在中國近十年的發(fā)展進(jìn)程中，空心村和城市病成為城鄉(xiāng)兩端凸顯的兩個(gè)重要問題。空心村中戶籍人占有的宅基地，發(fā)達(dá)城市的擴(kuò)張受土地利用指標(biāo)限制，城市務(wù)工人員難以享受完整的城市福利，以及空城、屯地等資源的低效率利用現(xiàn)象，均可用人口、土地利用指標(biāo)的行政配置滯后于其真實(shí)自主配置來解釋。
空心村，表現(xiàn)為農(nóng)村人口因青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工而人口大量減少，不少農(nóng)宅被閑置，而一部分農(nóng)民利用外出務(wù)工收入回村后建設(shè)新宅、選擇在村莊外圍交通便捷處，荒棄舊宅于原地，由此形成荷包蛋狀的空心村，出現(xiàn)村落人口減少，而宅基地反而增加，耕地面積相應(yīng)減少的局面。空心村現(xiàn)象多發(fā)于內(nèi)地農(nóng)村。
城市病的發(fā)生緣于人口的大量涌入,住宅、生活、醫(yī)療和文化等城市設(shè)施無法滿足城市人口的需求，由此出現(xiàn)生活擁擠、設(shè)施使用費(fèi)用高企，治安惡化等現(xiàn)象，居民生活舒適度亦隨之下降。城市病現(xiàn)象多發(fā)于沿海城市。
關(guān)于空心村，我們需要同時(shí)注意一個(gè)現(xiàn)象，即農(nóng)民增產(chǎn)不增收，這是農(nóng)民寧可拋荒耕地，離開農(nóng)村的一個(gè)重要原因。增產(chǎn)，證明在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)技術(shù)條件下，農(nóng)業(yè)用地還有潛力可挖；而不增收，說明現(xiàn)有的勞動(dòng)力數(shù)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，仍有可觀的富余空間。因此，空心村并不代表農(nóng)村人口過少。
再來看沿海城市，農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)在內(nèi)地剛剛興起，沿海城市就開始浮現(xiàn)“民工荒”。一到春節(jié)期間，外來務(wù)工人員大量返鄉(xiāng)，諸多城市服務(wù)產(chǎn)業(yè)也陷于暫時(shí)停頓狀態(tài)。這些現(xiàn)象表明，城市人口也沒有達(dá)到過多的程度。
那為什么從真實(shí)生活感受來說，又的確有內(nèi)地農(nóng)村人口過少、沿海城市人口過多之感呢？讓我們回到人本身。
空蕩的農(nóng)村與擁擠的城市
空心村的“空”，直觀表現(xiàn)為村宅的空置，原居于此的農(nóng)村居民已前往城市打工。農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)為集體所有，農(nóng)民僅有使用權(quán)，并不能任意買賣，且退出后難以再次申請(qǐng)獲得，農(nóng)民自然傾向于長期地低效率擁有。同時(shí)，農(nóng)民在城市打工，卻極難獲得工作地城市戶籍，無法享受基于戶籍的醫(yī)療、教育等各項(xiàng)社會(huì)保障，難以在城市真正扎根定居，因而，在他們的人生規(guī)劃中不得不保留著賺夠一定錢后回家養(yǎng)老的后路。所以，老家的空宅依然居住著戶籍法律意義上的“村民”，這也是他們?nèi)~落歸根的精神寄托。在城市中先行獲得一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民回村后，因農(nóng)業(yè)投資收益微薄，故傾向于為家人改善居住條件，舊村中心空宅累累．因此選擇外圍地塊新建。舊的不棄，新的進(jìn)來．空心村人口減少，住宅用地反增，聚落的空曠感因而更為明顯。
再來看擁擠的城市。城市相對(duì)農(nóng)村擁擠，是城市應(yīng)有之義，正是城市的高密度人口，派生出各類勞動(dòng)力方便供給、公共服務(wù)成本低廉、信息和智慧溢出等集聚效應(yīng)。而擁擠至產(chǎn)生不舒適感，來源于居民感覺資源利用短缺的緊張感。這一緊張感在城市外來務(wù)工人群中最為明顯。他們來到城市后，在地方政策中實(shí)際被抽象為兩個(gè)層次的人加以區(qū)別對(duì)待。第一個(gè)層次是生產(chǎn)者，在這一身份上，他們受到城市的歡迎，被視為城市集聚效應(yīng)發(fā)揮的重要組成部分；第二個(gè)層次是消費(fèi)者，尤其是地方福利的消費(fèi)者，在這一身份上，他們受到了城市的排擠。以央地兩級(jí)稅收反哺形式呈現(xiàn)的公共福利，依政區(qū)發(fā)放，作為人口身份認(rèn)定的戶籍，也是按政區(qū)屬性來組織。
