『主頁菌語』
現(xiàn)階段農(nóng)村土改，意在讓農(nóng)民提升生活生產(chǎn)條件，同時提高土地使用效率，在此過程中，還要兼顧城市建設(shè)與耕地保護，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，目標不可謂不宏偉。然而，改革牽涉到諸多利益相關(guān)群體，若措施不當，可能引發(fā)廣泛的社會矛盾。
在中國人民大學陶然教授看來，先整理土地以“做大蛋糕”，同時給潛在受損者相應(yīng)補償，再實行土地確權(quán)，或許是可行的改革思路。
改革需要妥協(xié)，也從不可能完美，關(guān)鍵在于，讓相關(guān)利益群體有機會擺明利益所在，計算不同方案給各自帶來的損益，減小改革阻力，尋求共贏的可能。
正文：
推動改革，不僅僅靠決心，更需要立足實際情況，分析成本和收益；否則，良好的意愿往往難以落地，甚至可能事與愿違。自2014年中央“一號文件”頒布以來，農(nóng)地確權(quán)成為農(nóng)村土改的重點之一。在現(xiàn)階段，我國的農(nóng)村土地確權(quán),就是確定某一范圍內(nèi)土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項權(quán)利內(nèi)容，能夠賦予農(nóng)民更完整的土地權(quán)利。
盡管如此，農(nóng)地確權(quán)進度遲緩，地方政府意興闌珊：在實際操作過程中，種種因素使得農(nóng)地確權(quán)成本極大，收益極小，成了一樁“賠本買賣”。那么，為何良好的意愿反而成了“虧本生意”？有沒有可能“扭虧為盈”？
一、農(nóng)民確權(quán)的收益與成本
原則上,農(nóng)村土地確權(quán)賦予了農(nóng)民更完整的土地權(quán)利：確權(quán)之后,農(nóng)民的承包地、宅基地、房屋等財產(chǎn)權(quán)利能夠固化和得到保護，更有可能通過農(nóng)地抵押貸款支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至還可以通過流轉(zhuǎn)為農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入，有助于外出農(nóng)民工在城市立足。
因此，2014年中央一號文件指出，要“抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地,確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政給予補助”。
盡管理論上農(nóng)地確權(quán)有益民生，但仔細閱讀上述文件，可以發(fā)現(xiàn)該政策收益有限，成本極高。第一，農(nóng)地確權(quán)所確的是“經(jīng)營承包權(quán)”，不能買賣，僅允許轉(zhuǎn)租和抵押。確權(quán)是為了帶來諸多收益,確權(quán)后應(yīng)有利于土地轉(zhuǎn)租、抵押和買賣，但在當前政策下，土地確權(quán)收益極為有限。在中國而言，破碎農(nóng)地占主體，其轉(zhuǎn)租價值非常有限,而由于不能自由買賣，抵押價值則幾乎不存在。因此,它不會有利于這一政策希望支持的農(nóng)村家庭農(nóng)場壯大。
短期內(nèi)，抵押政策至少可以讓農(nóng)村大戶、或者下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)受益，但長遠來看，當前很多農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)從農(nóng)民那里轉(zhuǎn)包的農(nóng)地也缺乏法律保障。特別是地方政府單方面推動的大規(guī)模轉(zhuǎn)包，一旦未來農(nóng)民工因失業(yè)而返鄉(xiāng)后,很可能要求收回已經(jīng)轉(zhuǎn)包出的承包地，發(fā)生大規(guī)模違約風險，對農(nóng)村社會穩(wěn)定造成不利影響。
第二，推進土地確權(quán)要花錢，即便文件中提到中央財政給予補助，大部分成本也要地方財政自掏腰包。土地確權(quán)說起來簡單，但實際操作上每宗地的確權(quán)過程很復(fù)雜,包括土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等。就目前各地農(nóng)地確權(quán)試點情況看，全國農(nóng)地確權(quán)的保守成本也會超過1000億元，實際測算操作成本估計還會更高。
除了直接成本，農(nóng)地確權(quán)的間接成本也不可忽視：確權(quán)過程中出現(xiàn)了村民之間、村民與村集體、乃至村民與地方政府之間的矛盾。關(guān)鍵問題是，按什么規(guī)則確權(quán)。如果在未來五年內(nèi)要按既有農(nóng)地分配完成確權(quán)，那么就很容易引致二輪承包后家庭有新增人口、但未獲土地農(nóng)戶的強烈反對；而重新根據(jù)現(xiàn)有人口進行土地分配并確權(quán),又一定會帶來那些已占有土地農(nóng)戶的反對。如果不處理好這些問題就強行推動確權(quán)，不能解決既有矛盾，還要制造新矛盾。
此外，在城鎮(zhèn)化背景下，大量農(nóng)村勞動里進城，一般而言有利于那些留在農(nóng)村的勞動力規(guī)模經(jīng)營并提高其農(nóng)業(yè)收入，但目前政策傾向于一視同仁為外出打工者確權(quán),這個效果就很難充分體現(xiàn)：留駐人群就不得不支付更多租金成本才能擴大經(jīng)營規(guī)模，這樣其農(nóng)業(yè)收入也有限。但另一方面，外出人口還無法在城市永久定居，不給外出流動人口確權(quán)也并不合理，也必然招致反對。
