摘要：農(nóng)村土地權(quán)屬問題看似一個(gè)顯問題，實(shí)質(zhì)不然。盡管學(xué)術(shù)界對這一問題未予以高度關(guān)注，但確是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)實(shí)問題。從調(diào)查結(jié)果看，樣本農(nóng)民對農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同以“國家所有”為主。這一結(jié)果固然與樣本的本身閱歷膚淺有關(guān)，但進(jìn)一步的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，樣本農(nóng)民對國家相關(guān)法律法規(guī)是高度關(guān)注的，他們的“明知故犯”式的矛盾選擇是有其特定原因的，也是符合理性行為準(zhǔn)則的。農(nóng)村土地權(quán)屬法律界定的模糊化與實(shí)踐操作的國家意志化是導(dǎo)致樣本農(nóng)民做出這一“明知故犯”結(jié)果的根本動(dòng)因。由此可以看出，在對待農(nóng)民問題上，國家的法律規(guī)定固然重要，實(shí)踐操作更重要。一個(gè)不把農(nóng)民土地所有權(quán)益放在相應(yīng)位置的管理制度，是不會(huì)得到農(nóng)民認(rèn)可的，由抗?fàn)幰l(fā)的農(nóng)地糾紛問題就不會(huì)在短期內(nèi)得到很好解決，相反，隨著農(nóng)村城市化，鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民與政府的矛盾將會(huì)加劇。
有關(guān)農(nóng)村土地的權(quán)屬問題似乎是一個(gè)早已十分明白，無需爭論的問題。學(xué)術(shù)界對于農(nóng)村土地權(quán)屬的討論也多集中在對現(xiàn)有農(nóng)地制度本身存在的問題（葉玉國，1990；趙德起，2007）與改革上（李全倫，2007；段文技，孫航飛，2006；姜冰雨，趙守東，2006；章政，2005；錢忠好，2002），盡管部分學(xué)者的研究視角有所轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)研究的是現(xiàn)有農(nóng)村土地制度與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系（劉媛媛，2004；劉曉宇，張林秀，2008），但對于所討論主體——農(nóng)村土地權(quán)屬——的現(xiàn)實(shí)操作認(rèn)知卻很少觸及。經(jīng)常與農(nóng)村調(diào)查打交道的我，在新世紀(jì)初一次偶然的調(diào)查中觸及到這一問題時(shí)，被調(diào)查者給出的答案令我大為驚詫。為了把這一問題搞的更清楚些，在2003-04年我們選擇更大范圍，對這一問題農(nóng)民之反映做了進(jìn)一步深入調(diào)查，同時(shí)，對國家相關(guān)法律也進(jìn)行了全面系統(tǒng)收集。到底是什么原因促使被調(diào)查者把早已成文的國家法律規(guī)定置之度外，而給出了一個(gè)讓人驚詫的回答？是被調(diào)查者閱歷不夠，文化水平低？還是事實(shí)讓他們做出這樣的選擇？盡管持續(xù)數(shù)年調(diào)查已停止，處理的結(jié)果也一直未發(fā)表，但總感覺這個(gè)問題是一個(gè)非常有意義且十分現(xiàn)實(shí)的問題。特別是在改革開放以來，農(nóng)村社會(huì)問題向土地糾紛集中趨勢越來越明顯情況下（于建嶸，2004；葉鵬飛，2008），引發(fā)了我將數(shù)年前的調(diào)查數(shù)據(jù)及分析結(jié)果整理成文，并以期通過發(fā)表給決策者在處理農(nóng)村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛問題選擇對策時(shí)提供一些參考。
1．樣本的特性及其它
1.1樣本資料獲取背景及其它
最初的調(diào)查是2002年春，利用湖北農(nóng)學(xué)院的本科生畢業(yè)實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，對湖北監(jiān)利縣做了一次試驗(yàn)性調(diào)查，共獲取有效樣本177個(gè)，涉及監(jiān)利24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，786個(gè)村中的50個(gè)行政村（史清華，黎東升，2003；史清華等，2005）；同年夏，組織山西農(nóng)業(yè)大學(xué)的本科生在山西又做了一次同樣調(diào)查，共獲取有效樣本201份。樣本涉及山西全省11個(gè)地市，近40個(gè)縣（市、區(qū)），90余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（史清華，張改清，2003；史清華，卓建偉，2003）。