“這個(gè)世界上，只有土地與日月同在。土地是世上唯一值得你為它奉獻(xiàn)，值得為它奮斗、犧牲的事物，因?yàn)樗俏ㄒ挥来娴臇|西。”
——瑪格麗特·米切爾 《飄》
人類對土地的迷戀從來沒有停止過。從周朝的井田制、漢朝的王田制、三國時(shí)期的屯田制、到北魏之后的均田制；從30年代消滅地主階級的土地革命、40年代地主減租減息的土地政策，50年底的土地改革、到70年代的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制——千百年的中國朝代更替，就是一部土地制度的沿革史；大半個(gè)世紀(jì)以來新中國政治經(jīng)濟(jì)面貌的跌宕起伏，也正是土地制度的滄海桑田。
70年代末開始的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制是這40年最至關(guān)重要的改革，它部分地釋放了億萬農(nóng)民的自由，為城市化和工業(yè)化提供了最優(yōu)質(zhì)廉價(jià)的勞動力。所謂“中國奇跡”，從某種意義上來說，就是一點(diǎn)點(diǎn)土地自由的奇跡。
毋庸置疑，深圳是這個(gè)奇跡中最亮眼的部分。從1980年一個(gè)3萬人的小漁村，到2016年人口超過1500萬的國際大都市，30年增長500多倍，對百年上海形成全方位趕超的局面，堪稱城市發(fā)展史上的經(jīng)典案例。
深圳今昔對比
“人往高處走，水往低處流”——深圳是快速、大規(guī)模城市化的縮影，是千萬人背井離鄉(xiāng)的選擇，也是對中國這40年改革是成果的最好詮釋。但是很多人卻忽略了，深圳成功的背后，土地制度變革才是最根本的推手之一。
和深圳“敢為人先”的氣質(zhì)一脈相承，深圳的土地制度變革，始終處于全國先鋒的位置。在特區(qū)建立早期，深圳就頂住壓力，允許外商有償使用土地，而且一租就是50年。1987年，深圳首次公開拍賣土地使用權(quán)，推動了我國土地有償使用制度的改革，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，甚至推動了憲法的修訂。1992年，深圳實(shí)施“統(tǒng)征”，率先在關(guān)內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地全部國有化和農(nóng)民市民化。2004年，深圳又再次實(shí)施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，在全域?qū)崿F(xiàn)土地全部國有化，以及農(nóng)民市民化，深圳成為全國第一個(gè)沒有農(nóng)村建制的城市。
這一系列的改革舉措，緩解了一直曖昧含混的土地流轉(zhuǎn)和土地產(chǎn)（使用）權(quán)問題，保障和促進(jìn)了勞動力的合法遷徙流動，極大的加快了城市化進(jìn)程。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，彈性靈活的土地制度，是深圳的活力之源。
然而30多年之后，土地又開始成為了深圳發(fā)展的瓶頸。深圳全境擁有1991.7平方公里的劃定土地。在這個(gè)1991.7平方公里中，有916.2平方公里的農(nóng)用地不可動用。剩下的土地，特別是區(qū)位好的土地，已經(jīng)基本被占用完畢。進(jìn)一步城市擴(kuò)張和工業(yè)化，尤其是大項(xiàng)目，缺乏合適的空間，深圳的發(fā)展面臨用地困難、無地可用的困境。現(xiàn)有的土地（用地）制度與深圳發(fā)展階段之間的摩擦不適日益明顯——在這一背景下，土地制度的改革再次被提上議事日程。改革的第一步，是要把脈現(xiàn)實(shí)的問題，而理解現(xiàn)實(shí)，最好的辦法就是從歷史入手，理清問題的來龍去脈，從中找到解決問題的突破口。
1“用地生錢”：深圳改革的第一桶金
改革初期最大的約束是資金匱乏。在早期建設(shè)中，以地?fù)Q錢+杠桿開發(fā)的開發(fā)思路，讓深圳以3000萬原始資本撬動了76.3億的基礎(chǔ)建設(shè)投資。土地的有償使用，也開啟了中國建設(shè)的新世界。
站在1978年的歷史路口，國民經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)化、城市化都還很落后。尤其在遍地灘涂的小漁村深圳，我們?nèi)钡氖清X，而不是地。因此早期的改革思路之一，就是用地生錢，獲取發(fā)展的“第一桶金”。
80年代的深圳
用地生錢的一個(gè)思路，是利用區(qū)位較好的地方，比如羅湖，集中所有資金開發(fā)一小塊地，建設(shè)商業(yè)地產(chǎn)，建好的地產(chǎn)出租獲得一大筆資金，再反過來投入擴(kuò)大再開發(fā)，通過滾雪球的方式，把開發(fā)區(qū)建立起來。
