從制度和治理結(jié)構(gòu)層面深刻認識和把握農(nóng)民問題
涉農(nóng)腐敗是農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)問題的重要表征之一。預(yù)防和根治涉農(nóng)腐敗，必須深刻認識和把握農(nóng)民問題。如果缺乏對農(nóng)民問題的理解和把握，就很難認清和解決涉農(nóng)腐敗。農(nóng)民問題可以從以下兩個基本層面去理解和把握：
一方面是從制度結(jié)構(gòu)層面看，農(nóng)民受制于兩個基本的制度約束，一個是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的約束，另一個是傳統(tǒng)集體所有制的約束。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制是關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的制度安排，其實質(zhì)是取消農(nóng)民的自由遷徙權(quán)，限制農(nóng)民進城，將農(nóng)民排斥出城市，從而剝奪農(nóng)民的平等權(quán)利和自由選擇的權(quán)利；傳統(tǒng)集體所有制是關(guān)于農(nóng)村財產(chǎn)的制度安排，其實質(zhì)是廢除農(nóng)民的個人財產(chǎn)權(quán)，限制農(nóng)民出村，將農(nóng)民固定在農(nóng)村，從而剝奪農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。解決上述制度結(jié)構(gòu)問題，需要深化改革，推進制度現(xiàn)代化。
另一方面是從治理結(jié)構(gòu)層面看，農(nóng)民面臨兩個基本的治理怪圈，一個怪圈是“委托代理異化”，凡是對老百姓有利的政策往往在基層得不到及時有效的貫徹落實，上有政策、下有對策的現(xiàn)象比較普遍；而對老百姓不利的政策往往在基層得到強有力的推行，一些“上面一針眼、下面斗大風(fēng)”的現(xiàn)象比較普遍。另一個怪圈是“官治自治失衡”，越是鄉(xiāng)村自治失效，就越是強化各級政府對鄉(xiāng)村的官治，而越是強化官治，鄉(xiāng)村的自治就越失靈。解決上述治理結(jié)構(gòu)問題，同樣需要深化改革，推進治理現(xiàn)代化。
涉農(nóng)腐敗：鄉(xiāng)村政治生態(tài)的“霧霾”
進入21世紀以來，為解決日益嚴重的“三農(nóng)”問題，國家堅持“多予、少取、放活”的方針，明顯加大了強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)的政策力度。同時，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村集體土地快速增值，農(nóng)村資金、資源、資產(chǎn)數(shù)額不斷增大。但由于鄉(xiāng)村治理體制機制建設(shè)既滯后于國家實行強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策的要求，又滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的形勢，致使涉農(nóng)腐敗怵目驚心，“小官巨腐”頻繁發(fā)生。
在被查處的“小官巨腐”案件中，北京海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)皇后店村會計陳萬壽挪用資金高達1.19億元、延慶縣舊縣鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理中心原主任袁學(xué)勤挪用公款2400萬元、朝陽區(qū)孫河鄉(xiāng)原黨委書記紀海義在征地拆遷等建設(shè)中利用職務(wù)之便受賄9000萬元等等。2015年1至9月北京市紀檢監(jiān)察機關(guān)立案1399件，其中查處“小官貪腐”329人。全國各地農(nóng)村也大都存在“小官巨腐”問題。