在經(jīng)歷兩次調(diào)查后，感覺樣本量還是非常有限，數(shù)據(jù)難以服眾，遂于2003年寒暑兩假期間，組織上海交通大學(xué)、長江大學(xué)（原湖北農(nóng)學(xué)院）、山西農(nóng)業(yè)大學(xué)以及河南財(cái)經(jīng)大學(xué)等四校大學(xué)生，在全國范圍做了兩次規(guī)模較大的調(diào)查，共獲取有效樣本1544份，樣本不僅涉及湖北、山西、河南，還包括云南、江蘇、黑龍江、山東、新疆等全國10多個(gè)省（市區(qū)）（史清華等，2004、2006和2007；史清華，卓建偉，2007）。2004年，配合上海市農(nóng)委《中華人民共和國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》知識普及，對上海市涉農(nóng)人員的農(nóng)業(yè)法律知識做了專門問答，此次獲取有關(guān)農(nóng)地權(quán)屬相關(guān)問題的問卷共計(jì)1694份（顧琳惠，史清華，2006；史清華等，2007）。在全部樣本中，相對集中的省市有5個(gè)，分別是上海（1834份，占50.72%），湖北（915份，占25.30%），河南（387份，占10.70%）和山西（319份，占8.82%）和云南（68份，占1.88%）；其它5省區(qū)只有93份，占2.57%。
1.2樣本的可信度
一項(xiàng)社會(huì)調(diào)查的成功與否，關(guān)鍵在于調(diào)查者與被調(diào)查者對調(diào)查內(nèi)容的了解和掌握，同時(shí)二者的配合也至關(guān)重要。所以在調(diào)查結(jié)束時(shí)，都專門設(shè)計(jì)了一組調(diào)查者與被調(diào)查者對當(dāng)次調(diào)查的評價(jià)。就調(diào)查者本人觀察，被調(diào)查者的態(tài)度分布為：“積極合作”的占40.93%，“合作”的占45.45%，“應(yīng)付”的占13.62%；對問卷中提到的問題的理解分布為：“完全理解”的占21.11%，“比較理解”的占46.80%，“不太理解”或“不理解”的占32.09%。從被調(diào)查者自我評價(jià)看，對問卷的理解程度評價(jià)分布為：“完全理解”的占23.23%，“大部分理解”的占60.08%，“一知半解”或“不理解”的占16.69%。對提供的情況真實(shí)程度評價(jià)分布為：“完全屬實(shí)”的占35.21%，“基本屬實(shí)”的占43.37%，“一般”的占21.42%。對調(diào)查本身的作用評價(jià)分布：41.87%認(rèn)為對政府未來制定決策有價(jià)值，32.31%認(rèn)為對改善其當(dāng)前狀況有影響。這一結(jié)果表明，本調(diào)查是比較成功的，數(shù)據(jù)資料是基本可靠的。盡管調(diào)查還存在一些問題，諸如有一定的“應(yīng)付”和“不理解”比例存在，但這一現(xiàn)象存在恰恰是田野調(diào)查中必須存在的。不存在反倒是不正常的。
1.3樣本的年齡與文化特性
就被調(diào)查者年齡看（表1），最小為18歲，最大為89歲，平均年齡為44.21歲。各個(gè)年齡段的分布為：25歲及以下，占4.73%，26-35歲之間占14.45%，36-45歲之間占33.77%，46-55歲之間占36.14%，56-65歲之間占9.15%，66歲及以上占1.77%。樣本的年齡分布呈現(xiàn)一種典型的正態(tài)狀。這一分布在區(qū)位和時(shí)間上表現(xiàn)非常一致。但分布的峰點(diǎn)有明顯不同。就省際區(qū)位情況看，樣本年齡分布峰點(diǎn)最高出現(xiàn)在上海，平均年齡達(dá)46.89歲，而最低則出現(xiàn)在山西，平均年齡為40.09歲，極差在6.80歲。就年度情況看，樣本的平均年齡隨著時(shí)間的推移，呈現(xiàn)一種上升趨勢，在2002年時(shí)，樣本的平均年齡為39.92歲，到2003年則增大到42.67歲，到2004年則進(jìn)一步升高至46.38歲，上升速度相當(dāng)驚人，年平均增速達(dá)7.78%。這一結(jié)果從一個(gè)方面反映出，中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)戶家庭留守人員的老化現(xiàn)象明顯。
就被調(diào)查者的文化程度看（表2），未上過學(xué)或就學(xué)時(shí)間在3年以下者占1.70%，在3-6年者占19.53%，在7-9年者占58.63%，在10-12年者占13.37%，在12年以上者占6.76%。樣本的就學(xué)年限同樣表現(xiàn)為一種正態(tài)分布，且在區(qū)際間和時(shí)間上結(jié)構(gòu)非常一致。但這并不表明，各地的教育程度也非常一致，就省際區(qū)位看，樣本受教育程度最好的是上海，平均受教育時(shí)間達(dá)8.40年，其次是山西，為8.36年，第三是湖北，為8.21年，第四是河南，為7.39年，受教育時(shí)間最低的是云南，僅5.74年。高低相差2.66年。就調(diào)查年份看，很明顯，隨著時(shí)間的推移，樣本受教育時(shí)間明顯呈快速上升趨勢，在2002年，樣本的平均受教育時(shí)間為7.99年，兩年后的2004年則升至8.37年。升幅高達(dá)4.85%，可見，政府的教育普及工作成績蜚然，同時(shí)也表明：農(nóng)民對子女接受教育的認(rèn)識提高也是非常迅速的。