綜上所述，不能買賣的土地確權(quán)成本高昂而收益非常有限。按照現(xiàn)有政策進行農(nóng)地確權(quán)的結(jié)果，基本上只增加了相關(guān)部門的負擔，還可能引發(fā)諸多矛盾，地方政府不愿做“虧本生意”，也在意料之中。
二、農(nóng)地確權(quán)與耕地保護
土地確權(quán)也并非只是一項任務(wù)，更是未來推動規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。因此，土地確權(quán)不應(yīng)當成任務(wù)單一推進，而應(yīng)當放在中國農(nóng)村現(xiàn)代化的整體框架中理清思路，兼顧保護耕地、提高土地使用效率等多重目標。
上文提到，目前土地確權(quán)所確是“經(jīng)營承包權(quán)”，尚不允許土地自由買賣，而政府不允許農(nóng)地自由買賣主要出于以下顧慮：首先，擔心該政策一旦實施會引起農(nóng)村土地過度集中，甚至導致大批農(nóng)民失地;其次，政府可能還擔心農(nóng)地利用失控，無法實現(xiàn)耕地保護的目標。
但上述擔心都缺乏足夠的理論與經(jīng)驗支持。農(nóng)地在局部地區(qū)出現(xiàn)過度集中與保護不力的局面，恰恰是現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有體制必然帶來的問題。首先，該體制事實上給地方政府過度推動土地集中創(chuàng)造了便利條件。如果當前確實存在一些農(nóng)地過度集中傾向，恰恰是地方政府不僅作為裁判員，而且還直接作為運動員強勢參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的結(jié)果。不少縣市以推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、推動農(nóng)業(yè)集中經(jīng)營為名，引導農(nóng)業(yè)大戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)去長期轉(zhuǎn)包個體農(nóng)戶的承包地，有時候農(nóng)民本人，尤其是外出打工的農(nóng)民并不知情，或并不完全同意。如果農(nóng)地允許自由買賣，不僅有助于實現(xiàn)農(nóng)地確權(quán)后的各種好處，而且可以讓政府真正成為一個相對中立的裁判員,有助于遏制農(nóng)地過度集中的出現(xiàn)。
實際上，跟我國國情比較接近的越南在允許土地買賣后，并沒有出現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地過度集中現(xiàn)象，而因經(jīng)濟困難被迫賣地的農(nóng)戶比例幾乎可以忽略不計。即使出現(xiàn)少數(shù)經(jīng)濟困難而被迫賣地的農(nóng)民，一方面賣地可能對其是更優(yōu)選擇，另一方面，在現(xiàn)代社會，政府完全可以通過農(nóng)村社保系統(tǒng)兜底，改善收入分配。
再來看耕地保護。在農(nóng)地不允許買賣的情況下，農(nóng)村大批勞動力外出打工，卻沒有城市定居的穩(wěn)定預(yù)期，造成農(nóng)地轉(zhuǎn)租短期化，甚至直接撂荒，這樣顯然不利于耕地的保護，也無法提高耕地利用效率。
此外，只要政府在關(guān)系到農(nóng)地轉(zhuǎn)非的土地利用規(guī)劃上嚴格依法，農(nóng)地自由買賣也一般不會導致農(nóng)地用途改變。反倒是目前地方工業(yè)用地低價出讓模式下，地方政府隨意擴張城市建設(shè)邊界并大規(guī)模征地建設(shè)開發(fā)區(qū)，才是最浪費耕地的行為。如果政府的政策不僅允許農(nóng)地自由買賣,而且允許農(nóng)村建設(shè)用地自由買賣，甚至農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中可以在征收土地增值稅或所得稅基礎(chǔ)上實現(xiàn)自由交易，那么地方政府零地價、負地價招商的情況就馬上能夠得到有效遏制。因此，在合理的土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)上，讓農(nóng)村農(nóng)地與建設(shè)用地市場充分發(fā)育，才是實現(xiàn)有效保護耕地的根本途徑。
三、“虧本生意”如何扭虧為盈？
當前的土地確權(quán)還存在迄今為止未被重視的巨大潛在成本，同樣與保護耕地、提高耕地效率的目標相悖：目前，我國農(nóng)地利用的基本特征是土地細碎化，若在這種“碎渣地”困境下推進土地確權(quán)，會給未來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)乃至于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來的巨大潛在成本。
中國家庭農(nóng)場規(guī)模偏小，土地分配時因兼顧土地肥力與地塊位置差異不得不好壞搭配、遠近搭配，導致農(nóng)地細碎化嚴重且互相插花，不僅田埂和一些未利用地閑置，而且也不利于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
與農(nóng)地破碎化相類似的是城市郊區(qū)農(nóng)民宅基地確權(quán)和未來整體開發(fā)利用的矛盾。如果一塊土地上的所有者太多,每個家庭擁有宅基地規(guī)模過小，就不利于整體非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)用和經(jīng)營性開發(fā)；過快確權(quán)發(fā)證反而可能導致土地無法實現(xiàn)最有效的整體利用。
因此，先整理土地，再確權(quán)，或許是更加合理的改革思路。而推進改革，乃至“扭虧為盈”還要解決以下問題，其一，要能覆蓋土地整理和確權(quán)的直接成本，其二，盡可能減緩實施過程中的矛盾，其三，不違背保護耕地的原則，同時要提高土地利用效率。
