[摘要]貴州省在堅持土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，開展了“資源變股權、資金變股金、農民變股民”（簡稱“三變”）改革探索，促進了農業適度規模經營，增強了農村集體經濟實力，拓寬了農民增收致富渠道，促進了農業增效、農民增收、農村繁榮。
[關鍵詞]“三變”改革；財產權利；貴州
黨的十八屆三中全會指出：“要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利”。《中共中央國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》要求，“推進農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制”“開展賦予農民對集體資產股份權能改革試點”。
近年來，貴州省在堅持土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，開展了“資源變股權、資金變股金、農民變股民”（以下簡稱“三變”）改革探索，通過將農村集體資源性資產和經營性資產作價入股，將財政投入到農村的生產發展類、扶持類資金，在不改變使用性質和用途的前提下量化為村集體經濟組織或農民的股金，將農民的承包土地經營權、住房財產權以及資金、實物、技術、勞動力等生產要素入股農業產業化龍頭企業、農民合作社等新型農業經營主體，促進了農業適度規模經營，增強了農村集體經濟實力，拓寬了農民增收致富渠道，促進了農業增效、農民增收、農村繁榮。
一、經驗和亮點：以農村“三變”改革給農民“還權賦能”
（一）建立支持保護機制。通過大力發展現代山地特色高效農業，因地制宜選擇好發展產業，培育壯大新型農業經營主體。創新財政資金資源配置機制，整合涉農、扶貧等相關項目和資金，用好國家政策舉措，發揮整體合力。逐步擴大新型農業經營主體承擔農業綜合開發、基建投資等涉農項目規模。允許將財政投入到農村的涉農資金量化為村集體的股金（補貼類、救濟類、應急類資金除外，扶貧開發資金可量化到貧困農戶），在不改變資金性質及用途的前提下，集中投入到各類農業經營主體，按股比獲得收益。支持農民合作社建設農產品加工倉儲冷鏈物流設施，允許財政補助形成的資產量化為村集體資產轉交給農民合作社持有和管護。鼓勵農民以承包土地經營權或者資金、技術等入股農民合作社、農業產業化龍頭企業，分享產業鏈增值收益。按照依法自愿有償原則，引導農民以多種方式流轉承包土地經營權，以及通過土地經營權入股、托管等方式，發展適度規模經營。加快培養新型職業農民，大力發展農民合作社、專業大戶和家庭農場，支持龍頭企業、合作社等新型農業經營主體與村集體、農戶建立緊密型利益聯結機制，采取保底收購、股份分紅、利潤返還等方式，實現合作共贏。采取財政扶持、信貸支持等措施，加快培育經營性農業服務組織，推進農業社會化服務主體多元化、形式多樣化、運作市場化。
（二）建立確權頒證機制。大力推進農村集體土地所有權確權登記頒證工作，在此基礎上，按照不動產統一登記原則，加快推進集體建設用地和宅基地使用權、農民房屋所有權、集體林權、小型水利工程產權等確權登記頒證工作，進一步厘清和明晰農村資源資產權屬，做到四至清楚、面積準確、產權清晰。土地承包經營權登記原則上確權到戶到地，在尊重農民意愿的前提下，也可以確權確股不確地。實行最嚴格的土地用途管制制度，禁止以農業為名圈占土地從事非農建設。分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，對農村集體經營性資產，重點是將資產折股量化到本集體經濟組織成員，賦予農民對集體資產更多權能，發展多種形式的股份合作。引導農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權有序流轉。鼓勵將農村集體各類資產進行清理核實，經村集體經濟組織全體成員同意，確定權屬關系，折價入股農業經營主體，并按比例獲得收益。健全農村集體“三資”管理監督和收益分配制度。明確集體經濟組織市場主體地位。
（三）建立產權交易機制。建立符合實際需要的農村產權流轉交易市場，保障農村產權依法自愿公開公正有序交易。制定農村產權流轉的管理辦法等相關配套文件，完善交易規則和流程。建立交易監督機制，強化監管，確保產權交易規范透明運行。創新農村內部法人治理結構。分級建立農村產權綜合交易平臺，形成市級農村產權交易中心、縣級交易所、鄉級流轉服務站三級農村產權流轉服務體系。鼓勵和支持以市場化方式組建農村產權及其他權益類資產評估機構，滿足農村資產和權益評估需求。在農村產權評估市場的培育階段，通過采取扶持補貼政策和適當降低民營評估機構行業準入條件等措施，鼓勵和支持社會評估、會計等中介機構進入農村產權評估市場，讓農村集體資產和農民承包土地經營權以及資金、勞動力等入股投資平臺。村集體和農民以承包土地經營權或者其他財產權利入股農業經營主體，需要評估作價的，可以協商確定，也可以委托法定評估機構評估。加強評估人才隊伍建設，通過業務指導、講座培訓、考核頒證的方式，培養一批專職從事農村產權評估業務的專業隊伍。