總的看，無論是從年齡還是從文化程度看，支撐本文的樣本都是一些有表達(dá)自己行為能力者，其回答問題真實(shí)可靠性應(yīng)當(dāng)說對于調(diào)查本身有重要幫助。
1.4 樣本的職業(yè)特性
從表3可以看出，在被調(diào)查者中，職業(yè)務(wù)農(nóng)者的比例是較高的，平均達(dá)到57.66%，若扣除2004年上海涉農(nóng)階層的調(diào)查，這一比例則升高至71.96%。事實(shí)上，村干部和從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，其戶籍也是農(nóng)民，他們對農(nóng)地權(quán)屬的回答當(dāng)與務(wù)農(nóng)者沒有差異。倒是一些涉農(nóng)公職人員的回答會(huì)存在一些差異。表3的這一結(jié)果從某種程度反映出，樣本的純度比較高，他們是農(nóng)村土地權(quán)屬的真正感知者。由他們給出的答案當(dāng)是可信的。
2．農(nóng)民對農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同
對于農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同，不僅要體現(xiàn)在國家法律文本上，更要體現(xiàn)在那些與農(nóng)村土地直接打交道的人的“言與行”上。他們對農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同，在某種角度反映出一個(gè)國家的法律文本與現(xiàn)實(shí)操作之間的距離。特別是那些直接擔(dān)任農(nóng)村土地管理的工作者，他們的認(rèn)同與法律文本的一致與否至關(guān)重要。兩者的一致性越強(qiáng)，表明這個(gè)國家的法制化程度越高，反之亦然。
2.1樣本對農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同
在調(diào)查時(shí)，當(dāng)問及“你對承包土地屬于誰所有，知道否？”有86.28%的樣本給出了肯定回答（表4），且這一數(shù)值隨著時(shí)間的推移呈顯著上升趨勢，由2002年的74.86%升至2004年的93.80%，三年上升幅度達(dá)18.94個(gè)百分點(diǎn)。就區(qū)位情況看，在樣本相對集中的五個(gè)省市中，給出肯定回答比例最高的是上海，達(dá)94.27%，其次是湖北，第三是河南，第四是山西，最少的是云南，僅69.70%，高低相差近24.57個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)對回答“知道”者進(jìn)一步問及“農(nóng)村土地屬于誰所有？”時(shí)，答案則是五花八門，有22.26%的樣本回答屬于“村民小組”所有，有20.89%的樣本回答屬于“行政村”所有，有5.75%的樣本回答屬于“縣鄉(xiāng)兩級政府”所有，回答屬于“國家”所有的比例最高，達(dá)到51.10%。
就區(qū)位比較看，五個(gè)樣本集中省市，回答屬于“國家”所有的比例超過半數(shù)的就有三個(gè)，分別是上海、湖北和云南，而回答屬于“村民小組或行政村”的比例過半一個(gè)省份也沒有。這一結(jié)果不能不讓我們這些從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策研究的學(xué)者感到驚訝！為了弄清問題的真相，有必要對給出這一答案的樣本做出細(xì)致分析。
就樣本的年齡與認(rèn)同結(jié)果看（表5和圖1），很明顯，隨著樣本年齡的增長，其對農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同呈現(xiàn)一種這樣的變化：認(rèn)為屬于“村民小組或行政村”的比例呈現(xiàn)一種“∩”走勢，而認(rèn)為屬于“國家”的比例則呈現(xiàn)一種“∪”走勢。年齡處于兩極的農(nóng)民，對于農(nóng)村土地屬于“國家”的認(rèn)同顯著強(qiáng)于其它農(nóng)民。與此相反，對于農(nóng)村土地屬于“村民小組或行政村”的認(rèn)同則明顯弱于其它農(nóng)民。
圖1 樣本年齡與對農(nóng)村土地權(quán)屬認(rèn)同的關(guān)系（略）
同樣，就樣本的受教育程度與認(rèn)同結(jié)果看（表6），顯然，隨著受教育程度的提高，樣本對農(nóng)村土地屬于“國家”所有的認(rèn)同呈顯著上升趨勢，與此相對，對屬于“村民小組或行政村”所有的認(rèn)同則呈明顯下降趨勢。處于文盲半文盲狀態(tài)的農(nóng)民，對農(nóng)村土地屬于“國家”所有認(rèn)同最低，屬于“村民小組”的認(rèn)同最高，而完成了高中學(xué)業(yè)的樣本，對農(nóng)村土地屬于“國家”所有的認(rèn)同最高，屬于“村民小組”所有的認(rèn)同則最低。