當(dāng)農(nóng)村居民來到城市輸出勞動(dòng)力后，盡管作為實(shí)在個(gè)體，他們已經(jīng)很難充分享受原籍的公共福利，但他們作為福利消費(fèi)者的身份隨戶籍依然保留于原籍，城市為此拒絕向這部分人口提供完全的福利保障，僅是功利地承認(rèn)外來人員的生產(chǎn)者身份，以“居住證”等不完全戶籍形式，給予部分福利。這樣的身份區(qū)別措施一方面令城市外來人員仍然必須在原籍地留好養(yǎng)老、教育等后路，并萌生在城市中缺乏認(rèn)同的不安定感；另一方面也令城市戶籍人口產(chǎn)生異質(zhì)身份人員與之爭搶資源的感受，加劇了不同群體城市人口間的物質(zhì)區(qū)隔與心理撕裂。
城市化指標(biāo)和耕地紅線指標(biāo)
加快城市化的進(jìn)程中，“筑巢引鳳”是頻繁見諸報(bào)道的發(fā)展邏輯。這一邏輯經(jīng)驗(yàn)來自走在中國城市化前列的東部沿海地區(qū)，近二十年來，該地區(qū)諸多縣市紛紛秉承該邏輯，做好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引來自改革初期開放城市的工商產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但是，若將這段歷史稍稍拉長考察的時(shí)間尺度，則會(huì)看到另一個(gè)發(fā)展邏輯。
改革開放以來，東部沿海地區(qū)發(fā)展的動(dòng)力很大程度上來自于外貿(mào)，這與開放初期最富經(jīng)濟(jì)活力的地區(qū)集中于點(diǎn)狀開放城市相吻合。隨著工商體量的日益擴(kuò)大，已經(jīng)無法為少數(shù)開放城市所容納，亟需更多面狀土地提供配套基礎(chǔ)設(shè)施供其發(fā)展，地方縣市的“筑巢引鳳”戰(zhàn)術(shù)正是在這一背景下取得了成功。所以，放長歷史的眼光，東部城市化的經(jīng)驗(yàn)與其說是“筑巢引鳳”：基建的先期預(yù)設(shè)，毋寧說是“鳳待巢居”：基建的及時(shí)追補(bǔ)。
但是，近年來國家的城市化路徑采用了基于片段歷史的“筑巢引鳳”戰(zhàn)術(shù)。內(nèi)地縣市以東部先進(jìn)城市為模板，致力于將現(xiàn)代城市景觀移植落地。這一舉措固然改變了當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)的居住環(huán)境而被地方大加宣傳，但是因?yàn)闆]有“鳳待巢居”的背景，并未吸引相應(yīng)體量的城市人口前來居住，由此出現(xiàn)空城的景象，造成土地利用的低效率。
行政性城市化的推行過程中，城市化指標(biāo)被分解下達(dá)給各省市縣。該指標(biāo)的核心是土地的城市化，土地城市化后，該片土地范圍內(nèi)的居民也相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。指?biāo)在基層政區(qū)按比例分包，極易導(dǎo)致小尺度土地利用規(guī)劃脫離大尺度的資源稟賦和區(qū)位性質(zhì)考量，出現(xiàn)超越當(dāng)?shù)匦枨蟮募兙坝^城市化。在這部分地區(qū)，過度城市化的憂慮是成立的。
反過來，因?yàn)閷?duì)過度城市化的擔(dān)憂，國家也制定了以耕地紅線為基準(zhǔn)的土地利用控制對(duì)策。這一措施同樣在行政條線中下達(dá)分解，在基層政區(qū)按比例分包，結(jié)果同樣發(fā)生大小尺度間規(guī)劃與需求的矛盾。業(yè)已發(fā)生擁擠感受的城市，受地方耕地紅線指標(biāo)的制約，難以獲得更多的城市用地指標(biāo)。