用地生錢的另一個(gè)思路，是靠“兩張皮”，一張地皮，一張嘴皮。當(dāng)時(shí)特區(qū)的政策基本上是國家“只給政策不給錢”，最初投入資金只有3000萬國家貸款，如何利用好優(yōu)惠政策，是快速發(fā)展的關(guān)鍵。早期的深圳開發(fā)者們（包括官員），很多就是住在鐵皮屋里，每天用三寸不爛之舌宣講優(yōu)惠政策，吸引外商來投資，利用外商的錢來開發(fā)土地，然后由此向中央各部委、其他地區(qū)、銀行籌錢，逐步地發(fā)展深圳的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——深圳的工業(yè)化和城市化，就是在這樣一窮二白的背景下開始的。
隨著大量港資的涌入，“金融”的理念開始在深圳開發(fā)中嶄露頭角。開發(fā)者們驚喜的發(fā)現(xiàn)，用地生錢的思路，可以借助金融杠桿而威力倍增。比如，利用一塊土地的開發(fā)權(quán)，不等地基開挖、房子開建，就可以開始預(yù)售房屋，甚至預(yù)售樓花，拿賣到的錢來蓋房子，這樣開發(fā)的初始資金投入就很小，實(shí)為一種杠桿率很高的融資手段。因?yàn)檫@樣開發(fā)的利潤不菲，預(yù)售房的資金還可以拿出一部分投入下一期開發(fā)，預(yù)售下一期的房子，這種做法大大加速了開發(fā)進(jìn)度，減少了資金約束。在“錢”稀缺的年代，這是個(gè)了不起的發(fā)明。以地?fù)Q錢+杠桿開發(fā)，讓深圳以3000萬原始資本撬動了76.3億的基礎(chǔ)建設(shè)投資。
經(jīng)過將近十年“沒有名分”的土地開發(fā)，1987年深圳確立了“產(chǎn)權(quán)國有＋使用權(quán)拍賣”的模式。當(dāng)年國有土地使用權(quán)拍賣的“第一錘”，開啟了中國國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的歷史。更重要的是，這一舉措對后來中國的財(cái)政、金融、和城市化進(jìn)程，都產(chǎn)生了重要的影響，甚至推動了憲法的修改。土地的有償使用，為解決改革開放初期的融資問題，打開了一扇寬敞的門。
2從“籌錢”到“籌地”：城市化統(tǒng)征的開始
90年代后，深圳發(fā)展的基本約束已經(jīng)由“錢”變?yōu)椤暗亍保钲陂_發(fā)的思路，也逐漸由“籌錢”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎I地”。1992年的特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征和2004年特區(qū)外統(tǒng)轉(zhuǎn)后，深圳完成了大規(guī)模城市化。但是隨著地價(jià)上升，土地征收過程中的產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償問題，也變得越來越突出。
經(jīng)過十來年的超高速發(fā)展，90年代初的深圳已經(jīng)成為南方最引人注目的未來之城，資金不再是最迫在眉睫的約束，但是關(guān)內(nèi)的土地卻已經(jīng)日見稀缺。和80年代初相比，情況發(fā)生了根本性的變化，“錢”日益多，“地”日益少——深圳發(fā)展基本約束已經(jīng)由“錢”變?yōu)椤暗亍保钲陂_發(fā)的思路，已經(jīng)逐漸由“籌錢”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎I地”。1992年的特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征，就是在這樣的背景下發(fā)生的。
90年代初的深圳
1992年6月18日市政府出臺《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）實(shí)施城市化統(tǒng)征工作，全面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城市、村民轉(zhuǎn)化為市民。從上個(gè)世紀(jì)80年代中后期開始，政府曾逐步劃定了原農(nóng)村用地紅線用地。這次城市化統(tǒng)征時(shí)，政府一方面與原農(nóng)村集體均簽訂了征地補(bǔ)償協(xié)議（除上述用地外），另一方面在已有的用地紅線基礎(chǔ)上，又一次性劃定一定數(shù)量的留用地（已辦征地補(bǔ)償手續(xù)）給集體。以“土地完全國有、農(nóng)轉(zhuǎn)非、征地補(bǔ)償”為特征的大規(guī)模城市化進(jìn)程由此加速。