各地對此進行了積極探索，主要有兩種改革模式，一種是目前國土部大力推行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，在此模式下，為了獲得計劃下達之外的建設(shè)用地指標，地方政府越來越多地考慮通過對以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾來新增耕地，全國各地正在大規(guī)模推進以“新農(nóng)村建設(shè)”、“新民居建設(shè)”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為名而推動的撤村并居和農(nóng)民集中居住。
在高速城市化的社會背景下，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策有其現(xiàn)實的合理性。目前，農(nóng)村人口大規(guī)模外遷，在原有農(nóng)村宅基地分散分布情況下，為留守人群(老人與兒童)提供公共服務(wù)、提升農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施的水平成本很高。而宅基地復(fù)墾并推動農(nóng)民集中居住可以在一定程度上降低公共服務(wù)的供給成本，并且實現(xiàn)更合理的用地布局。
但是，上述政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些嚴重的問題，在獲取建設(shè)用地指標的驅(qū)動下，地方政府往往傾向于過度推動，甚至激化了社會矛盾。很多地區(qū)推行運動式整村拆遷，有些地區(qū)農(nóng)民居住本就相對集中，且有相當部分是質(zhì)量較好、常年有人居住的磚瓦結(jié)構(gòu)房屋。在這種情況下，拆遷不僅是浪費，也致使民怨沸騰，完全違背了改革初衷。
另外一種思路是農(nóng)地整理折抵建設(shè)用地指標的“浙江模式”。通過對農(nóng)地綜合整治、歸并零散地塊等措施，加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、提高既有耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積，同時，允許土地整理新增有效耕地的72%可以折抵為建設(shè)用地指標。
為鼓勵農(nóng)地整理資源豐富但建設(shè)用地指標需求不大的縣市推動農(nóng)地整理工作，浙江省政府還創(chuàng)造性地引入市場機制跨區(qū)配置土地發(fā)展權(quán)，允許通過土地整理新增耕地折抵的建設(shè)用地指標進行跨縣市有償調(diào)劑。同時由于每畝建設(shè)用地的指標費基本可以抵消土地整理的成本，這一政策也就同時解決了土地整理資金籌措和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地指標不足兩個問題。
較之宅基地復(fù)墾折抵建設(shè)用地指標的政策，“農(nóng)地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標”政策有幾個明顯的好處:首先，農(nóng)地整理成本平均而言大大低于宅基地復(fù)墾,避免社會資源浪費；其次，也正是農(nóng)地整理可有效地改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,提高農(nóng)地質(zhì)量，更有利于實現(xiàn)耕地保質(zhì)、保量的目標；最后,農(nóng)地整理不影響農(nóng)民生活生產(chǎn)，反而有助于增加耕地數(shù)量和質(zhì)量，不僅不會帶來農(nóng)民之間的矛盾，還因做大蛋糕而有助于緩解農(nóng)民之間就土地分配確權(quán)所可能產(chǎn)生的矛盾。
因此，農(nóng)地確權(quán)不僅與耕地保護問題相關(guān)，也與農(nóng)地整理問題關(guān)系緊密。未來，改革的基本出發(fā)點，基于城鎮(zhèn)化過程中城市郊區(qū)土地增值的潛力，創(chuàng)造性地運用“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易”這個在國外和國內(nèi)部分地區(qū)已被證明非常有效的政策手段，實現(xiàn)城市政府，農(nóng)村外出打工人口、純農(nóng)區(qū)農(nóng)民多個群體對城市化過程中土地增值收益的共享。
具體而言，還是要培養(yǎng)前面所說的多元化建設(shè)用地指標市場并推動跨區(qū)交易，而因此所產(chǎn)生的指標收入，除可部分用于農(nóng)地整理、農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)民集中居住外，還可部分用于村集體按照一定標準去購買那些到外遷人口留在農(nóng)村的土地，再無償分給那些留在農(nóng)村的人口。上述措施結(jié)合起來，就可以在農(nóng)地整理與宅基地復(fù)墾之間取得平衡，有效化解中國城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、耕地保護與城市建設(shè)并舉、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。
（本文系中心研究助理周彥、徐靜婷根據(jù)陶然老師研究報告改寫）
作者簡介：陶然，中國人民大學經(jīng)濟學院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社科院公共政策中心
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