就樣本的職業(yè)與認(rèn)同結(jié)果看（表6），凌駕于農(nóng)村運(yùn)行之上的，在行使農(nóng)村管理的國家涉農(nóng)干部以及直接駕馭農(nóng)村運(yùn)行的村干部，他們對農(nóng)村土地屬于“國家”所有的認(rèn)同顯著高于普通農(nóng)民，而對農(nóng)村土地屬于“村民小組或行政村”的認(rèn)同則明顯低于普通農(nóng)民。
綜合上述三個(gè)層面的分析可以看出：在農(nóng)村土地管理上，那些有文化的，負(fù)責(zé)農(nóng)村運(yùn)行管理者，打心底里已認(rèn)同農(nóng)村土地屬于“國家”所有，這一觀念已深入其骨子里。即使那些沒有任何權(quán)力的農(nóng)民有明顯不同的認(rèn)同，但不重要，這是因?yàn)樗麄兊恼J(rèn)同已成為主導(dǎo)農(nóng)村土地管理的主流觀念。
2.2樣本對國家《憲法》規(guī)定的了解
1982年第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法》第十條明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。” 2004年第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過修正版盡管對此條作了重大修正，但對農(nóng)村土地權(quán)屬并未做任何修正。農(nóng)村土地屬于集體所有是非常明確的。至于這里的“集體”到底是指行政村還是村民小組則沒有給出明確說明。倒是1986年第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過，2004年第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議修正的《中華人民共和國土地管理法》第八條給出了一個(gè)相對明確的概念，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”，但同樣沒有明確農(nóng)民集體的具體指向。我們權(quán)且把現(xiàn)實(shí)中的“行政村”所有和“村民小組”所有統(tǒng)稱為“集體所有”或“村集體所有”或“農(nóng)民集體所有”。
在田野調(diào)查時(shí)，我們圍繞著國家法律規(guī)定，對樣本就規(guī)定的認(rèn)知作了進(jìn)一步調(diào)查。首先了解的是“聽沒聽說過‘農(nóng)村土地屬于集體所有’的提法？”若聽說過，“是否知道其具體涵義？”，若知道：“具體指是：村民小組、行政村、其它。”從調(diào)查結(jié)果看（表7），對于國家法律中農(nóng)村土地權(quán)屬的規(guī)定，有88.11%的樣本回答“聽說過”，且有75.41%的樣本回答“知道”。在回答“知道”的樣本中，具體內(nèi)涵的選擇結(jié)果為，40.59%的樣本選擇了“村民小組”，55.15%的樣本選擇“行政村”，還有4.26%的樣本選擇了“其它”。就三個(gè)調(diào)查年份結(jié)果比較看，無論是一般了解，還是具體知道，其比例均隨著時(shí)間的推移而上升，且把具體內(nèi)涵界定為“村民小組”的比例呈現(xiàn)一種上升趨勢，而界定為“行政村”的比例則相反呈下降趨勢。就調(diào)查樣本相對集中的五個(gè)省市結(jié)果比較看，“聽說過”的比例除云南不足80%外，其它超過80%，但具體到真實(shí)內(nèi)涵的了解，回答“知道”的比例超過60%的只有上海和湖北，河南和云南，知道的比例在50-60%之間，山西最低，回答“知道”的比例僅47.50%。就回答“知道”者所給出的界定看，五個(gè)省市中，只有河南的回答是以“村民小組”居多，其它均是以“行政村”為居多。
*2004年在上海調(diào)查時(shí)，答案加有“其它”。
就樣本年齡與規(guī)定了解的關(guān)系看（表8），在“聽說過”一欄，程度差異并不明顯，相比較，年齡在36-45歲之間者回答“聽說過”的比例最高，達(dá)到89.38%，年齡在26-35歲之間者回答“聽說過”的比例最低，為86.57%，高低相差不足3個(gè)百分點(diǎn)。但在具體涵義“知道”一欄，程度差異卻非常明顯，且隨著樣本年齡的增長，“知道”的比例呈現(xiàn)一種“∩”趨勢。回答“知道”比例最高的是46-55歲者，最低的則是66歲及以上者。他們對農(nóng)村土地權(quán)屬的界定均是以“行政村”居多。
就樣本文化程度與規(guī)定了解的關(guān)系看（表9），無論是在“聽說過”一欄，還是在具體涵義“知道”一欄，其程度差異均非常明顯，且隨著樣本受教育時(shí)間的加長，“聽說過”和“知道”的比例均呈現(xiàn)一種上升趨勢。這一結(jié)果從某種程度反映出，教育的普及對于增強(qiáng)樣本法律意識有重要推動(dòng)作用。具體到樣本給出的界定結(jié)果比較看，無論哪一個(gè)文化程度組，均是以“行政村”居多。