城市化指標(biāo)和耕地紅線指標(biāo)在按政區(qū)垂直下達(dá)分包的過程中，逐漸喪失了對(duì)地方實(shí)際情況的靈活適應(yīng)，導(dǎo)致不同地方同時(shí)發(fā)生了強(qiáng)制土地城市化和城市化土地資源不足的現(xiàn)象，空間小尺度資源配置的低效率最終也累積為大尺度資源配置的低效率。
行政配置滯后于真實(shí)自主配置
以上，從空心村和城市病兩個(gè)現(xiàn)象人手，粗略分析了當(dāng)前土地和人口配置中的一些問題。從表面上看，空心村是因?yàn)槿颂倭?，城市病則源于人太多了，由此容易令人產(chǎn)生人口分布不平衡的擔(dān)憂。但是，人口分布的空間差異本身就是對(duì)一定技術(shù)和區(qū)位條件下資源空間分布不平衡的自主適應(yīng)。單位土地勞動(dòng)力容納量較低地區(qū)的人口，受勞動(dòng)效率吸引，自發(fā)移往容納量較高的地區(qū)。從勞動(dòng)力價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格來看，內(nèi)地農(nóng)村并沒有人太少，沿海城市也沒有人太多。
但空心村的確發(fā)生了土地資源的浪費(fèi)，發(fā)達(dá)城市也出現(xiàn)了公共資源的短缺，這些現(xiàn)象本質(zhì)上是因?yàn)橥恋?、人口等資源在新時(shí)期的重組過程中沒有達(dá)成動(dòng)態(tài)的協(xié)同配置。土地不能自行移動(dòng)，其價(jià)值隨生產(chǎn)技術(shù)的革新和區(qū)位條件的變化而上下，而人口能夠遷移，自動(dòng)填充至利用效率較高、勞動(dòng)力容納力較強(qiáng)的土地上。在純市場(chǎng)條件下，人口資源通過自主遷移，達(dá)成人口和土地的協(xié)同配置。但在行政計(jì)劃介入后，土地的開發(fā)需要指標(biāo)的許可，人口附帶有標(biāo)識(shí)空間屬性的身份，即戶籍，土地利用指標(biāo)和戶籍的變更均需經(jīng)過行政審批，不可隨意更動(dòng)。但人口順著勞動(dòng)力價(jià)格信號(hào)，自發(fā)配置至生產(chǎn)效率較高的地區(qū)，因戶籍變更的行政門檻，出現(xiàn)戶籍人與實(shí)在人之間的分離，作為資源行政配置依據(jù)之一的戶籍，實(shí)際上傳遞了錯(cuò)誤的配置導(dǎo)向信號(hào)。
城市化指標(biāo)和耕地控制指標(biāo)經(jīng)過按政區(qū)的下達(dá)分包，也出現(xiàn)了土地利用指標(biāo)和實(shí)際利用需求相分離的情況。加之城市戶籍和土地利用指標(biāo)的不易獲取，反過來也助長了稀缺資源粘滯的低效率持有而不愿放棄，阻礙高效率持有者的加入?？招拇逯袘艏苏加械恼?，發(fā)達(dá)城市的擴(kuò)張受土地利用指標(biāo)限制，城市務(wù)工人員難以享受完整的城市福利，以及空城、屯地等資源的低效率利用現(xiàn)象，均可用人口、土地利用指標(biāo)的行政配置滯后于其真實(shí)自主配置來解釋。
行政規(guī)劃當(dāng)然希望能準(zhǔn)確把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走向，但對(duì)未來的判斷極為困難，規(guī)劃的執(zhí)行在行政框架內(nèi)還有在下達(dá)分包中走樣的風(fēng)險(xiǎn)，前述“筑巢引鳳”樣板推廣中的問題，便是一例。規(guī)劃固然需要，但相對(duì)而言，當(dāng)務(wù)之急是逐步提升資源配置的反應(yīng)速度，在“鳳待巢居”時(shí)機(jī)到來之際作出及時(shí)的應(yīng)對(duì)。勞動(dòng)力資源具有可自行配置的特點(diǎn)，其流動(dòng)對(duì)各地資源需求力度的變化最具指標(biāo)意義。為此，人口流動(dòng)行政門檻的去除當(dāng)優(yōu)先進(jìn)行，其余資源的配置循真實(shí)的人口信號(hào)而行，而非具有空間粘滯性的戶籍信號(hào)。需謹(jǐn)記，發(fā)展資源的高效配置是到人，而非到地。
作者單位:復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:社會(huì)科學(xué)報(bào)第1364期第2版
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