鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的中國道路與地方實踐（筆談）
編者按：鄉(xiāng)村治理水平不但決定著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展質(zhì)量，而且是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定性變量，迫切需要把握全面現(xiàn)代化進程中鄉(xiāng)村治理與人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、思想觀念深刻變化的互動關(guān)系，從鄉(xiāng)村公共職能、鄉(xiāng)村公共決策、鄉(xiāng)村公共服務三個層面，審視鄉(xiāng)村社會公共需求的結(jié)構(gòu)性矛盾：最迫切需要的供不應求與不是最迫切需要的供大于求，有效破解基層群眾對公共資源配置和基本公共服務的需求表達困難和缺乏影響力的難點堵點，確保公共服務滿足農(nóng)民最迫切的需要，公共決策實現(xiàn)農(nóng)民最廣泛的參與，公共權(quán)力滿足農(nóng)民最根本的愿望。為回應時代命題，本刊組織了7位學者圍繞鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的中國道路與地方實踐進行了探討，助力于理論研究與實踐探索。
要素市場化治理是指以市場化手段推進要素配置。研究這一主題基于兩個方面的考量：一方面，當前我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)進入了窗口期和深化階段，在這個階段城鄉(xiāng)關(guān)系改革的瓶頸和矛盾集中于要素，關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)要素有效治理和合理流動的問題，以要素為主線推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有緊迫性。另一方面，選擇對成都和重慶的城鄉(xiāng)融合發(fā)展和要素市場化治理的做法和經(jīng)驗進行研究，并總結(jié)提出“成渝實踐”，主要是基于成都和重慶在2007年被國家批準為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革綜合配套試驗區(qū)，12年后的2019年成都西部片區(qū)和重慶西部片區(qū)又同時被國家批準為城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，成渝地區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系的重塑創(chuàng)造了很多鮮活經(jīng)驗，可以為全國甚至全世界城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展提供有益經(jīng)驗借鑒。
一、城鄉(xiāng)要素市場化治理的重要價值
首先，城鄉(xiāng)要素市場化治理是促進居民共同富裕的堅實保障。實現(xiàn)農(nóng)民鄉(xiāng)村共同富裕，關(guān)鍵在于讓鄉(xiāng)村的勞動力、土地等各類資源要素都能以市場均衡價格獲得回報，而資源要素的市場化配置均是農(nóng)民獲取合理收入的堅實保障。
其次，資源要素市場化配置是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵手段。讓勞動力、資本、企業(yè)家才能等資源要素以市場化進行配置，以此實現(xiàn)資源要素在城鄉(xiāng)空間之間配置最優(yōu)化，從而促進城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。
最后，資源要素市場化配置是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的必由之路。只有當城鄉(xiāng)要素自由流動時，各經(jīng)濟主體才能以要素回報率的高低進行資源配置，從而讓來自農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)部門的要素邊際收益趨同、從業(yè)人員的人均收入趨同。
二、城鄉(xiāng)要素市場化治理的“成渝實踐”
一是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推動城鄉(xiāng)土地要素市場化配置。比如，成都在2008年建立了全國首個綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場——成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，不僅在成都市范圍內(nèi)運行，還在全省其他城市也設立了分所，把產(chǎn)權(quán)交易的輻射效應放大到了全省。重慶也在2008年成立農(nóng)村土地交易所，開展土地實物交易和指標交易試驗（地票交易），地票改革在城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少之間建立了市場調(diào)劑機制，激勵農(nóng)村閑置、廢棄建設用地復墾，建立城市反哺農(nóng)村的渠道。
二是逐步取消城鄉(xiāng)戶籍制度，推動城鄉(xiāng)勞動力市場化配置。成都在全國率先推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革，制定出臺人才新政12條，確立了條件入戶和積分入戶雙軌并行的戶籍政策體系，深入實施“蓉漂計劃”，注重引入以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體的技能人才，實現(xiàn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)租房落戶“零門檻”。重慶出臺了《重慶市政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》等文件，將全市城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記為“居民戶口”，逐步取消了與戶口性質(zhì)掛鉤的政策標準設置，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障和公共服務制度體系。
三是加快農(nóng)村金融體系改革，推動城鄉(xiāng)資本市場化配置。成都一個比較重要的經(jīng)驗就是建立了政府引導市場運作的農(nóng)貸通金融服務平臺，這個平臺把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的金融需求和金融供給集中在一個平臺上，通過線上線下的交易所的方式，提高了金融供需配置的效率。重慶引導銀行、擔保和保險等金融機構(gòu)共同形成金融分擔風險模式，并為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供“兩權(quán)”反擔保融資、“兩權(quán)”與其他產(chǎn)權(quán)“混合”融資、“農(nóng)房抵押+保證保險”等多種金融產(chǎn)品。
三、“成渝實踐”的主要經(jīng)驗
一是堅持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革、農(nóng)村金融體制改革協(xié)同推進的市場化思路。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革是相互聯(lián)系的體系，比如在開展戶籍制度改革的同時，還要考慮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，如果在農(nóng)村的權(quán)益沒有得到保障，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是不愿意主動市民化，真正融入城市。成都和重慶的經(jīng)驗是以農(nóng)村土地制度改革為突破口，形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，戶籍制度改革和農(nóng)村金融體制改革協(xié)同推進的市場化的思路。
二是堅持“資源資產(chǎn)化-資產(chǎn)股權(quán)化-股權(quán)金融化”的市場化策略。成渝兩地都將成渝兩地將盤活鄉(xiāng)村資源要素作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵，積極推動鄉(xiāng)村土地集中整治、鄉(xiāng)村居民集中居住、基礎設施全面通達、人居環(huán)境整體改善、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護等基礎性工作，盤活山林水田、土地房屋等閑置資產(chǎn)，使之在流動中實現(xiàn)價值。
三是堅持“政府搭臺-企業(yè)唱戲-集體作角-農(nóng)民入戲”的市場化機制。成渝兩地政府需要在產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、交易平臺搭建、交易規(guī)則制定、信用擔保、財政支持等方面大膽創(chuàng)新，引導社會資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟彼此合作，同時確保農(nóng)民作為主體參與其中，分享城鄉(xiāng)資源配置優(yōu)化的紅利。
四、推進城鄉(xiāng)要素市場化治理的建議
一是加快推進農(nóng)村土地制度改革，探索建立城鄉(xiāng)一體的建設用地市場，把建設用地資源用活，創(chuàng)新靈活的產(chǎn)業(yè)用地方式，盤活低效低質(zhì)的存量用地。二是暢通城鄉(xiāng)勞動力和人才的流動機制，包括持續(xù)深化戶籍制度改革，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型人口市民化機制，建立人才雙向流動機制等。三是建立城鄉(xiāng)一體的金融服務體系，包括要打造農(nóng)村金融平臺和服務產(chǎn)品，完善農(nóng)村金融防范處置機制。
（作者單位：四川省社會科學院；鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《鄉(xiāng)村治理評論》2024年1期）
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