就樣本職業(yè)類型與規(guī)定了解的關(guān)系看（表9），無論是村干部，還是涉農(nóng)機(jī)關(guān)干部，其回答“聽說過”和具體涵義“知道”的比例均高于普通民眾。就給出的界定結(jié)果比較看，無論哪一個(gè)職業(yè)組，均是以“行政村”居多。但有一個(gè)特殊現(xiàn)象值得關(guān)注，那就是：干部們給出的界定結(jié)果中，“其它”比例也明顯高于普通民眾。顯然，有了文化，當(dāng)了干部，并不一定能說明他們一定會(huì)認(rèn)真研讀國家法律，反倒可能因?yàn)檫@一點(diǎn)，使得目前農(nóng)村問題中土地糾紛問題成為關(guān)鍵。
綜上所述可以看出，無論是對農(nóng)村土地權(quán)屬的一般性了解，還是比較深入的了解，樣本都給出了較高的明確而肯定的回答。這一結(jié)果表明：對于農(nóng)村土地權(quán)屬的國家法律規(guī)定樣本是明白的，可是，為什么還會(huì)有51.10%樣本認(rèn)同農(nóng)村土地“國家”所有這一令人驚詫的結(jié)果？這就需要我們對認(rèn)同“國家”所有的樣本，作進(jìn)一步的分析。
2.3 “故犯”是否“明知”？
結(jié)合樣本對農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同與有關(guān)農(nóng)村土地權(quán)屬法律知識的了解，不難看出，樣本對農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同所以出現(xiàn)以“國家”所有為主這一與國家法律相背的結(jié)果，并不意味著樣本對國家有關(guān)農(nóng)村土地權(quán)屬的法律規(guī)定的不了解，相反，這一結(jié)果的給出者，恰恰是一些對國家有關(guān)農(nóng)村土地權(quán)屬規(guī)定有充分了解，且熟悉內(nèi)涵者，有不少還是直接擔(dān)負(fù)國家農(nóng)村土地管理職能的干部。到底誰在明知故犯？我們換個(gè)視角對這一問題進(jìn)行分析。從表10可以看出，明知國家法律對農(nóng)村土地權(quán)屬的規(guī)定但又認(rèn)同農(nóng)村土地屬于“國家”所有的樣本，其比例高達(dá)42.62%，在這些樣本中，村干部的比例最高，達(dá)到52.33%，其次是國家涉農(nóng)干部，其比例為49.62%，第三是從事非農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)者，其比例為47.46%，最少的是直接農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，只有38.64%。顯然，農(nóng)村土地管理者與直接領(lǐng)導(dǎo)者是導(dǎo)演這出與國家法律規(guī)定相背的主要力量。而直接從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者，盡管在這一明知故犯行為中的比例處于劣勢，但也接近40%，這一結(jié)果從某種角度反映出，農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同與國家法律相背，一個(gè)重要原因可能是在農(nóng)地管理操作上的“國家意識”行為被過度強(qiáng)化。可見，樣本的故犯在很大程度是明知的。
就明知故犯的比例看，不同區(qū)位樣本不一，相比較，上海和湖北排在前三位，明知故犯率達(dá)到45%以上，其次是云南和山西，明知故犯率在40%左右，河南最低，只有不到20%。從調(diào)查時(shí)間看，明知故犯率總體呈現(xiàn)一種“∪”下降趨勢。就明知故犯與樣本年齡和文化程度交叉看，隨著樣本年齡的上升，明知故犯率呈現(xiàn)一種下降趨勢，而隨著樣本文化程度的上升，明知故犯率則呈上升趨勢。顯然，對農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同的明知故犯問題主要出在有較高文化程度，且生活閱歷較淺的樣本層。這一問題也從某種角度反映出，側(cè)重于應(yīng)試教育的現(xiàn)行教育制度所培養(yǎng)的勞動(dòng)者，特別從事管理業(yè)務(wù)的勞動(dòng)者，其在勞動(dòng)工作實(shí)踐中，很少能把握政策要點(diǎn)，由此，我們也不難相象，農(nóng)村問題，特別是農(nóng)村土地問題的日漸增多，一個(gè)重要原因就是國家法律法規(guī)在農(nóng)村干部“心與行或言與行”中不一所致。明知故犯式的管理很難能保障國家法律在農(nóng)村的正確運(yùn)用，同時(shí)如此操作也使普通民眾把國家法律規(guī)定與農(nóng)村具體實(shí)踐分別看待，視法律為樣子，而視實(shí)踐為真理。只要不礙大局，在農(nóng)民的忍耐限度之內(nèi)，農(nóng)民絕對不會(huì)將基層干部的違法行為訴諸于法，事實(shí)上，農(nóng)民也是所有民眾中最為厭訟的一個(gè)群體。他們的一舉一動(dòng)，一言一行都嚴(yán)格地遵循著理性行為準(zhǔn)則（史清華，1999：第4章；2001和2005）。與其說他們的選擇是明知故犯，不如說我們的觀念頑固不化。
表10 明知“集體所有”但又認(rèn)同“國家”所有的分布 單位：%
3．農(nóng)村土地權(quán)屬：法律的規(guī)定
