黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（簡稱《決定》），提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。《決定》強調(diào)必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。《決定》的這些內(nèi)容反映出黨中央對城鄉(xiāng)融合發(fā)展最新的重大判斷，充分顯示城鄉(xiāng)融合在改革發(fā)展全局中比以前有更高的地位、有更重的分量，由此也可以認為城鄉(xiāng)融合是全面深化改革的突破方向之一。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展在政策延續(xù)中又有突破。黨的十八大以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進展。黨的十九大部署要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。為此，2019年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》。黨的二十大報告提出，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。黨的二十屆三中全會著眼于為中國式現(xiàn)代化提供強大動力和制度保障，在部署重大改革任務(wù)中，要求“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”，并對城鄉(xiāng)融合的路徑、目標作出要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革的這條主線反映出城鄉(xiāng)關(guān)系演進的事實邏輯、城鄉(xiāng)融合創(chuàng)新發(fā)展的實踐邏輯以及體制機制改革的政策邏輯。
根據(jù)《決定》精神，圍繞如何完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，未來五年，或?qū)⒂幸幌盗忻芗缘母母锱e措出臺，多個方面值得期待。
1、城鄉(xiāng)要素雙向流動
城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動方面將有更多突破。城鄉(xiāng)要素流動，以往這在不少地方被視為“兩件事”。比如，當談及城鎮(zhèn)化時，這些地方的領(lǐng)導更多強調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在向城市流動過程中，在城市一端應(yīng)優(yōu)化哪些政策。而當講到鄉(xiāng)村振興時，則更強調(diào)要創(chuàng)造什么樣的條件，使得鄉(xiāng)村能夠更多匯聚人才、土地、資金、信息等要素。《決定》從城鄉(xiāng)融合角度提出，城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，這在政策層面是一個重要創(chuàng)新。
當前由于城鄉(xiāng)壁壘在不同程度上依然存在，城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動還沒有全面實現(xiàn)。比如說，一些大城市對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是有一定的落戶門檻限制。同時，城市人才入鄉(xiāng)的激勵機制剛剛探索起步，各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)、服務(wù)鄉(xiāng)村，或者在鄉(xiāng)村生活，還面臨一些困難和挑戰(zhàn)。有一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，希望探索外來人才加入機制，以吸引城市人才促進鄉(xiāng)村發(fā)展，但體制機制方面還存在著不配套之處。人口人才只是城鄉(xiāng)要素中的一種，其他要素包括土地、資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)等都存在雙向流動不平衡、不充分的問題。這方面長長的問題清單有望成為下一步一項項改革清單。
2、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將取得新的實效。但也要看到，近年來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進展速度和市民化融合程度在一些地區(qū)是“不及預(yù)期”的。這背后有多種原因，其中一個原因需要特別警惕，就是在城市經(jīng)濟面臨增長挑戰(zhàn)從而出現(xiàn)就業(yè)市場供需不平衡，以及城市財政吃緊的情況下，有些城市對推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化出現(xiàn)動力減弱、能力不濟的新情況。此外，還需要警惕和厘清一種模糊的認識，這種觀點認為既然要推進城鄉(xiāng)融合，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是否就可以不用往前推進了。
《決定》結(jié)合城鄉(xiāng)融合的部署，提出要“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，具有強烈的針對性。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這是城鄉(xiāng)融合的應(yīng)有之義。這項工作涉及城市大量的“硬建設(shè)”和“軟服務(wù)”，蘊藏著雄厚的內(nèi)需潛力。更為重要的是，這有利于許多家庭更好地制定他們的家庭規(guī)劃，提高當代和下一代人的素質(zhì)，對于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的意義更加深遠。
