底部的每個(gè)人。人們處于企業(yè)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)中，接受企業(yè)的統(tǒng)一管理，處于被動(dòng)狀態(tài)。
改革開放后，隨著“單位制”的解體，產(chǎn)生了一個(gè)相對獨(dú)立的社會(huì)，由此有了對社會(huì)的管理。上海最早將“縱向到底、橫向到邊”這一管理架構(gòu)運(yùn)用于城市社會(huì)管理，目的是構(gòu)建一個(gè)全方位、無死角的城市管理責(zé)任機(jī)制?？v向到底是在行政層級上構(gòu)建起兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的行政管理架構(gòu)，將村居民納入到管理網(wǎng)絡(luò)中。橫向到邊是指在政府系統(tǒng)之外的企業(yè)和社區(qū)樓棟層面明確管理責(zé)任主體，通過黨建+網(wǎng)格化管理的方式，將社區(qū)外企業(yè)、社區(qū)內(nèi)樓棟所在的空間劃分成網(wǎng)格單元，通過區(qū)域化黨建落實(shí)城市管理責(zé)任?！皺M向到邊”主要指自上而下的政府管理橫向到邊，到底部的每個(gè)人。人們處于政府系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)中，接受政府的管理，處于被動(dòng)狀態(tài)。
上海的“縱向到底、橫向到邊”的體制，注重自上而下的政府對社會(huì)全覆蓋管理，這對于一個(gè)特大城市的管理是必要的。這一體系的架構(gòu)也引起了其他一些地方的注意。
2010年，廣東云浮市主政者提出“美好環(huán)境與和諧社會(huì)共同締造”，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理創(chuàng)新，推進(jìn)政府、社會(huì)與群眾共謀共建共管共享。之后，云浮的經(jīng)驗(yàn)在福建廈門得到擴(kuò)展，提出“美麗廈門共同締造”，建構(gòu)決策共謀、發(fā)展共建，建設(shè)共管，效果共評，成果共享的機(jī)制。推動(dòng)共同締造的云浮和廈門的主政者，都有規(guī)劃設(shè)計(jì)專業(yè)的學(xué)習(xí)背景。在推進(jìn)兩地的社會(huì)治理創(chuàng)新中，“縱向到底、橫向到邊”的社會(huì)管理架構(gòu)得到重視。但是，廣東云浮和福建廈門的社會(huì)治理創(chuàng)新，一開始便強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)與群眾的共建共治共享?！翱v向到底”主要指政府治理和公共服務(wù)的重心下移到社會(huì)最底部，“橫向到邊”主要指在基層黨組織的引領(lǐng)下，發(fā)動(dòng)群眾、凝聚群眾、引導(dǎo)群眾共同建設(shè)自己的美好生活。其核心是通過建立各類以群眾為主體的組織，將廣大人民群眾組織起來。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，僅僅依靠自上而下的政府管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我所在的團(tuán)隊(duì)長期從事村民自治研究，正是基于這一背景，我們應(yīng)云浮和廈門主政者的邀請，參與了云浮和廈門的社會(huì)治理創(chuàng)新探索。
云浮的探索提出了“組為基礎(chǔ)，三級聯(lián)動(dòng)”的治理架構(gòu)。人民公社時(shí)期實(shí)行“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。隨著人民公社體制的廢除，實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”，村民自治的載體主要在村委會(huì)。但是，村委會(huì)的范圍較大，僅僅依靠幾個(gè)村干部，很難將村民組織起來開展自治活動(dòng)。以村委會(huì)為載體可以對接政府事務(wù)，但在村委會(huì)之下，村民仍然處于分散狀態(tài)。以村委會(huì)之下的村民小組或自然村為基礎(chǔ)，劃小村民自治單元，便于從橫向上聯(lián)結(jié)廣大人民群眾，將群眾組織起來。而群眾組織的重要載體是村民理事會(huì)，理事會(huì)成員與需要承擔(dān)政府事務(wù)的村委會(huì)干部不同，他們是由村民推選出來的威望較高的村民，主要是聯(lián)系群眾、發(fā)動(dòng)群眾，自己組織起來共同處理自己的事情。理事會(huì)在共同締造活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用。記得在廈門共同締造活動(dòng)中，有個(gè)村修建村莊廣場，旁邊有一個(gè)豬圈需要拆除。如果由政府出面，會(huì)引起不安定。后來由村民理事會(huì)出面做工作，戶主自己拆除了豬圈。
從云浮廈門的經(jīng)驗(yàn)看，“橫向到邊”主要是指平行的社會(huì)層面的組織，這一組織體系的主體是群眾，目的是將群眾組織起來。“縱向到底”主要是以政府為主體的治理?！皺M向到邊”與“縱向到底”是相對而言的，兩個(gè)向度相互配合，共同構(gòu)成基層治理架構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是政府、社會(huì)與群眾的共建共治。只有從共建共治的角度，才能深刻理解“橫向到邊”不同企業(yè)管理和城市社會(huì)管理的涵義。
2022年，隨著湖北省開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造，對于建構(gòu)“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的治理架構(gòu)有了更清晰的認(rèn)識?！翱v向到底、橫向到邊、共建共治共享”是一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)整體。縱向和橫向是不同的向度，共同統(tǒng)一到“共建共治共享”的架構(gòu)中，離開了由共同締造的核心要義延伸的“共建共治共享”，就無法理解“橫向到邊”的特性和豐富內(nèi)涵。在“共建共治共享”的原則下，“橫向到邊”強(qiáng)調(diào)每一個(gè)人都存在于組織之中，但組織中的人是能動(dòng)的，是“共建共治”的主體。
(作者系華中師范大學(xué)資深教授、政治學(xué)部部長，教育部首批文科“長江學(xué)者”特聘教授。本文是作者率領(lǐng)團(tuán)隊(duì)在近期調(diào)研基礎(chǔ)上寫成。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：田野政治學(xué) 微信公眾號）
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