近年來(lái)，集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，并在探索中取得了一定成效，但存在的問題也很突出。原因在于集體土地產(chǎn)權(quán)制度在操作上還存在很多不確定甚至矛盾的地方，導(dǎo)致集體土地征收和流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，土地利用效率低，甚至損害了農(nóng)民利益。因此，探討新形勢(shì)下集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革與完善的有效途徑，尤為必要。
農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀、問題及成因
農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地所有權(quán)歸集體所有，但是國(guó)家有權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移這種所有權(quán)，而且這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是單向的，條件是給予被轉(zhuǎn)移對(duì)象以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)由國(guó)家規(guī)定。依據(jù)法律，我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村土地使用權(quán)主要在農(nóng)民手里，農(nóng)民以戶為單位，通過與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)簽訂承包合同獲得土地的使用權(quán)，并可按照有關(guān)法律依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。
農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)存在的問題。1.政府和農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)上存在分歧。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，農(nóng)民集體包括村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民集體。這三種形式中，村一級(jí)是最主要的。但大部分農(nóng)民（村民）甚至村干部認(rèn)識(shí)較為模糊，即把土地承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定視為土地歸自己所有，可以隨意處置。以至于隨意使用土地、惡意墾種、隨意蓋房等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。
2.土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序不完善。現(xiàn)行的集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是一種契約關(guān)系，但是這種契約關(guān)系并不是市場(chǎng)供需條件下形成的，而是由國(guó)家行政權(quán)力賦予的，所以缺乏市場(chǎng)機(jī)制下運(yùn)行所形成的那種穩(wěn)定性和適應(yīng)性，也難以反映市場(chǎng)供需之間的平衡關(guān)系。從而造成集體土地在流轉(zhuǎn)過程中存在以下幾個(gè)問題：一是土地流轉(zhuǎn)不均衡；二是土地流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，部分土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目存在“反租倒包”現(xiàn)象，與土地流轉(zhuǎn)政策相違背，損害了農(nóng)民的利益。三是擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿低。很多地方直到目前也沒有形成集中連片耕種的狀態(tài)，因?yàn)橐M(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，一般都要求中長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地，但部分農(nóng)戶為了隨時(shí)恢復(fù)耕種土地，只選擇短期或者季節(jié)性的流轉(zhuǎn)土地。由于土地分散，只要有個(gè)別承包戶不同意出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，就無(wú)法達(dá)到集中連片承包土地的目標(biāo)，只能放棄對(duì)土地的租賃，從而影響了土地的規(guī)模化和集約化經(jīng)營(yíng)。
3.集體土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移后，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置不到位。目前，集體土地征收后，被征地農(nóng)民的安置問題并不理想，往往會(huì)出現(xiàn)“先富先窮”的現(xiàn)象。作為被征地農(nóng)民，在土地被征收后，政府一次性給予大量補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)于很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)，可算得上一筆巨款，于是坐吃山空。隨著時(shí)間的推移，幾年之后便會(huì)所剩無(wú)幾，有的甚至無(wú)法度日。即使有些村集體利用這部分錢興辦實(shí)業(yè)，利用收益負(fù)擔(dān)被征地農(nóng)民的社保費(fèi)用，但也常因由于經(jīng)營(yíng)不善而難以為繼。
農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的對(duì)策
明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體。進(jìn)行集體土地產(chǎn)權(quán)改革，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從制度上建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系。這就要求城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)具有均等的權(quán)能，保障市場(chǎng)化配置中農(nóng)村土地權(quán)益、農(nóng)民權(quán)益得到體現(xiàn)。
1.明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。集體土地所有權(quán)主體明晰，是指對(duì)所有權(quán)主體的法人制改造。將農(nóng)民集體組織改造成法律意義上的完整法人，是目前法律技術(shù)下的唯一可行選擇。第一，對(duì)集體土地實(shí)施法人制改造實(shí)質(zhì)是回歸之前的高級(jí)合作社法人形態(tài)，具有制度歷史基礎(chǔ)； 第二，我國(guó)的農(nóng)村集體組織在現(xiàn)實(shí)中大多具有法人形態(tài)， 也均能按獨(dú)立法人組織享有權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)，雖然不盡完善，但多年來(lái)得到了社會(huì)方方面面的普遍認(rèn)可；第三，法人制改造符合作為公有制形式下集體制度的價(jià)值目標(biāo)。
2.探索建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。一是建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。即建立一個(gè)信息交流的平臺(tái)，供求雙方通過交流，以達(dá)成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的目的。二是土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循依法、依規(guī)、自愿、有償?shù)脑瓌t。三是采用多種形式的土地流轉(zhuǎn)，不僅可以提高土地資源利用效率，也有利于形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因此應(yīng)以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，不斷創(chuàng)新合理的生產(chǎn)組織形式。
