近年來，集體土地產(chǎn)權制度改革創(chuàng)新成為社會關注的焦點，并在探索中取得了一定成效，但存在的問題也很突出。原因在于集體土地產(chǎn)權制度在操作上還存在很多不確定甚至矛盾的地方，導致集體土地征收和流轉行為不規(guī)范，土地利用效率低，甚至損害了農民利益。因此，探討新形勢下集體土地產(chǎn)權制度改革與完善的有效途徑，尤為必要。
農村集體土地產(chǎn)權現(xiàn)狀、問題及成因
農村集體土地產(chǎn)權現(xiàn)狀。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地所有權歸集體所有，但是國家有權強制轉移這種所有權，而且這種所有權的轉移是單向的，條件是給予被轉移對象以適當?shù)难a償，補償?shù)臉藴视蓢乙?guī)定。依據(jù)法律，我國現(xiàn)有農村土地使用權主要在農民手里，農民以戶為單位，通過與農村集體經(jīng)濟組織或村民委員會簽訂承包合同獲得土地的使用權，并可按照有關法律依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權流轉。
農村集體土地產(chǎn)權存在的問題。1.政府和農民在產(chǎn)權認識上存在分歧。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地所有權的主體是農民集體，農民集體包括村農民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體、村內農業(yè)集體經(jīng)濟組織內的農民集體。這三種形式中，村一級是最主要的。但大部分農民（村民）甚至村干部認識較為模糊，即把土地承包權長期穩(wěn)定視為土地歸自己所有，可以隨意處置。以至于隨意使用土地、惡意墾種、隨意蓋房等現(xiàn)象時常發(fā)生。
2.土地使用權流轉程序不完善。現(xiàn)行的集體土地產(chǎn)權關系是一種契約關系，但是這種契約關系并不是市場供需條件下形成的，而是由國家行政權力賦予的，所以缺乏市場機制下運行所形成的那種穩(wěn)定性和適應性，也難以反映市場供需之間的平衡關系。從而造成集體土地在流轉過程中存在以下幾個問題：一是土地流轉不均衡；二是土地流轉形式不規(guī)范，部分土地流轉項目存在“反租倒包”現(xiàn)象，與土地流轉政策相違背，損害了農民的利益。三是擁有集體土地使用權的農民土地流轉意愿低。很多地方直到目前也沒有形成集中連片耕種的狀態(tài)，因為要進行規(guī)模化經(jīng)營，一般都要求中長期流轉土地，但部分農戶為了隨時恢復耕種土地，只選擇短期或者季節(jié)性的流轉土地。由于土地分散，只要有個別承包戶不同意出讓經(jīng)營權，就無法達到集中連片承包土地的目標，只能放棄對土地的租賃，從而影響了土地的規(guī)模化和集約化經(jīng)營。
3.集體土地產(chǎn)權轉移后，對被征地農民的補償安置不到位。目前，集體土地征收后，被征地農民的安置問題并不理想，往往會出現(xiàn)“先富先窮”的現(xiàn)象。作為被征地農民，在土地被征收后，政府一次性給予大量補償費，對于很多農民來說，可算得上一筆巨款，于是坐吃山空。隨著時間的推移，幾年之后便會所剩無幾，有的甚至無法度日。即使有些村集體利用這部分錢興辦實業(yè)，利用收益負擔被征地農民的社保費用，但也常因由于經(jīng)營不善而難以為繼。
農村集體土地產(chǎn)權改革的對策
明確農村集體土地產(chǎn)權的主體。進行集體土地產(chǎn)權改革，必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從制度上建立新型的城鄉(xiāng)關系。這就要求城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權具有均等的權能，保障市場化配置中農村土地權益、農民權益得到體現(xiàn)。
1.明確農村集體土地所有權主體。集體土地所有權主體明晰，是指對所有權主體的法人制改造。將農民集體組織改造成法律意義上的完整法人，是目前法律技術下的唯一可行選擇。第一，對集體土地實施法人制改造實質是回歸之前的高級合作社法人形態(tài)，具有制度歷史基礎； 第二，我國的農村集體組織在現(xiàn)實中大多具有法人形態(tài)， 也均能按獨立法人組織享有權利與承擔義務，雖然不盡完善，但多年來得到了社會方方面面的普遍認可；第三，法人制改造符合作為公有制形式下集體制度的價值目標。
2.探索建立農村集體土地使用權轉讓制度。一是建立土地流轉市場。即建立一個信息交流的平臺，供求雙方通過交流，以達成土地經(jīng)營權交易的目的。二是土地流轉應遵循依法、依規(guī)、自愿、有償?shù)脑瓌t。三是采用多種形式的土地流轉，不僅可以提高土地資源利用效率，也有利于形成規(guī)模經(jīng)營，因此應以土地流轉為基礎，不斷創(chuàng)新合理的生產(chǎn)組織形式。
3.適時進行征地制度改革，確保農民對集體土地的收益權和處置權。一是要把土地規(guī)劃作為限定條件前置于土地出讓的全過程，將指標控制式的規(guī)劃轉變?yōu)楣妳⑴c式的規(guī)劃，建立土地用途、土地規(guī)劃和土地出讓方案管制與審查制度。二是要將集體建設用地進入市場流轉的數(shù)量納入新增建設用地總量控制和年度土地供應計劃，實行農村集體建設用地和城鎮(zhèn)國有建設用地統(tǒng)籌管理，地方政府應當實施年度城鄉(xiāng)建設用地總量控制。三是要把土地資源交由獨立于地方政府之外的專門的土地儲備及交易機構進行公開交易，政府僅保留必要的公益性土地征收權。四是要將稅收作為調節(jié)土地資源配置和土地收益分配的有力工具。
