我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度，是在1986年頒布《土地管理法》時確立的。近30年的發(fā)展，尤其是《物權(quán)法》的頒布，宅基地使用權(quán)已經(jīng)逐步由農(nóng)民福利上升為一種用益物權(quán)，兼具了保障權(quán)和財產(chǎn)權(quán)雙重屬性，更面臨著從無流動向有流動轉(zhuǎn)變的改革要求，許多新問題需要研究和解決。筆者試圖通過分析現(xiàn)行宅基地使用和管理中矛盾和問題，提出改革建議和意見。
現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的基本特征
宅基地公有私用。1982《憲法》規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”1986年頒布的《土地管理法》第六條也作了同樣的規(guī)定。宅基地公有私用是我國現(xiàn)行宅基地制度的一個重要特征。
宅基地使用需嚴格審批。上世紀80年代，隨著農(nóng)村土地改革的推進，農(nóng)村出現(xiàn)了建房高潮，發(fā)生了大量亂占耕地建房的問題。為此，國家層面相繼發(fā)文，加強了對宅基地的管理，1986年頒布的《土地管理法》確定了宅基地面積限額，嚴格了宅基地審批程序。20多年來，宅基地管理越來越嚴。1998年修訂的《土地管理法》，取消了鄉(xiāng)級人民政府對占用非耕地建房的宅基地的審批權(quán)，所有占地建房須經(jīng)縣級人民政府審批，占用耕地的需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。
無償劃撥的福利制度。農(nóng)村宅基地的福利分配制度，首先表現(xiàn)為限量分配、人人均等的政策。由于宅基地的所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織，村民作為集體經(jīng)濟組織的成員，只能享有使用權(quán)，作為成員身份權(quán)，理應(yīng)人人平等，使用面積一樣，不能有差異。由于保護耕地的需要，村民不能隨意占用耕地建房，必須要有限量，因而《土地管理法》嚴格規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”
其次，村民使用宅基地無償、無限期。1986年～1990年，宅基地使用不收土地使用費，只象征性地收取了一點土地管理費。占用耕地的，每平方米收取1元～2元，占用非耕地的，收取0.5元～1元。1990年1月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的請示的通知》，在對宅基地用地的審批手續(xù)作了更具體的規(guī)定的同時，確立了農(nóng)村宅基地有償使用試點。1993年，為減輕農(nóng)民負擔，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于對涉及農(nóng)民負擔項目審核處理意見的通知》明令取消了農(nóng)村宅基地有償使用費和農(nóng)村宅基地超占費，有的地方甚至取消了宅基地用地管理費，農(nóng)村宅基地基本上是無償使用。
宅基地基本無流動制度。《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)民“出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準。”上世紀90年代末，隨著城市居民到農(nóng)村購買土地建房或直接購買農(nóng)民宅基地和房屋現(xiàn)象的日益突出，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，明確規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證”。2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》明確規(guī)定禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。同年11月，《國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》提出兩個“嚴禁”：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”2007年12月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》再次重申“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)’房。”同時2007年頒布的《物權(quán)法》也規(guī)定：農(nóng)村宅基地不能抵押。
新形勢下農(nóng)村宅基地制度的問題和改革思考
宅基地面積標準問題。長期以來，宅基地主要保障農(nóng)民居住的需要，強調(diào)的是保障功能，因此使用面積標準主要以戶來分配。這種標準造成的最大問題是分戶嚴重，農(nóng)民為了多占宅基地建房，常常將父母子女分戶居住，造成宅基地占地面積更多。由于戶籍管理制度的改革，分戶容易，“戶”的概念不清，為了多占宅基地建房，戶的劃分趨小化，尤其在房屋增值的城市郊區(qū)農(nóng)村，不利于耕地的保護。此外，宅基地按戶分配，沒有體現(xiàn)人均享有的公平性，尤其是土地價值巨大的城市郊區(qū)，每戶人口不同，人均多占1平方米宅基地，就多了較高價值的不動產(chǎn)。因此，宅基地分配應(yīng)盡量做到人人均等，可以考慮宅基地按人頭平均分配。