從前文分析，我們發(fā)現(xiàn)樣本對農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同呈現(xiàn)一種明知故犯狀。到底是什么原因?qū)е逻@一結(jié)果產(chǎn)生，難道僅僅用樣本的閱歷不高，知識面不廣或者是對中國國情現(xiàn)實(shí)不熟悉等回答的了？事實(shí)上，用這些描述來給出回答肯定是有一定道理的，但真正的回答應(yīng)當(dāng)回到法律規(guī)定本身，看一下法律對農(nóng)村土地權(quán)屬的規(guī)定到底有沒有問題，是否清晰，且這一規(guī)定的演變是把民眾向何處引導(dǎo)？現(xiàn)實(shí)操作又是如何對待這些法律規(guī)定的？
3.1 農(nóng)村土地權(quán)屬的法律界定：模糊
農(nóng)村土地權(quán)屬問題看似一個(gè)相對固定的概念，實(shí)質(zhì)是一個(gè)不斷變化著的概念。法律條文應(yīng)當(dāng)對其內(nèi)涵有著特定表述，但作為根本大法《中華人民共和國憲法（2004年修正）》卻對此沒有實(shí)質(zhì)性的表述。僅僅在第十條對城市土地作出明確界定，屬于“國家所有”，至于國家由誰代表則沒有明確給出；同樣，對于農(nóng)村土地，同條也僅粗略地給出界定，屬于“集體所有”，至于這個(gè)集體的代表是誰，也沒有給出具體表述。倒是在《中華人民共和國土地管理法（2004年修正）》第二條中發(fā)現(xiàn)：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”此條對“全民所有”給出具體表述，“全民所有，即國家所有”，“土地所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。而對“勞動(dòng)群眾集體所有”或集體所有同樣沒有做出具有表述。只是在第八條把農(nóng)村土地進(jìn)一步界定為“農(nóng)民集體所有”，在第十條，把農(nóng)民集體所有土地進(jìn)一步界定為“村農(nóng)民集體所有”，較根本大法有了進(jìn)一步的表述。但這個(gè)“農(nóng)民集體”或“村農(nóng)民集體”到底是指村民小組還是村民委員會(huì)，則沒有進(jìn)一步界定。顯然，在農(nóng)村土地權(quán)屬方面，兩個(gè)重要法典的界定是相當(dāng)模糊的，缺乏操作性。這為農(nóng)村土地權(quán)屬在管理實(shí)踐帶來了諸多麻煩，同時(shí)也是造成農(nóng)村土地權(quán)屬認(rèn)同五花八門，農(nóng)村土地糾紛不斷，且不能很好解決的一個(gè)重要根源。
3.2 農(nóng)村土地權(quán)屬的歷史變遷：模糊化
農(nóng)村土地權(quán)屬的界定通常隨著農(nóng)地制度變遷而變化，且通過法律的形式通告全國。在解放前的舊中國，實(shí)行的是農(nóng)地私有制，農(nóng)村土地權(quán)屬明晰，但分配極度不平衡，少部分“地主與富農(nóng)”占有大部分土地，而大部分普通農(nóng)民占有少量土地。基于這一現(xiàn)狀，新中國成立之初，中央政府就依《中華人民共和國土地改革法（1950）》在全國實(shí)行了農(nóng)村土地改革。盡管土地改革后的中國依舊實(shí)行的是農(nóng)地私有制（1949-1952），但土地的分配不平衡問題得到一定程度的緩和，獲得分配農(nóng)地的農(nóng)民，產(chǎn)權(quán)得到法律保護(hù)，農(nóng)村土地的權(quán)屬非常明晰。隨著土地制度改革的完成，國家對包括農(nóng)業(yè)、資本主義工商業(yè)和手工業(yè)在內(nèi)的三大行業(yè)進(jìn)行了社會(huì)主義改造。特別農(nóng)業(yè)改造大約經(jīng)歷了五年（1953-1957年），通過互助組、初級社、高級社以及人民公社等形式，到1958年的農(nóng)村人民公社制度的正式確立，農(nóng)村土地由此也由私有制轉(zhuǎn)為一種公社所有制或農(nóng)村集體所有制，農(nóng)民成為公社或集體的一分子，不再獨(dú)立享有農(nóng)村土地所有與使用權(quán)，盡管此時(shí)，國家的憲法明確規(guī)定，“農(nóng)民的土地所有權(quán)”受國家法律保護(hù)。人民公社制度的建立與運(yùn)轉(zhuǎn)并非一帆風(fēng)順，運(yùn)行當(dāng)年即出現(xiàn)民眾退社風(fēng)潮，盡管此風(fēng)潮被壓制，但隨后一場大的災(zāi)難降臨到中國農(nóng)民頭上，1959-1961年三年自然災(zāi)害使這一制度受到嚴(yán)峻考驗(yàn)，被迫于1962年將部分農(nóng)村土地使用權(quán)歸還農(nóng)民，但所有權(quán)一直留在集體。此時(shí)的國家最高法律《憲法》也明確規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有制實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級所有”，在法律規(guī)定條件下，國家有權(quán)收歸國有。這可以說是在經(jīng)歷了長達(dá)20多年的中國農(nóng)村社會(huì)主義改造后，從法律層面上，國家給予農(nóng)民農(nóng)地權(quán)屬的一個(gè)相對清晰表述。也正是這一表述使得農(nóng)村土地“國有”觀念得以形成并延續(xù)。什么集體不集體，只要需要，政府可以隨時(shí)隨地將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有，集體所有似乎僅僅為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，若超出這一界線，則必須公有或國有。在隨后開啟的中國農(nóng)村改革開放進(jìn)程中，這一國家意識得到了充分展示。