3.適時(shí)進(jìn)行征地制度改革，確保農(nóng)民對(duì)集體土地的收益權(quán)和處置權(quán)。一是要把土地規(guī)劃作為限定條件前置于土地出讓的全過程，將指標(biāo)控制式的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楣妳⑴c式的規(guī)劃，建立土地用途、土地規(guī)劃和土地出讓方案管制與審查制度。二是要將集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的數(shù)量納入新增建設(shè)用地總量控制和年度土地供應(yīng)計(jì)劃，實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地和城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)籌管理，地方政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施年度城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制。三是要把土地資源交由獨(dú)立于地方政府之外的專門的土地儲(chǔ)備及交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開交易，政府僅保留必要的公益性土地征收權(quán)。四是要將稅收作為調(diào)節(jié)土地資源配置和土地收益分配的有力工具。
集體土地產(chǎn)權(quán)改革必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建新型的城鄉(xiāng)關(guān)系。
1.新型的城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在產(chǎn)權(quán)和治權(quán)上的平等和統(tǒng)一。這就要求實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展。最突出的表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)資源要素按照市場(chǎng)機(jī)制在城鄉(xiāng)間、產(chǎn)業(yè)間流動(dòng)。
2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須在堅(jiān)持土地集體所有制的基礎(chǔ)上完善產(chǎn)權(quán)體系。一是不斷強(qiáng)化公民個(gè)人、法人或組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以明晰個(gè)體產(chǎn)權(quán)來(lái)激勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體為社會(huì)創(chuàng)造更多的財(cái)富，而且應(yīng)通過登記發(fā)證進(jìn)而對(duì)農(nóng)民農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)的主體身份進(jìn)行明晰確定。二是確保農(nóng)民集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)與成員權(quán)。農(nóng)民是土地的主人，集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)應(yīng)以股份制形式使農(nóng)民以股東的身份分享土地流轉(zhuǎn)收益。農(nóng)村集體成員即成員權(quán)的界定問題是進(jìn)行確權(quán)的關(guān)鍵。三是對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)，在保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的前提下盤活農(nóng)村宅基地。
盤活集體土地資源，壯大集體經(jīng)濟(jì)并加大監(jiān)管力度。
1.在“同地、同權(quán)、同價(jià)”的基礎(chǔ)上，大力培育集體建設(shè)用地市場(chǎng)。培育集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主體； 建立并規(guī)范農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系， 遵循“兩市分離、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、國(guó)家調(diào)控” 的思路來(lái)設(shè)計(jì)，即農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)和集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)相分離，國(guó)有土地市場(chǎng)和農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)相統(tǒng)一，國(guó)家通過稅收，法律等手段進(jìn)行土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控；構(gòu)建完善的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，明確流轉(zhuǎn)的范圍、條件和程序，建立合理的土地收益分配機(jī)制，加強(qiáng)政府的監(jiān)督管理。發(fā)放集體建設(shè)用地使用權(quán)證，法定年限內(nèi)的建設(shè)用地?zé)o論如何轉(zhuǎn)讓，不改變其集體所有權(quán)性質(zhì)，法定使用年限屆滿后回歸原集體組織。
2.規(guī)范農(nóng)村宅基地的管理，引導(dǎo)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。宅基地使用權(quán)改革的目標(biāo)，就是允許宅基地在不改變所有權(quán)性質(zhì)前提下有限度自由轉(zhuǎn)讓，使宅基地及地上房產(chǎn)通過市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓獲得收益。宅基地使用權(quán)制度改革應(yīng)該有以下幾個(gè)方面考慮：一是要實(shí)行最嚴(yán)格的取得制度。對(duì)現(xiàn)有宅基地要徹底清底排查，然后確權(quán)登記，明確權(quán)利主體，界定使用面積范圍，并發(fā)給權(quán)利證書。科學(xué)整理規(guī)劃現(xiàn)有宅基地，對(duì)多年閑置的宅基地、無(wú)確鑿證據(jù)證明不歸個(gè)人使用的宅基地等要依法收歸集體所有，嚴(yán)禁非集體組織成員原始取得宅基地使用權(quán)。二是實(shí)行宅基地階梯有償使用制度，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的宅基地實(shí)行低價(jià)有償使用，超出標(biāo)準(zhǔn)的宅基地實(shí)行階梯高價(jià)有償使用，嚴(yán)重超標(biāo)的宅基地實(shí)行懲罰性有償使用，有效遏制已經(jīng)蔓延的超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地現(xiàn)象。三是實(shí)行宅基地有限制轉(zhuǎn)讓制度。宅基地轉(zhuǎn)讓制度必須保障農(nóng)民的居住權(quán)，同時(shí)也必須受到基于國(guó)家和社會(huì)公共利益考慮的適度制約。四是實(shí)行宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，將宅基地隱性市場(chǎng)顯性合法化，利用市場(chǎng)機(jī)制盤活宅基地的合理使用，實(shí)現(xiàn)宅基地資源的優(yōu)化配置。五是實(shí)行宅基地使用期限法定化，期限屆滿使用權(quán)原則上收回集體所有。六是制定集體土地利用總體規(guī)劃和實(shí)行土地用途政府管制。宅基地的使用必須符合其土地利用規(guī)劃和政府對(duì)土地用途的管制。
3.加大對(duì)集體土地監(jiān)管和宏觀調(diào)控的力度。集體土地產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)之一，是建立一個(gè)高效的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，但任何市場(chǎng)都有其自身不可克服的局限，改革過程中集體土地市場(chǎng)的建設(shè)，更易出現(xiàn)各種難于避免和預(yù)見的問題，這就必須加強(qiáng)監(jiān)督管理和宏觀調(diào)控。國(guó)家必須首先制定土地利用總體規(guī)劃， 確定集體土地的地塊用途；然后監(jiān)管集體土地利用規(guī)劃的實(shí)施，管制集體土地的用途。加強(qiáng)土地調(diào)查、土地評(píng)價(jià)和土地登記工作， 做好監(jiān)管和調(diào)控的基礎(chǔ)工作， 共同構(gòu)筑完善的監(jiān)督管理機(jī)制。面對(duì)土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的巨大利益誘惑和耕地總量控制之間的矛盾， 為防范農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地， 嚴(yán)守18 億畝耕地總量控制紅線，政府應(yīng)根據(jù)耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，考慮設(shè)計(jì)新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度，確保用途管制制度得到落實(shí)。
作者分別供職和就讀于山東省泰安市委黨校和北方工業(yè)大學(xué)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地
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