《決定》提出，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提出了明確的任務(wù)要求。接下來，在研究“十五五”城市發(fā)展規(guī)劃時，各地政府公共服務(wù)部門以及商業(yè)服務(wù)機構(gòu)都有必要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化納入城市發(fā)展的“變量”。
3、都市圈和中小城市發(fā)展
都市圈和中小城市將在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中獲得更多支持。《決定》提出，為完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。從綜合條件分析來看，都市圈以及縣城等中小城市是統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，進而也是推動城鄉(xiāng)融合改革發(fā)展的重要載體。
我國城市群都市圈占全國人口約70%，經(jīng)濟總量占比超過80%，其人口和經(jīng)濟總量在全國的比重還在增加。我國中小城市總體上數(shù)量不足，綜合承載能力更是有限。這其中，縣域是城鄉(xiāng)融合基本的空間治理單元，縣域經(jīng)濟占我國經(jīng)濟總量半壁江山，人口占比超過50%，而且縣城是城鄉(xiāng)融合的“樞紐性區(qū)域”，但基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)還存在一些短板。還有一些“特大鎮(zhèn)”，其人口與經(jīng)濟規(guī)模達到中小城市級別，但行政管理權(quán)限受到一定限制，也需要得到進一步支持發(fā)展。《決定》提出，“建立都市圈同城化發(fā)展體制機制”，“深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)改革”，這對未來優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)提出了重要方向。
4、深化土地制度改革
土地制度改革將穩(wěn)慎推進。《決定》提出，保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法。同時，《決定》允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。這體現(xiàn)了對農(nóng)民負責任的改革導向，同時也為深化改革劃定了“基準線”，指明了可操作的路徑。
結(jié)合筆者的調(diào)研情況來看，由于受各方面因素的影響，經(jīng)濟發(fā)展還面臨著一些不確定性，因此允許農(nóng)民有較長時間去適應(yīng)城鄉(xiāng)兩種生活，然后自愿作出選擇，這是非常有必要的。與此同時，如何讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，依法依規(guī)獲得更多的收益，這也是改革所要解決的問題。隨著城鄉(xiāng)融合進一步發(fā)展，會有更多的人才下鄉(xiāng)，會有更多鄉(xiāng)村康養(yǎng)文旅等產(chǎn)業(yè)需要布局，這對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的改革、土地制度改革等方面形成現(xiàn)實需求，形成進一步改革的動力。從這個意義上講，《決定》對下一步守正創(chuàng)新、深化改革，在操作層面上提出了一系列新課題。
5、提升政策協(xié)同性
城鄉(xiāng)融合相關(guān)政策的協(xié)同性將有明顯提升。城鄉(xiāng)融合發(fā)展與城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等政策體系密切相關(guān)。《決定》在增強這些政策的協(xié)同性方面將發(fā)揮作用。《決定》提出，“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”。《決定》還提出“縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”的要求，這也有利于以此對相關(guān)政策的一致性進行評估。
但從實際工作所面臨的情況來看，要實現(xiàn)政策協(xié)同也并非易事。為此，筆者建議要清晰界定新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村全面振興等政策體系的內(nèi)涵，比如對于有的城市化地區(qū)，可以考慮進行城鎮(zhèn)化率考核，而對有的地區(qū)則只進行鄉(xiāng)村振興任務(wù)的督促落實。需要進一步明確城鄉(xiāng)融合在改革領(lǐng)域的統(tǒng)籌性地位，特別是要抓住要素平等交換、雙向流動等城鄉(xiāng)融合領(lǐng)域的關(guān)鍵問題，深化改革以求突破，避免城鄉(xiāng)融合陷入城鄉(xiāng)低水平發(fā)展、低水平結(jié)合的狀態(tài)。還有一點是，城鄉(xiāng)融合極具地方特色，同時改革的難度又很大，因此可以考慮在符合大方向、符合底線的前提下，支持地方劃小區(qū)域范圍，在程序和效果可控的前提下，就一些改革進行前沿性的制度探索。
作者系中國區(qū)域科學協(xié)會副理事長、研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《21世紀經(jīng)濟報道》2024年7月30日第4版
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