當前比較突出的涉農(nóng)腐敗現(xiàn)象，從根本上說，暴露了國家和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在嚴重缺陷，折射了鄉(xiāng)村政治生態(tài)的“霧霾”。筆者在農(nóng)村調(diào)研中曾多次遇到農(nóng)民傾訴，說現(xiàn)在中央惠農(nóng)政策好是好，可是農(nóng)民沒有真正享受到，中央給農(nóng)民的錢，很多被一些鄉(xiāng)村干部貪污了，與其這樣，還不如國家干脆取消各種惠農(nóng)政策，免得鄉(xiāng)村干部中飽私囊。農(nóng)民這些比較激動的心聲，讓人深思，發(fā)人深省。
涉農(nóng)腐敗侵蝕和消解國家治理目標和意愿
市場化改革以后，人的價值觀念發(fā)生了錯位，人性中貪財、自私、逐利的弱點得到了空前強化。習(xí)近平總書記曾在河北省阜平縣龍泉關(guān)鎮(zhèn)顧家臺村調(diào)研時說：“我非常不滿意，甚至憤怒的是扶貧款項被截流和挪作他用，和救災(zāi)款被挪用一樣，那是犯罪行為。”2014年8月，湖南湘西自治州吉首市一名村干部因貪污公款被查后理直氣壯地反問：“我當村干部不就是為了撈兩個嗎？這怎么還違法了？”可見，在鄉(xiāng)村部分基層干部中“不義之財君莫取”的古訓(xùn)底線已經(jīng)失守，不擇手段牟取私利已公然大行其道。
要使國家好的公共政策得到及時有效的貫徹落實，避免“政令不出中南海”，的確需要推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。雖然地方基層政府都是國家的代理者，但地方基層政府都是自利型的“經(jīng)濟人”，有其自身的強烈利益訴求，面對中央的委托要求，他們往往在考量自身利益的基礎(chǔ)上進行選擇性執(zhí)法，甚至徇私枉法。“上有政策、下有對策”恰恰出自于地方基層政府遵循自利型“經(jīng)濟人”的自我選擇。官員代理人背離了民眾委托人意愿，甚至拋棄委托人自立為王、自行其事，恰恰又是傳統(tǒng)官僚體制難以擺脫的治理陷阱。在這種治理陷阱中，百姓與國家之間被層層官僚阻隔，最下層的百姓與最上層的國家之間缺乏制度化的直接聯(lián)系，國家的治理目標和意愿往往被地方基層的官僚腐敗侵蝕和消解。
以治理精細化重塑鄉(xiāng)村政治生態(tài)
我國涉農(nóng)腐敗現(xiàn)象折射了我國在現(xiàn)代國家構(gòu)建中的缺陷，最典型地暴露了社會治理結(jié)構(gòu)的滯后和社會治理的粗放。粗放的社會治理難以取得良好的治理成效。治理涉農(nóng)腐敗問題，需要在加強民主政治建設(shè)中，以社會治理精細化的理念和方式代替以往粗放式和經(jīng)驗化的社會管理思維和方式。
社會治理精細化要以黨章和憲法為總依據(jù)，加強一系列具體的制度體系建設(shè)，以預(yù)防涉農(nóng)腐敗。一個國家要想使公民享受到執(zhí)政黨提出的為民服務(wù)宗旨和憲法規(guī)定的公民權(quán)利，就必須建設(shè)能夠落實和保障公民權(quán)利的一系列制度體系，并依法、公開、公正地執(zhí)行制度。賦予和保障公民基本權(quán)利，是落實執(zhí)政黨為人民服務(wù)宗旨的最主要實現(xiàn)形式。在國家制度建設(shè)中，關(guān)鍵是要圍繞兩條主線展開，一條主線是緊緊圍繞“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，加強規(guī)范、制約和監(jiān)督公共權(quán)力方面的制度建設(shè)；另一條主線是緊緊圍繞“保障人民當家作主和自由幸福”，加強規(guī)范、維護和實現(xiàn)公民權(quán)利方面的制度建設(shè)。
最近，中央頒布實施了新的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，其中明確規(guī)定了執(zhí)政黨黨組織和黨員違反廉政紀律行為的處分、違反群眾紀律行為的處分等具體內(nèi)容，這是執(zhí)政黨從嚴約束黨組織和黨員的重要制度建設(shè)成果。在國家層面，還應(yīng)當對腐敗專項立法，將涉農(nóng)腐敗行為納入國家法律框架之中，依法懲治涉農(nóng)腐敗。在執(zhí)政黨和國家層面，要同步加強約束權(quán)力、保障權(quán)利的制度體系建設(shè)，扎緊權(quán)力的籠子，規(guī)范權(quán)力的運行，劃定權(quán)力的邊界，同時拓展權(quán)利的空間，暢通權(quán)利的行使，維護權(quán)利的尊嚴。
遵守制度、執(zhí)行制度、按制度辦事，是社會治理精細化的內(nèi)在要求