集體土地產(chǎn)權改革必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須破除城鄉(xiāng)二元結構，構建新型的城鄉(xiāng)關系。
1.新型的城鄉(xiāng)關系的實質在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在產(chǎn)權和治權上的平等和統(tǒng)一。這就要求實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調發(fā)展。最突出的表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)資源要素按照市場機制在城鄉(xiāng)間、產(chǎn)業(yè)間流動。
2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須在堅持土地集體所有制的基礎上完善產(chǎn)權體系。一是不斷強化公民個人、法人或組織的財產(chǎn)權利，以明晰個體產(chǎn)權來激勵經(jīng)濟主體為社會創(chuàng)造更多的財富，而且應通過登記發(fā)證進而對農民農村承包經(jīng)營權產(chǎn)權的主體身份進行明晰確定。二是確保農民集體建設用地產(chǎn)權與成員權。農民是土地的主人，集體建設用地的產(chǎn)權應以股份制形式使農民以股東的身份分享土地流轉收益。農村集體成員即成員權的界定問題是進行確權的關鍵。三是對宅基地使用權進行確權，在保護農民的財產(chǎn)權益的前提下盤活農村宅基地。
盤活集體土地資源，壯大集體經(jīng)濟并加大監(jiān)管力度。
1.在“同地、同權、同價”的基礎上，大力培育集體建設用地市場。培育集體建設用地使用權流轉市場的主體； 建立并規(guī)范農村集體土地使用權流轉市場體系， 遵循“兩市分離、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、國家調控” 的思路來設計，即農地使用權市場和集體建設用地使用權市場相分離，國有土地市場和農村集體土地建設用地使用權市場相統(tǒng)一，國家通過稅收，法律等手段進行土地市場的宏觀調控；構建完善的集體建設用地使用權流轉市場運行機制，明確流轉的范圍、條件和程序，建立合理的土地收益分配機制，加強政府的監(jiān)督管理。發(fā)放集體建設用地使用權證，法定年限內的建設用地無論如何轉讓，不改變其集體所有權性質，法定使用年限屆滿后回歸原集體組織。
2.規(guī)范農村宅基地的管理，引導農村房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。宅基地使用權改革的目標，就是允許宅基地在不改變所有權性質前提下有限度自由轉讓，使宅基地及地上房產(chǎn)通過市場轉讓獲得收益。宅基地使用權制度改革應該有以下幾個方面考慮：一是要實行最嚴格的取得制度。對現(xiàn)有宅基地要徹底清底排查，然后確權登記，明確權利主體，界定使用面積范圍，并發(fā)給權利證書。科學整理規(guī)劃現(xiàn)有宅基地，對多年閑置的宅基地、無確鑿證據(jù)證明不歸個人使用的宅基地等要依法收歸集體所有，嚴禁非集體組織成員原始取得宅基地使用權。二是實行宅基地階梯有償使用制度，對于標準內的宅基地實行低價有償使用，超出標準的宅基地實行階梯高價有償使用，嚴重超標的宅基地實行懲罰性有償使用，有效遏制已經(jīng)蔓延的超標準使用宅基地現(xiàn)象。三是實行宅基地有限制轉讓制度。宅基地轉讓制度必須保障農民的居住權，同時也必須受到基于國家和社會公共利益考慮的適度制約。四是實行宅基地使用權有償轉讓制度，將宅基地隱性市場顯性合法化，利用市場機制盤活宅基地的合理使用，實現(xiàn)宅基地資源的優(yōu)化配置。五是實行宅基地使用期限法定化，期限屆滿使用權原則上收回集體所有。六是制定集體土地利用總體規(guī)劃和實行土地用途政府管制。宅基地的使用必須符合其土地利用規(guī)劃和政府對土地用途的管制。
3.加大對集體土地監(jiān)管和宏觀調控的力度。集體土地產(chǎn)權改革的目標之一，是建立一個高效的土地流轉市場，但任何市場都有其自身不可克服的局限，改革過程中集體土地市場的建設，更易出現(xiàn)各種難于避免和預見的問題，這就必須加強監(jiān)督管理和宏觀調控。國家必須首先制定土地利用總體規(guī)劃， 確定集體土地的地塊用途；然后監(jiān)管集體土地利用規(guī)劃的實施，管制集體土地的用途。加強土地調查、土地評價和土地登記工作， 做好監(jiān)管和調控的基礎工作， 共同構筑完善的監(jiān)督管理機制。面對土地流轉帶來的巨大利益誘惑和耕地總量控制之間的矛盾， 為防范農用地轉為集體建設用地， 嚴守18 億畝耕地總量控制紅線，政府應根據(jù)耕地保護的嚴峻形勢，考慮設計新的農地轉用審批制度，確保用途管制制度得到落實。
作者分別供職和就讀于山東省泰安市委黨校和北方工業(yè)大學
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國土地
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