（四）建立融資擔保機制。加快農村金融制度創新，完善農村信貸損失補償機制，探索建立地方財政出資的涉農信貸風險補償基金。穩妥開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，創新和完善林權抵押貸款機制，拓寬“三農”直接融資渠道。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，以具備條件的農民合作社為依托，穩妥開展農民合作社內部資金互助試點，引導其向“生產經營合作+信用合作”延伸。完善農村信用體系建設，將農戶和承接經營主體的信貸信用信息納入中國人民銀行征信系統，進一步擴充信息采集范疇，公安、工商、法院、稅務、國土、環保等部門可依法依規向征信系統報送行政執法信息。深入推進信用農戶、信用村組、信用鄉鎮和農村金融信用縣等農村信用工程建設，開展新型農業經營主體信用評級與授信。探索融資擔保新模式，鼓勵組建政府出資為主、重點開展涉農擔保業務的縣域融資性擔保機構或擔?；稹＜涌煸贀C構發展，擴大小微企業和“三農”融資擔保業務規模。探索企業、合作社等經營主體、村集體經濟組織、村民共同出資組建的行業性擔保公司。
（五）建立風險防控機制。進一步加大對農業保險的支持力度，針對各地各類特色農產品的發展情況，建立創設各級財政支持開發、擴大特色農產品保險品種的機制，增加保費補貼品種、擴大保費補貼區域、支持提高保障水平，增強農業和農戶的抗風險能力。進一步推動農業保險業務發展，擴大茶葉、中藥材等特色農產品保險的試點范圍。完善農業保險制度，支持有條件的地區成立農業互助保險組織，擴大農業保險覆蓋面，開發適合新型農業經營主體需求的保險品種。采取風險補償、政府資源配置等方式，引導商業保險機構開發面向農戶的小額信貸保證保險產品，并與銀行共同制定合理的風險分攤機制。建立股權（股金）監管機制，重點對財務和經營情況進行監管。建立抵押物處置機制，對于納入全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的縣（市、區），因借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形需要實現抵押權時，允許金融機構在保證農戶承包權和基本住房權利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。建立股權退出機制，農民和村集體持有承接經營主體的股份部分，成員內部之間可以依法轉讓并辦理相關手續。建立合同備案機制，引導合作當事人按協商內容，依法簽定合同協議，約定雙方的權利和義務。按照合作當事人簽訂的合同協議約定，履行權利和義務，兌現收益分配。在保障農民利益的前提下，合理設定土地承包經營權流轉年限，明確農民入股經營主體解散、破產后的處理辦法。探索籌建農業資產經營公司，健全風險防控機制。建立法律顧問機制，組織律師和法律服務工作者對法律文書進行審核把關，并全程指導農民簽合同、入股經營、股權收益等環節。
（六）建立權益保障機制。政府部門把保護農民產權利益列為重大事項進行督查，確保土地流轉的合法性，維護好農民群眾的切身利益。加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，對租地條件、經營范圍和違規處罰等作出規定。允許試點鄉鎮成立村集體經營公司，實現集體資產的統籌經營和統一管理，提高集體資產的使用效率，放大收益；實現村民到股東的轉變，保障入股村民獲得長期穩定收益。建立股份聯結機制，引導農民、村集體經濟組織和承接經營主體依法訂立合同或協議，形成“利益共享、風險共擔”的股份聯結機制。建立股權分紅機制，入股主體和承接經營主體按照合同確定的收益分配方式進行分配，在集體資產評估量化、資金量化、合理劃分股權結構的基礎上，入股主體和承接經營主體合理確定入股主體股金所占股比及收益分配辦法，通過簽訂股權分紅協議約定相關事宜。探索建立靈活多樣的股權收益分配機制和兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。引導新型農業經營主體按照合作制原則完善股權結構和治理方式，確保村集體和農民履行股東的職責、行使股東的權力、參與重大的決策。
二、難點和問題：農村“三變”改革中存在的潛在風險與難題