1978年開啟的改革開放的確使中國農(nóng)村土地經(jīng)營制度發(fā)生了重大變化，由集體統(tǒng)一經(jīng)營全面轉(zhuǎn)向農(nóng)戶家庭經(jīng)營，并得到法律認(rèn)可，但農(nóng)村土地所有制的性質(zhì)并沒有發(fā)生任何根本性變化。盡管農(nóng)地的使用權(quán)以承包的形式回歸到農(nóng)民手中，且有《農(nóng)村土地承包法》保護(hù)，但在農(nóng)地權(quán)屬上的表述卻更加模糊。正是這一模糊使得作為上層意識形態(tài)統(tǒng)領(lǐng)者的涉農(nóng)干部和作為農(nóng)村基層直接管理者的村干部，其觀念中農(nóng)村土地“國有”的觀念不僅沒有減弱，反倒呈現(xiàn)一種鞏固狀。作為新時(shí)代理順國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序的根本大法《中華人民共和國憲法（1982版）》，雖在整個(gè)中國改革開放進(jìn)程中，先后經(jīng)歷1988年、1993年、1998年和2004年四次修訂，但在農(nóng)村土地權(quán)屬問題的表述上，并未有多少變化，僅僅是在農(nóng)村土地國有化的過程中，將征用與補(bǔ)償聯(lián)系了起來，并對農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓予以明確法律保護(hù)。事實(shí)上，改革開放以來農(nóng)村土地糾紛的逐年增多，根本原因就是農(nóng)村土地權(quán)屬法律界定模糊化，或者說干部意識中國有產(chǎn)權(quán)觀念過度強(qiáng)化與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)觀念極度弱化，這也是造成今日農(nóng)村土地權(quán)屬認(rèn)定與法律規(guī)定出現(xiàn)重大偏差的根源。試想，在農(nóng)村土地管理過程中，特別是農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中，有多少土地收益真正歸到它的所有者手中。最典型的是，在自已所有的地盤，建一處居所，農(nóng)民不僅不能獲得所有權(quán)，還得向國家土地管理部門繳納一定的費(fèi)用。事實(shí)上，在有關(guān)農(nóng)村土地管理的實(shí)踐中，根本大法《憲法》和部門法《土地管理法》基本未得到過認(rèn)真執(zhí)行，農(nóng)村土地所有者農(nóng)村集體組織（即村民小組或行政村）也未從土地管理中獲得過收益。國土資源管理機(jī)構(gòu)已成為農(nóng)村集體土地管理的真正的代言人。
3.3 兩權(quán)分離時(shí)代的農(nóng)地權(quán)屬回歸：期望不要太高
我們知道，發(fā)端于農(nóng)村的中國改革起點(diǎn)在土地經(jīng)營制度的變革，農(nóng)民用實(shí)踐推動(dòng)了這一改革，并成功地將贏得了農(nóng)村土地使用權(quán)，但農(nóng)村土地所有權(quán)的家庭化卻至今未能實(shí)現(xiàn)。盡管目前農(nóng)村依舊實(shí)行的是農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，但由于農(nóng)村集體的代表缺位，在國家城市化與工業(yè)化過程中，農(nóng)民集體土地常常被無償奉獻(xiàn)。2004年修正后的《憲法》盡管對農(nóng)村土地非農(nóng)化的補(bǔ)償予以明確，但至今農(nóng)民集體未能在農(nóng)地非農(nóng)化過程中將自己的財(cái)產(chǎn)收益直接最大化，農(nóng)地非農(nóng)化的最大利益獲得者通常是國家的代言人——地方政府。改革開放后，城市經(jīng)濟(jì)的崛起，很大程度是農(nóng)村土地利益的轉(zhuǎn)移，而非工業(yè)化的貢獻(xiàn)。從這一判斷我們不能看出，樣本所以認(rèn)同農(nóng)村土地“國家”所有，一個(gè)根本原因是改革開放進(jìn)程中法律界定的模糊化與政府職能部門在實(shí)踐操作中國家利益至上化的結(jié)果。