《暫行規(guī)定》出臺以后，深圳市把特區(qū)內(nèi)的羅湖、福田、南山的68個(gè)行政村、173個(gè)自然村和沙河華僑農(nóng)場改建為100個(gè)居委會、66個(gè)集體股份合作公司和12家企業(yè)公司，初步完成了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的農(nóng)村城市化轉(zhuǎn)軌。到2002年6月18日，沙頭角鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)街道辦事處，經(jīng)過整整十年，深圳的第一輪城市化宣告結(jié)束，特區(qū)內(nèi)的4.6萬農(nóng)民陸續(xù)變成城市居民。
1992年“特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征”的土地改革，對政府、集體、和農(nóng)民的幾方權(quán)益進(jìn)行了清晰界定，而且留下一部分土地扶持社區(qū)發(fā)展。補(bǔ)償、留地總體上較為到位，此外，在當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，城市級差地租還沒有大幅上升，農(nóng)民并沒有太大的抵觸情緒，總體的執(zhí)行效果是非常不錯，給了當(dāng)時(shí)的深圳市領(lǐng)導(dǎo)極大的信心。隨著1998年中國房改制度的啟動，房地產(chǎn)業(yè)在千禧年前后進(jìn)入黃金年代的通道，地價(jià)開始飛漲，政府通過“籌地”得到的收入越來越占據(jù)財(cái)政的重要份額。嘗到甜頭之后，2003年10月29日，深圳市委、市政府發(fā)布《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見》（簡稱《意見》），把1992年的特區(qū)內(nèi)同統(tǒng)征擴(kuò)大到特區(qū)外（就是寶安、龍崗兩個(gè)區(qū)），覆蓋深圳全境。
理想豐滿，現(xiàn)實(shí)卻往往骨感。在房價(jià)和地價(jià)都快速上升的大背景下，農(nóng)民和農(nóng)村集體的地租意識覺醒，尤其是2004年的“特區(qū)外統(tǒng)轉(zhuǎn)”在多個(gè)方面考慮欠周（e.g., 給農(nóng)民的補(bǔ)償太少，也沒有留下發(fā)展用地），導(dǎo)致民間反彈，農(nóng)民大規(guī)模搶建，“種房保地”，政策實(shí)施效果很差。為了減少轉(zhuǎn)地的成本，深圳后來又出臺多項(xiàng)政策，宣布農(nóng)民建房為“違法建筑”，試圖通過“查違”推進(jìn)“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，結(jié)果導(dǎo)致更多摩擦，為后來的城市發(fā)展的土地困境埋下了伏筆。
從1980年代的“以地籌錢”到1990年代開始的“以錢籌地”，從1992年的“特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征”到2004年的“特區(qū)外統(tǒng)轉(zhuǎn)”——土地制度的變革，是深圳故事的基本脈絡(luò)。而決定這條脈絡(luò)走向的，則是深圳經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的歷史卷軸。
3一個(gè)硬幣的兩面：快速發(fā)展的歷史遺留問題
在深圳的土地上，有一半的建筑物被歸于“違法建筑”。這些沉默佇立的大大小小的建筑，是深圳奇跡的另一面，也是其土地制度改革的“歷史遺留問題”，比如政策的不連續(xù)，與快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的不匹配，土地征收中的低補(bǔ)償、無社保，和與民爭利等等。
在實(shí)用主義的基礎(chǔ)上，40年來的中國改革強(qiáng)調(diào)“以增量消化存量，在發(fā)展中解決問題”。“快速發(fā)展”無疑是深圳的最高綱領(lǐng)。然而，正所謂“一美遮百丑”，快速發(fā)展的過程中，一些問題會得到解決，另一些問題則會被掩蓋住。當(dāng)發(fā)展的潮水退去之后，裸泳的人兒就留在沙灘上，成為“歷史遺留問題”。
從這個(gè)角度看，所謂歷史遺留問題，不過是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展這枚硬幣的另一面。只是在潮漲的日子，我們更多地欣賞快速發(fā)展的成果，而潮退之后，則必須面對留下的問題。
