【摘要】經(jīng)營自留山以本集體經(jīng)濟組織成員為前提條件，自留山的林地所有權(quán)屬集體，歸農(nóng)戶長期使用，自留山林木屬參與經(jīng)營的家庭成員所有。由于農(nóng)戶家庭成員的變化和一些家庭的自然消失，因繼承問題發(fā)生了不少糾紛。自留山使用權(quán)不能繼承，但自留山的林木可以繼承；農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟組織消失的，集體經(jīng)濟組織可以在處理好林木的補償后，收回自留山使用權(quán)。自留山使用權(quán)確權(quán)登記申請，由人民政府受理；自留山林木繼承糾紛，由人民法院受理。
上世紀(jì)八十年代初，以農(nóng)戶家庭為單位劃分了自留山，縣級人民政府發(fā)給使用證，歸農(nóng)戶長期經(jīng)營使用。30多年來，家庭的人事變遷和一些家庭的消失，引發(fā)了不少關(guān)于自留山繼承問題的矛盾糾紛。《不動產(chǎn)登記暫行條例》沒有把自留山使用權(quán)列入不動產(chǎn)權(quán)利登記范圍，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》亦沒有明確的規(guī)定。筆者以浙江省仙居縣近年發(fā)生的三個案件（附后）為例，根據(jù)現(xiàn)行政策法規(guī)，談?wù)剬ψ粤羯降摹叭龣?quán)”（即林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)）與繼承問題的一些初淺的認識，以就教于行家。
一、劃分自留山的起源和基本政策
根據(jù)憲法精神，1981年中央和各省市制訂了劃分自留山的基本政策規(guī)定。
《憲法》第八條規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山……”。
1981年3月8日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》：“劃給社員自留山（或荒沙荒灘），由社員植樹種草，長期使用。……社員在房前屋后，自留山和生產(chǎn)隊指定的其他地方種植的樹木，永遠歸社員個人所有，允許繼承。”1981年10月12日，中共浙江省委、浙江省人民政府《關(guān)于穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)和落實林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制若干問題的規(guī)定》：“社員的自留山和植樹地段，其山權(quán)、地權(quán)屬集體所有，歸社員長期使用。不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)買賣，遷居、婚娶不準(zhǔn)隨帶。……自留山和植樹地段劃定后，生不增、死不減，長期不變。……由縣（市）人民政府發(fā)給使用證。”
這些政策規(guī)定，概括起來就是自留山山權(quán)屬集體所有，歸農(nóng)戶長期無償使用。此后，各地開始了以穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作。自留山劃定后，縣級人民政府發(fā)給農(nóng)戶《社員自留山使用證》。
二、自留山的“三權(quán)”屬性
研究自留山的繼承問題，首先必須弄清自留山的“三權(quán)”屬性。本文所謂農(nóng)戶自留山的“三權(quán)”，是指自留山林地所有權(quán)、林地使用權(quán)和林木所有權(quán)。林地所有權(quán)屬集體，林地使用權(quán)屬農(nóng)戶，自留山上的林木屬參與經(jīng)營的家庭成員。平常所講的“自留山登記發(fā)證”，指的是自留山使用權(quán)的登記發(fā)證；“自留山繼承”，指的是自留山林木（包括林木及其他經(jīng)營收益）的繼承。
三、自留山林地屬農(nóng)民集體所有，由集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)
《憲法》第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第八條的表述內(nèi)容與此相同。
村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治組織，是村民自治制度的主要組織載體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是指對土地擁有所有權(quán)的經(jīng)濟組織，是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟制度的主要組織形式，大致可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組三級。林地具有特殊性，由于歷史原因和民間習(xí)俗，除鄉(xiāng)、村、組外，還存在幾個村或組聯(lián)合、自然村單獨等林地所有權(quán)形式。《物權(quán)法》第六十條規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；……”。