（一）虧損把控風險。農業屬于弱勢產業，是“靠天吃飯”的高風險產業，面臨著自然風險和市場風險雙重壓力?！叭儭备母锖?，村集體、農民的有關資產權利權益入股進入了相關自負盈虧人的公司、合作社等農業經營主體，因受冰凍、旱災、水災、雹災等不可抗拒的自然因素和不可預見的市場因素雙重影響，生產經營實體不可能只盈不虧，由于入股后有關資產權利權益介入市場程度加深，虧損的風險將更加增大。
（二）權益保障風險。由于農民自身維權能力普遍較低，村集體和農民的有關資產權利權益在折價入股過程中可能存在被低估的現象。農民變股民后，自身力量較弱，維權能力不強。實際運行中，生產經營知情權、參與決策權難以保障，是盈是虧、收多收少只能老板說了算，容易出現股市中“大戶”套“散戶”的現象。
（三）資源破壞風險。由于入股的經營實體都是規模化生產，在土地流轉或入股后必然會導致邊界不清，有的可能被改變用途將耕地“非農化”。一些山塘屬于部分村民共有，由于沒有產權交易平臺，農戶要退出，幾乎不可能。企業為追求最大利潤，不可避免地存在過度使用、不當使用生產資源等現象，導致農業生產資源被破壞，將來即使退股，也難以進行農業生產。
三、對策和思路：如何應對風險，穩步推進農村“三變”改革
（一）把握好關鍵環節。選擇經濟實力強和效益好的農業經營主體，強化企業章程建設，建立完善企業收入分配農民“優先股”、信息公開和決策等系列監督機制，提升群眾自身素質和適應市場的能力建設，確保群眾利益不受損。抓好農村產權確權登記頒證工作，農村土地承包經營權總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍。合理設定土地承包經營權流轉年限，期限5年為宜，最高不要超過10年。開展農民土地承包經營權有償退出試點，引導農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權有序流轉。分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，對農村集體經營性資產，重點是將資產折股量化到本集體經濟組織成員，賦予農民對集體資產更多權能，發展多種形式的股份合作。因土地被征用等集體經濟組織所得的土地補償費和集體資產置換增值等增加的收益，應及時足額追加到集體資產總收益中，以保障集體經濟組織成員的集體收益分配權?，F階段農村集體產權制度改革嚴格限定在本集體經濟組織內部進行，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產，防止外部資本侵吞、控制集體資產。建立“三變”管理監督制度、收益分配制度、退出機制和應急機制，探索設立政府性風險補償保障金、農業經營主體風險保證金，發展特色農業保險。實行最嚴格的土地用途管制制度，禁止以農業為名圈占土地從事非農建設。
（二）建設好交易平臺。建立符合實際需要的農村產權流轉交易市場，保障農村產權依法自愿公開公正有序交易。分級建立試點地區農村產權綜合交易平臺，形成市級農村產權交易中心、縣級交易所、鄉級流轉服務站三級農村產權流轉服務體系。制定農村產權流轉的管理辦法（試行）等相關配套文件，完善交易規則和流程。建立交易監督機制，強化監管，確保產權交易規范透明運行。通過第三方評估機構，按市場行情因時因地確定資產評估、價格確定、交易規則等，培育承接載體，壯大村級集體經濟，讓農村集體資產和農民土地、林地承包經營權以及資金、勞動力等入股投資平臺。村集體和農民以承包土地經營權或者其他財產權利入股農業經營主體，需要評估作價的，可以協商確定，也可以委托法定評估機構評估。
（三）掌控好融資風險。建立農村產權和土地承包經營權抵押貸款風險防范機制，探索“三四五”改革框架，為改革試驗提供指導。即“三個基金”，設立農村土地承包經營權收儲基金、農村產權抵押擔?；?、農民宅基地和房屋使用權退出收儲基金?！八捻棛C制”，建立農村土地承包經營權退出補償機制、土地承包經營權退出保障機制、農民宅基地使用權自愿退出機制、農村產權抵押擔保風險機制?！拔屙椫贫取?，深化農村土地承包經營權流轉制度、農村集體荒地使用制度、農村集體經營性建設用地制度、農民宅基地制度、農村產權抵押融資制度。同時，深入推進農村信用工程建設，完善農村信用評價機制，先建檔，后評級，再授信。通過新設、控股、參股等方式，發展一批以政府出資為主、主業突出、經營規范、實力較強、信譽較好、影響力較大的政府性融資擔保機構，作為服務“三變”改革的主力軍。按照組建靈活、動作規范、風險嚴控的要求，探索建立融資擔?；?。創新農村土地信托流轉貸款，建立土地信托公司，形成土地信托服務網絡。農戶可將土地經營權交給信托公司，由公司進行流轉。創新金融服務，把新型農業經營主體納入銀行業金融機構客戶信用評定范圍，對信用等級較高的在同等條件下實行貸款優先等激勵措施。
作者系貴州省人民政府副省長
中國鄉村發現網轉自：《行政管理改革》
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