伴隨著深圳快速發(fā)展的土地遺留問題，集中體現(xiàn)在天量的“違法建筑”上。根據(jù)深圳的統(tǒng)計(jì)資料，（2012年）深圳共有61萬棟建筑，其中違法建筑30多萬棟；深圳總建筑面積7.52億平方米，其中違法建筑面積將近4億平方米。不管怎么看，違法建筑總量都接近占到深圳建筑總量的一半。
為數(shù)眾多的“違法建筑”
“違法建筑”總量和比例都如此巨大，讓人不得不困惑：究竟是什么“法”，讓一半人都來違？這“法”合理嗎？這個(gè)困惑迫使我們逆時(shí)間的河流而上，去找尋這些建筑的歷史淵源。
深圳建房的第一個(gè)高潮，發(fā)生在改革開放之初。當(dāng)時(shí)香港等地的外商因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移紛紛把工廠轉(zhuǎn)移到深圳，深圳市委1980年321號文和1981年11號文要求把“三來一補(bǔ)”（來料、來樣加工、來件裝配，以及補(bǔ)償貿(mào)易）工廠引到寶安等地，并把審批權(quán)下放給寶安縣政府。然而寶安縣財(cái)政拮據(jù)，無力提供配套廠房和宿舍。農(nóng)村社隊(duì)響應(yīng)號召，集體建廠房和房屋出租，大為增加了對外商的吸引力。
深圳建房的第二個(gè)高潮，發(fā)生在1986年。省政府批準(zhǔn)寶安縣為珠江三角洲衛(wèi)星鎮(zhèn)，享受政策優(yōu)惠，工商業(yè)和住宅用地需求大增。國家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部1985年10月印發(fā)的《村鎮(zhèn)建設(shè)暫行規(guī)定》：“村鎮(zhèn)居民新建、改建、擴(kuò)建住宅，報(bào)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府批準(zhǔn)，建設(shè)主管部門核發(fā)準(zhǔn)建證件”。寶安縣國土局1987年37號文規(guī)定：“凡是使用耕地都要報(bào)縣人民政府審批，使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地及其他土地由鎮(zhèn)人民政府審批”。根據(jù)這些政策，鎮(zhèn)政府把宅基地劃分到戶，不少戶主交錢領(lǐng)證，籌錢建房，掀起了建房的第二個(gè)高潮。
深圳建房的第三個(gè)高潮，發(fā)生在1992年鄧小平南巡以后。不少社隊(duì)為適應(yīng)招商引資，采取靈活的方式與外商合作，比如合資建廠房、把土地租賃給外商建廠、與外地人合作建出租屋等。這些行為當(dāng)時(shí)受到市、縣政府的支持、寬容、或者默許。
這三波建房潮，都是在深圳的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下發(fā)生的，換言之，這些后來被稱為“違章違法”的建筑物，是深圳速度和深圳奇跡的歷史痕跡。在1993年撤縣設(shè)區(qū)后，特區(qū)外村鎮(zhèn)規(guī)劃、建房審批的權(quán)利被上收到市國土規(guī)劃部門，政策從寬變嚴(yán)，但新規(guī)定遲遲未能下達(dá)。新規(guī)下達(dá)以后，規(guī)定禁建、限建的地段，本來就存在的建筑，后來也被認(rèn)定違法建筑。而新規(guī)定允許建房的地段，近20年來極少獲準(zhǔn)建房，期間的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了大量的房屋、廠房需求。堵而不疏的管理，晴雨不定的政策之下，深圳于1993－1999年間形成了一個(gè)搶建高潮，也催生了大量的“違法建筑”。
而2004年的特區(qū)外統(tǒng)轉(zhuǎn)，是催生“違法建筑”的又一個(gè)重要因素。2003年10月29日，深圳市委、市政府發(fā)布《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見》（簡稱《意見》），把特區(qū)外390萬畝耕地全部“轉(zhuǎn)”為市政府發(fā)展儲備用地，每畝平均補(bǔ)償最高僅有2.4萬元，且沒有留下發(fā)展用地。廣東全省征地按10％比例返還發(fā)展用地，而深圳轉(zhuǎn)地僅返還5％，而且從已建成區(qū)扣還，大部分村實(shí)際返還土地為零。這種情況下，農(nóng)民既沒有耕地，也沒有發(fā)展用地，政府儲備用地卻可以獲得百倍以上收入，巨大的落差引發(fā)了又一個(gè)搶建高潮，村民紛紛“種房保地”。低補(bǔ)償，無社保，無發(fā)展用地，短視下的與民爭利，又“逼”出大片的“違法建筑”。