農(nóng)民集中居住用地問題。一是集中居住占用的土地如何補償。當前，農(nóng)民適度集中居住，不僅是集約節(jié)約土地的要求，也是農(nóng)民改善居住環(huán)境和條件的途徑。但農(nóng)民向中心村或聚居點集中，就需要使用他人的承包地，甚至跨村組用地，也就涉及土地承包經(jīng)營權(quán)和土地所有權(quán)的調(diào)整。從而，集中居住成片占用農(nóng)民的土地誰來補償，也就成了困擾農(nóng)民集中居住用地的一個重大問題。
筆者認為，一些地方采取的參照征地補償辦法，一次性給予補償，失地農(nóng)民做為集體經(jīng)濟組織成員，可以租賃或轉(zhuǎn)包其他農(nóng)民的土地耕種，也可以另謀職業(yè)或外出打工。這種辦法沒有遺留問題，只要經(jīng)濟補償合理，農(nóng)民愿意接受，是相對較好的一種辦法。
二是集中居住的土地權(quán)屬如何確權(quán)登記。農(nóng)民向城鎮(zhèn)或中心村集中居住，就需要跨組甚至是跨村使用集體土地，集中居住區(qū)的土地所有權(quán)和使用權(quán)如何確權(quán)？如果土地使用權(quán)確定給農(nóng)戶后，那么土地所有權(quán)確定給誰？實踐中，有兩種做法：一是跨組的確定給村集體，跨村的確定給鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，但是村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級集體經(jīng)濟組織不健全，這種做法尚值得研究。二是將集中居住區(qū)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀摶恋厮袡?quán)，強化土地使用權(quán)。只要農(nóng)民愿意，轉(zhuǎn)為國有土地較為簡單，不會留下后遺癥。
三是城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民如何集中居住。按要求，為避免二次拆遷，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，不再進行零星宅基地審批，也不建設(shè)低層住宅，應(yīng)按照城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃建多層或高層樓房，因而農(nóng)民一家一戶無法自建。那么，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)農(nóng)民宅基地如何分配，房屋如何建設(shè)？這是農(nóng)村宅基地管理中的一個新問題。筆者建議，給每個農(nóng)民劃一份宅基地，這些農(nóng)民再將宅基地集中起來，按城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃組織自建，或由社會資金參與聯(lián)建，或由政府、集體經(jīng)濟組織開發(fā)建設(shè)后以建房成本價（不含土地價格）出售給農(nóng)民居住。在即將征地的地區(qū)，可以按照征地住房補償安置政策無償提供給農(nóng)民居住。
四是集中居住后，農(nóng)民新增加人員怎么辦。集中居住后，農(nóng)民的身份沒有轉(zhuǎn)變，仍然是集體經(jīng)濟組織成員，集體土地仍然是集體土地。按照土地管理法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民家庭中新增加的人口在符合宅基地申請的條件下，仍然可以依法申請宅基地建房，這是土地管理法律法規(guī)賦予農(nóng)民的權(quán)利，對這些集中居住后新增加的農(nóng)民，是否審批宅基地建房？筆者建議，在遠離城市的農(nóng)村地區(qū)，集中居住區(qū)預(yù)留一部分土地或房屋解決新增人員住房問題；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民居住區(qū)建好后，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，土地轉(zhuǎn)為國有土地，今后新增加人口不再享受宅基地政策，但可以享受城市居民經(jīng)濟適用房和廉租房待遇。
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地房屋流轉(zhuǎn)，是市場經(jīng)濟體制的必然，也是保護宅基地用益物權(quán)的需要。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民基于成員身份權(quán)獲得的福利待遇，政府總是擔心農(nóng)民失去宅基地后就沒有了居住保障，這其實是有點杞人憂天。沒有后路，絕大多數(shù)農(nóng)民不會切斷前路，而希望將宅基地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民恰恰是已經(jīng)找到了后路的人。不能因為極個別不負責任的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地出現(xiàn)后路問題，而禁止農(nóng)民自由處置房屋宅基地。
另外，鼓勵農(nóng)民有償退出宅基地很好，可以盤活農(nóng)民宅基地，體現(xiàn)用益物權(quán)的資產(chǎn)屬性，但不是集體經(jīng)濟組織去有償收回，應(yīng)當允許流轉(zhuǎn)，或者在土地整理中置換房屋，或者退耕后變成集體建設(shè)用地指標由有關(guān)機構(gòu)收購儲備，指標流轉(zhuǎn)后用于集體建設(shè)用地。
（作者供職于四川省成都市土地學(xué)會）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地
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