在涉農(nóng)腐敗案件中，有很多情況并不是缺乏相關(guān)黨紀和國法的規(guī)定，而是黨紀國法沒有得到真正的貫徹執(zhí)行，在執(zhí)紀執(zhí)法上存在失之于寬、失之于松、失之于軟的普遍問題。習(xí)近平總書記指出，“有了好的制度如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎。要強化制度執(zhí)行，加強監(jiān)督檢查，確保出臺一個就執(zhí)行落實好一個”。一些涉農(nóng)腐敗現(xiàn)象之所以沒有得到應(yīng)有的查處，有的是“上梁不正下梁歪”，上級部門和領(lǐng)導(dǎo)帶頭腐敗，比下級的腐敗有過之而無不及；有的是相互勾結(jié)，官官相護，形成腐敗利益共同體，串成一根腐敗繩子上的螞蚱；有的是貪臟枉法，選擇性執(zhí)法，顛倒是非、愚弄百姓。古人語：“廢一善則眾善衰，賞一惡則眾惡歸。善者得其佑，惡者受其誅，則國安而眾善。”如果國家對腐敗分子不予懲處，反將良善之人關(guān)入監(jiān)牢，就不是懲惡揚善，而是懲善揚惡，那么社會風(fēng)氣的敗壞將一泄千里。政治生態(tài)如同自然生態(tài)一樣，一旦受到嚴重污染破壞，必將禍害久遠，非一時之功所能奏效。
讓農(nóng)民群眾參與到監(jiān)督涉農(nóng)腐敗案件中來，是推動社會治理精細化的強大動力
涉農(nóng)腐敗是發(fā)生在農(nóng)民群眾身邊的腐敗，對農(nóng)民群眾的切身利益損害最大。農(nóng)民群眾對涉農(nóng)腐敗現(xiàn)象感觸最深，對涉農(nóng)腐敗也最痛恨。根治涉農(nóng)腐敗，必須發(fā)揮農(nóng)民的積極性、尊重農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)民當家作主的權(quán)利，形成農(nóng)民群眾監(jiān)督腐敗、檢舉腐敗、參與治理腐敗的良好制度環(huán)境。
首先，要處理好權(quán)力組織、資本組織與農(nóng)民組織的關(guān)系。現(xiàn)代社會是一個高度組織化的社會，而中國農(nóng)民的組織化程度卻相當?shù)拖隆Ｈ狈M織的農(nóng)民，無法與強勢的政府和強勢的市場進行公平、對等的博弈，甚至不能與其他社會組織進行平等的博弈。要允許和規(guī)范農(nóng)民在法律的框架內(nèi)建立維護農(nóng)村集體和農(nóng)民自身正當利益的農(nóng)民組織，提高農(nóng)民的組織化程度。在這方面東亞綜合性農(nóng)協(xié)的基本經(jīng)驗值得借鑒。其次，要處理好官治與自治的關(guān)系，提高和保障農(nóng)民群眾對社區(qū)公共事務(wù)的自治權(quán)利和自治能力。重新劃分官治與自治的邊界，明確官治與自治的職責(zé)，推行農(nóng)村政經(jīng)分開、政社分開，強化村莊自治功能，保障和實現(xiàn)農(nóng)民群眾在社區(qū)公共事務(wù)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。再次，要處理好經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)、政治建設(shè)的關(guān)系。雖然經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，但上層建筑也反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)。過去，我們把主要精力用在經(jīng)濟建設(shè)上，而對社會建設(shè)、政治建設(shè)明顯重視不夠，造成農(nóng)村整個社會結(jié)構(gòu)的失衡。在一個社會結(jié)構(gòu)嚴重失衡的社會里，不可能有善治。推進鄉(xiāng)村治理精細化，必須把農(nóng)村的社會建設(shè)、政治建設(shè)提上更加重要的日程。要在法治的軌道上，全面深化農(nóng)村社會體制和政治體制改革，一點一滴地加強社會建設(shè)和政治建設(shè)，鼓勵發(fā)展多元社會組織，重新激發(fā)社會活力，調(diào)動農(nóng)民群眾伸張正義、反對腐敗的主動性和積極性。
（作者系北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家治理》周刊
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