另外，生態(tài)控制線劃定的不盡合理，也是產(chǎn)生“違法建筑”的一個(gè)原因。建立生態(tài)控制線本身是科學(xué)發(fā)展、美化城鄉(xiāng)的需要，但是亂劃生態(tài)控制線，則會產(chǎn)生問題。比如，生態(tài)控制線內(nèi)本來存在的大量廠房、宿舍、村民、員工，按規(guī)定需要搬遷，但是搬遷需要的土地、費(fèi)用和賠償，卻無人搭理。而且，外商不愿租用線內(nèi)廠房，導(dǎo)致原村民蒙受巨大的損失，只能“違章建筑”了事。
這樣看來，如此天量的“違法建筑”，除了政策設(shè)計(jì)不盡合理、執(zhí)行不到位的因素外，至少有四個(gè)部分值得商榷：（1）歷史上快速發(fā)展時(shí)期允許建設(shè)，后來法規(guī)從嚴(yán)而被“劃成”違法建筑；（2）1993年撤縣設(shè)區(qū)之后，極少批準(zhǔn)建房，與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求之間形成張力，村民順應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢，大量建房形成違法建筑；（3）2004年城市化轉(zhuǎn)地時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，社保沒有到位，也沒有留下發(fā)展用地，政府與村民的利益分享劃分不當(dāng)，逼出來一大批搶建的違法建筑；（4）生態(tài)控制線脫離實(shí)際，也逼得村民不得不建造“違法建筑”。
對于任何城市而言，將近一半的“違法建筑”都是令人難堪的存在。這些沉默佇立的大大小小的建筑，是深圳奇跡的另一面，也是其土地制度改革的“歷史遺留問題”。深圳要名正言順的在現(xiàn)代法治的軌道上再出發(fā)，就必須面對和解決這些問題。
4歷史遺留問題的根源：二元土地制度
仔細(xì)追溯深圳土地改革的歷史遺留問題，其根源仍在于我國改革開放以來一直存在的國有、集體土地二元制度。土地必須先國家化，然后才能市場化，是二元土地制度的本質(zhì)——這種土地市場的扭曲不僅造成了尋租浪潮，更可能導(dǎo)致未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扭曲。
仔細(xì)追溯深圳土地改革的歷史遺留問題，其根源仍在于我國改革開放以來一直存在的土地二元制度。《中華人民共和國憲法》（1982）第10條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有，法律規(guī)定屬于國家所有的除外。1988年修憲，在第10條加了一句話，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這些規(guī)定，是現(xiàn)行國有、集體兩種土地所有制的憲法基礎(chǔ)。
倘若這兩種土地享有同等的權(quán)利，兩種土地所有制，甚至多種土地所有制，也不會造成問題，但是事實(shí)并不如此。憲法第10條關(guān)于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓要“依照法律的規(guī)定”是現(xiàn)行土地制度的一個(gè)要害：1988年憲法修訂以后，緊接著就修訂了土地管理法，并授權(quán)國務(wù)院制定國有和集體土地出讓的具體執(zhí)行辦法—— 令人嘀笑皆非的是，國務(wù)院在1990年出臺城鎮(zhèn)國有土地出讓轉(zhuǎn)讓的暫行條例后，直到2015年之前，都沒有出臺農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓的有關(guān)條例，導(dǎo)致農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓在現(xiàn)實(shí)中無法可依，因而不能轉(zhuǎn)讓。
此外，在現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》中，對集體土地流轉(zhuǎn)依然存在重重約束，比如以下幾條重要的規(guī)定：
第二條 任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。
第四條 國家實(shí)行土地用途管制制度。
第六十三條 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
第四十三條 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地［1］；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。
第四十四條 建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