在整個(gè)三十年的進(jìn)程中，中國農(nóng)村土地權(quán)屬制度基本保持了土地使用權(quán)與所有權(quán)的兩權(quán)分離，使用權(quán)的農(nóng)民家庭化也的確對中國農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展起到推動(dòng)作用，特別是糧食總產(chǎn)的穩(wěn)定增長使國家安全基本得到保障，但所有權(quán)的長期背離“農(nóng)門”現(xiàn)象，使得農(nóng)民集體所有下的土地非農(nóng)化利益被政府長期剝奪也是一個(gè)不容否定的事實(shí)。我們注意到最近召開的十七屆三中全會(huì)對中國農(nóng)村改革三十年的總結(jié)中對這一現(xiàn)象有所關(guān)注。特別是在健全農(nóng)村土地管理制度一節(jié)中，中央政府鄭重強(qiáng)調(diào)“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則”來完善農(nóng)村土地管理制度。在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)中，對土地的性質(zhì)與用途作了明確規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。這一規(guī)定意味農(nóng)民集體所有的土地要想變性，必須通過“國有化”的渠道才能實(shí)現(xiàn)。盡管文件也提到，城鄉(xiāng)用地市場的統(tǒng)一建設(shè)問題，把“對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”寫了進(jìn)去，但農(nóng)民集體所有的主體缺位，可能會(huì)使得這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起來困難重重。由此，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有與國家所有在市場上平等交換的期望可能還需要很長的路要走。
4．結(jié)論性評述
農(nóng)村土地權(quán)屬問題看似一個(gè)顯問題，實(shí)質(zhì)不然。盡管學(xué)術(shù)界對這一問題未予以高度關(guān)注，但確是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)實(shí)問題。從調(diào)查結(jié)果看，樣本農(nóng)民對農(nóng)村土地權(quán)屬的認(rèn)同以“國家所有”為主。這一結(jié)果固然與樣本的本身閱歷浮淺有關(guān)，但進(jìn)一步的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，樣本農(nóng)民對國家相關(guān)法律法規(guī)是高度關(guān)注的，他們的“明知故犯”式的矛盾選擇是有其特定原因的，也是符合理性行為準(zhǔn)則的。農(nóng)村土地權(quán)屬法律界定的模糊化與實(shí)踐操作的國家意志化是導(dǎo)致樣本農(nóng)民做出這一“明知故犯”結(jié)果的根本動(dòng)因。在整個(gè)改革開放進(jìn)程中，盡管我國的法制化進(jìn)程有了不小進(jìn)步，特別是有關(guān)農(nóng)村土地方面的法律法規(guī)，可謂多到不能再多，有根本大法《憲法》，也有部門法《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》、《林業(yè)法》、《漁業(yè)法》等等，但無論哪部法律在農(nóng)村土地權(quán)屬的規(guī)定中，均采用模糊制的辦法，把土地農(nóng)民集體所有僅僅局限在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，一旦非農(nóng)化，則這一所有制就變性，轉(zhuǎn)為“國家所有”。事實(shí)上，土地農(nóng)民集體所有在實(shí)踐中并沒有真正兌現(xiàn)過，土地所有者從未在農(nóng)地非農(nóng)化過程中獲得過任何收益，國土資源管理機(jī)構(gòu)或政府才是農(nóng)村集體土地真正的代言人，這不僅是農(nóng)民這一土地主人的悲哀，更是中國政府推進(jìn)法制化進(jìn)程的悲哀。當(dāng)然，樣本農(nóng)民的理性回答是沒有什么可指責(zé)的，他們也別無選擇。由此可見，在對待農(nóng)民問題上，國家的法律規(guī)定固然重要，實(shí)踐操作更重要。一個(gè)不把農(nóng)民土地所有權(quán)益放在相應(yīng)位置的管理制度，是不會(huì)得到農(nóng)民認(rèn)同的，由抗?fàn)幰l(fā)的農(nóng)地糾紛問題就不會(huì)在短期內(nèi)得到很好解決，相反，隨著農(nóng)村城市化，鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民與政府的矛盾將會(huì)加劇。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》2009年第1期 第89-96頁
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