農(nóng)村改革以來(lái)，土地家庭承包經(jīng)營(yíng)釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村土地小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的缺陷越來(lái)越凸顯，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變過(guò)程中陷入了制度設(shè)置上的困境，城鎮(zhèn)化發(fā)展也出現(xiàn)了流動(dòng)性障礙。土地流轉(zhuǎn)作為城鄉(xiāng)間的第三道市場(chǎng)之門，土地流轉(zhuǎn)是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重大戰(zhàn)略舉措。
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成效
（一）推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提升了土地利用效率
土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高了土地的利用率，土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)村部分土地向種地能手適度集中，實(shí)現(xiàn)了土地分散經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)的過(guò)渡，改變了過(guò)去農(nóng)戶粗耕、粗種，地塊零星分散不便耕作和一家一戶難以解決的問(wèn)題，催生出一大批新型種養(yǎng)專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，輻射帶動(dòng)周邊農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)。
（二）促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別促進(jìn)了特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)導(dǎo)向。隨著農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)推進(jìn)，特色鎮(zhèn)、專業(yè)村不斷涌現(xiàn)，初步形成了一批區(qū)域特點(diǎn)明顯、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)板塊，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，有力地帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)增效。
（三）引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)使一部分不愿從事種植業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民逐步讓出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從土地的束縛中解放出來(lái)，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)。從轉(zhuǎn)出方看，一方面增加了地權(quán)轉(zhuǎn)出收入， 另一方面外出務(wù)工也獲得新的經(jīng)濟(jì)來(lái)源；從轉(zhuǎn)入方看，可以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大大增加了土地的產(chǎn)出效益。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題
（一）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范
目前，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，流轉(zhuǎn)的土地不少?zèng)]有簽訂規(guī)范的承包合同，只有口頭協(xié)議。集體發(fā)包的土地雖然都簽訂了承包合同，但沒(méi)有使用統(tǒng)一合同書(shū)，其內(nèi)容不夠完整，合同條款、期限、標(biāo)的不夠具體，雙方的權(quán)、責(zé)、利不夠明確，容易引發(fā)合同糾紛，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。從江蘇、安徽調(diào)查情況看，確實(shí)有不少被流轉(zhuǎn)戶擔(dān)心承包方一旦虧損，扔下土地跑路，農(nóng)民的收益就無(wú)法得到保證。
（二）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善
當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)，更未能形成統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，嚴(yán)重制約流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。由于土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者的現(xiàn)象。不少土地流轉(zhuǎn)往往局限于村內(nèi)甚至組內(nèi)，使土地效益得不到最大限度的發(fā)揮，在一定程度上影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程度、規(guī)模和效益，限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍。
（三）土地流轉(zhuǎn)政策不配套
目前，我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)尚缺乏配套政策措施，土地流轉(zhuǎn)雙方心存疑慮，擔(dān)心自己的合法權(quán)利得不到保障，轉(zhuǎn)讓方只搞短期流轉(zhuǎn)，而受讓方為提高土地使用率，取得較高經(jīng)
濟(jì)效益，必須增加對(duì)使用土地的資金和技術(shù)投入，而增加投入提高回報(bào)，又必須有一定使用年限作保證，不愿短期流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)雙方想法不同，致使難以形成共識(shí)，達(dá)成協(xié)議，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新
現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地改革要想實(shí)現(xiàn)新的跨越式發(fā)展，首要的問(wèn)題就是要解決好農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景之下，只有產(chǎn)權(quán)清晰的土地流轉(zhuǎn)制度改革，才是治本之策。通過(guò)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，實(shí)行規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，更好地發(fā)揮對(duì)土地的優(yōu)化整合作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
（一）明確農(nóng)村土地所有權(quán)，界定村民委員會(huì)主體地位
土地流轉(zhuǎn)需要明確村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)的主體代表，主要有三點(diǎn)考慮：第一，雖然目前大部分農(nóng)村土地掌握在村民小組手里，但村民小組這個(gè)農(nóng)村最基層經(jīng)濟(jì)組織存在著組織分散、實(shí)力薄弱、構(gòu)成單一、管理水平低等系列問(wèn)題，將農(nóng)村土地所有權(quán)主體代表定位于村民小組，顯然不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展和規(guī)范管理；第二，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍廣泛，既有農(nóng)村政權(quán)組織管轄的比較穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)組織，又有自由組合非穩(wěn)定型組織，以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能完全代表社區(qū)集體全體成員的整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；第三，村民委員會(huì)是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的基層組織，在農(nóng)民中間享有較高的威信，能夠代表農(nóng)民的共同意愿獨(dú)立行使權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。另外，在明確村民委員會(huì)為集體土地所有權(quán)的主體代表的同時(shí)，也應(yīng)該賦予其相應(yīng)的權(quán)、責(zé)、利。
（二）培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”是未來(lái)我國(guó)土地改革的重要方向，兩種土地所有制并存的狀況可能會(huì)向并軌、統(tǒng)一的方向發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)主要通過(guò)打破國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的行政壟斷，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)對(duì)等和城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)對(duì)接，建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地配置的基礎(chǔ)性作用。不斷完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃及入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑，政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控不再采取征收后再出讓等行政審批項(xiàng)目用地的形式，而通過(guò)稅收經(jīng)濟(jì)杠桿和法律、規(guī)劃等手段來(lái)實(shí)施；另外，還需要建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。
（三）改革二元戶籍管理制度，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)政策
現(xiàn)行的戶籍制度在建國(guó)初期對(duì)穩(wěn)定大局起過(guò)積極作用，時(shí)至今日，再要維系這種制度，只能給生產(chǎn)力發(fā)展設(shè)置障礙。當(dāng)前城鄉(xiāng)戶籍制度改革宜分兩步走：第一步是徹底放開(kāi)小城鎮(zhèn)戶籍管理。對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。在條件成熟時(shí)，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民逐步自愿割斷與承包土地和宅基地的聯(lián)系；第二步是徹底放開(kāi)戶籍管理，實(shí)行戶口登記制。在逐步建立起農(nóng)村基本生活保障體系條件下，消除現(xiàn)存的大城市戶口與小城鎮(zhèn)戶口、農(nóng)村戶口與城市戶口間區(qū)別，并通過(guò)承包地繼承、土地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)等手段解決人口與土地的關(guān)系。
農(nóng)村土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵內(nèi)容之一，土地問(wèn)題是影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要因素，只有促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模才能使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出去，不僅使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率得到提高，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化，而且可以加快城市化的進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，這也是當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件約束之下最優(yōu)抉擇。
作者系揚(yáng)州大學(xué)蘇中發(fā)展研究院 博士后
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