［1］前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。
這一系列規(guī)定，猶如一套組合拳，對農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)施加了多重限制，實(shí)際上形成了城市、農(nóng)村二元的土地制度。農(nóng)村的土地，不管是農(nóng)用地還是非農(nóng)用地，不經(jīng)過征地程序轉(zhuǎn)為國家所有，是不能成為城市建設(shè)用地的。具體而言，農(nóng)村集體土地除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地、和農(nóng)村公用事業(yè)用地外，都是耕地；而且，農(nóng)村集體土地不能用來進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，要進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)必須先征為國家所有。這樣，“國家”就成為城市土地的唯一供應(yīng)方，壟斷國有建設(shè)用地一級供應(yīng)市場。
倘若農(nóng)村土地沒有明顯的更高利用價(jià)值，這種限制也不會造成太大損失或扭曲，改革開放前，甚至本世紀(jì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以前，大概都是這種情形。可是在城市化加速，城市地價(jià)快速上升之后，情況就大不一樣了。由于“國家”是城市土地的唯一合法供應(yīng)方，“國家”也就順理成章地成為城市地租上升的唯一合法受益者。農(nóng)村集體雖然占有大量土地，但是無法通過直接出讓土地使用權(quán)而獲得城市化帶來的土地增值收益。土地必須先國家化，然后才能市場化，是二元土地制度的本質(zhì)。
這種“惟有國家化，才能市場化”的做法，極大降低了土地市場和土地利用效率。比方說，地方政府對于土地的極度饑渴，以及派生的大量以土地為標(biāo)的尋租行為，都與這種制度安排緊密相關(guān)。地價(jià)的本質(zhì)是租金，而非直接的價(jià)值創(chuàng)造。當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)中如此之大的資源總量進(jìn)入尋租而非生產(chǎn)，如此之多的企業(yè)被租金誘惑之下而進(jìn)入土地“開發(fā)”，背后的效率損失是難以估量的。這種土地市場扭曲下的尋租浪潮，不僅僅是可見的社會福利損失，更可能導(dǎo)致未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扭曲，最終累積成巨大的社會風(fēng)險(xiǎn)。
以深圳2004年的城市化轉(zhuǎn)地為例，表面上是把所有農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有城市土地，消滅了城鄉(xiāng)二元土地制度。但是實(shí)際上，依然是政府壟斷城市土地收益，農(nóng)村集體依然不能分享城市化的收益。唯有國家化，才能市場化的思路并沒有改變，消滅了舊的城鄉(xiāng)二元制度的同時(shí)，產(chǎn)生了新的城鄉(xiāng)二元制度。
而且，由于轉(zhuǎn)地的補(bǔ)償太低，只是按照原用途補(bǔ)償，貨幣補(bǔ)償只有12000－24000元，也沒有留下村集體發(fā)展用地，答應(yīng)的社保也沒有很好落實(shí)，農(nóng)村集體村民利益得不到保障，不得不通過“種房保地”繼續(xù)實(shí)際占有原農(nóng)村集體的土地，在城市土地內(nèi)部形成了“合法的國有土地”和“違法的占用土地”兩種形態(tài)。換句話說，舊的城鄉(xiāng)二元土地制度換了一種形態(tài)繼續(xù)存在，成為新的二元土地制度。 2004年的城市化轉(zhuǎn)地以后，深圳的土地在法律上都是城市土地，土地利用不需要再經(jīng)過國土部審批，擺脫了中央的控制，但是依然要面對原村民實(shí)際上施加的約束。
不破除二元土地制度，就難以建設(shè)高效的、現(xiàn)代化的城市。原農(nóng)村集體居民實(shí)際占有大量的土地，建成房屋出租，這些土地不能進(jìn)入合法土地市場流轉(zhuǎn)，無法進(jìn)行有效配置，無法實(shí)現(xiàn)融資等高級要素功能，政府也難以進(jìn)行合理規(guī)劃，充分地利用地租規(guī)律，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，合理高效利用城市空間資源，推動經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。
5是問題也是機(jī)會：要“地”還是要“城”？
在90年代到2000年代初工業(yè)化的大背景下，“要地”是為大工業(yè)找地，是為就業(yè)找場所，也是為政府找稅收。但是時(shí)代在變，經(jīng)濟(jì)格局在變——中國目前的問題是城市化顯著滯后于工業(yè)化。進(jìn)一步的城市化將是未來中國發(fā)展的引擎，深圳發(fā)展的思路，也應(yīng)該由“要地”轉(zhuǎn)向“要城”。
深圳的土地問題，歸根到底是我國土地二元制度的問題。這些歷史遺留問題，是我國漸進(jìn)式的改革中妥協(xié)的產(chǎn)物，不僅在土地制度中存在，在社會政治、經(jīng)濟(jì)體制的各個(gè)方面都廣泛存在。這些問題，一方面后續(xù)發(fā)展的障礙，但是另一方面也是進(jìn)一步改革的機(jī)會或者著力點(diǎn)。
思路決定出路，改革需要先有一個(gè)清晰的思路和方向。1992年，深圳土地制度經(jīng)歷了從要“錢”到要“地”的轉(zhuǎn)變，這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，標(biāo)志著我們告別了“資金匱乏”的時(shí)代。現(xiàn)在的問題是，過了20多年，“要地”的思路，仍然是深圳發(fā)展的最優(yōu)解嗎？
在工業(yè)化的大背景下，“要地”是為大工業(yè)找地，是為就業(yè)找場所，也是為政府找稅收。在1990年代，甚至在本世紀(jì)初期，這都是符合當(dāng)時(shí)的發(fā)展階段與經(jīng)濟(jì)形勢的。但是時(shí)代在變，經(jīng)濟(jì)格局在變，中國目前的問題是城市化顯著滯后于工業(yè)化。進(jìn)一步的城市化將是未來中國發(fā)展的引擎，深圳發(fā)展的思路，也應(yīng)該由“要地”轉(zhuǎn)向“要城”。
“城中村”
那么“城”該怎么要呢？城市的發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)，離不開人才的引進(jìn)，因此離不開土地。而土地資源的合理配置、科學(xué)規(guī)劃，和高效利用，都必須有清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度作為保障，即土地的“確權(quán)”。
合理的確權(quán)思路，應(yīng)該是在村民和因此政府之間找到合理的利益平衡點(diǎn)，農(nóng)民交一部分土地給政府，相當(dāng)于交稅，換取余下土地的合法使用、流通、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，而政府利用得來的土地建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，美化城市，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。與此同時(shí)，政府要為村民余下的土地提供法律保護(hù)和公共服務(wù)，并從其工商業(yè)生產(chǎn)中獲取稅收，不斷改善城市軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)現(xiàn)代化的城市。這樣做，村民、政府都有好處。簡要概括，就是“確權(quán)要交地，征地要留地”。
面對著天量的“違法建筑”，面對著改革和發(fā)展中遺留下來的各種形式的“二元土地制度”，深圳完全有能力，也有條件再次站在歷史的風(fēng)口之上，以土地確權(quán)為核心，加速現(xiàn)代化城市進(jìn)程，促使產(chǎn)業(yè)升級。
6結(jié)語
從“一位老人在中國的南海邊畫了一個(gè)圓”的那個(gè)春天孕育開始，深圳經(jīng)過了蹣跚學(xué)步的稚兒期，熱血沸騰的青春期，正在步入她的第三十六個(gè)生日。
三十而立，深圳的腳步會更穩(wěn)健，但是，我們所希望的，是她不要忘記從漁村走出的初心和勇氣，繼續(xù)走在土地制度改革的浪潮之上，走在現(xiàn)代城市化的浪潮之上。
是永恒的根，城市則是人們的未來。因?yàn)?span style="line-height:1.5;">“人類文明發(fā)展的一條軌跡，就是人離開土地，匯聚成城。”
——徐遠(yuǎn)《人·地·城》
徐建國（北大國發(fā)院金融學(xué)副教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：“香帥的金融江湖”微信公眾號
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