四、自留山經(jīng)營的基本單位是家庭，自留山使用權(quán)不能繼承
自留山是由集體經(jīng)濟組織將集體所有的林地分給農(nóng)戶，由農(nóng)戶長期使用。家庭的人事變遷和一些家庭的消失，自留山的具體政策也在不斷完善。
（一）戶內(nèi)人口增減，自留山不變
經(jīng)營自留山以本集體經(jīng)濟組織成員為前提條件，自留山經(jīng)營的基本單位是家庭。人民政府對自留山只登記確權(quán)到戶，不確權(quán)到每個家庭成員。劃分自留山時，考慮到農(nóng)戶家庭個別人口的生死、婚娶、遷居和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等將引起家庭人口的變化，規(guī)定“不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)買賣，遷居、婚娶不準(zhǔn)隨帶。……生不增、死不減，長期不變” 。農(nóng)戶家庭成員是動態(tài)的，戶內(nèi)家庭成員的增減，不影響該戶“現(xiàn)任”成員繼續(xù)使用本戶的自留山。遷入或出生新增的家庭成員，自然分享本戶的自留山使用權(quán)；遷出的家庭成員，就失去了本戶的自留山使用權(quán)。
（二）全戶消失，在處理好林木補償后收回自留山使用權(quán)
全戶消失，指該農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟組織中消失，包括全戶遷出（“農(nóng)轉(zhuǎn)非”或遷入另一個集體經(jīng)濟組織）和全戶死亡（最后一個家庭成員死亡）等情形。
當(dāng)時對人口增減作了原則規(guī)定，但未對全戶消失作出具體規(guī)定。隨著社會的變遷，逐漸出現(xiàn)了全戶消失的情況。浙江省在開展完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制工作（1989-1990年）和延長山林承包期工作（2006-2007年）時，根據(jù)憲法精神和現(xiàn)行政策法規(guī)規(guī)定，各地對消失農(nóng)戶的自留山處置，作了具體規(guī)定。
1990年1月8日，浙江省農(nóng)村政策研究室、浙江省林業(yè)廳《關(guān)于處理自留山遺留問題的若干意見》：“農(nóng)戶全家‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’的，在處理好林木政策以后，其自留山應(yīng)歸還集體經(jīng)營。”1990年5月20日，中共臺州地委辦公室、臺州地區(qū)行署辦公室《關(guān)于進一步完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的意見》：“農(nóng)戶全家戶口外遷或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以后，應(yīng)將自留山交還集體經(jīng)濟組織。山上的林木應(yīng)予折價，在扣除原有集體林木部分后，歸該農(nóng)戶所有。”1990年5月27日，仙居縣農(nóng)村經(jīng)濟委員會《關(guān)于完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制中若干具體政策問題的意見》：“對于全家人口遷入國家或另一個合作經(jīng)濟組織的，應(yīng)將自留山歸還集體，其經(jīng)營成果可以由集體與歸還戶雙方協(xié)商合理作價，由歸還戶所得。”
2006年3月17日，臺州市山林延包工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于做好山林延包發(fā)證工作及有關(guān)政策問題的通知》：“自留山農(nóng)戶全戶戶口遷出本集體經(jīng)濟組織的，原則上集體經(jīng)濟組織可以收回自留山使用權(quán)，但要對其自留山經(jīng)營成果給予合理補償。”“如果自留山農(nóng)戶戶內(nèi)人員均亡故的，繼承人可以依照繼承法繼承，若繼承人放棄繼承權(quán)或無法定繼承人的，該自留山收歸集體經(jīng)濟組織另行處置。”2006年5月18日，中共仙居縣委、仙居縣人民政府《關(guān)于認真做好延長山林承包期工作的通知》:“農(nóng)戶全家戶口遷出本集體經(jīng)濟組織的，不換發(fā)林權(quán)證。 集體經(jīng)濟組織可以在處理好其經(jīng)營成果的補償后，收回自留山使用權(quán)。全戶死亡的，其繼承人可以根據(jù)《繼承法》的有關(guān)規(guī)定繼承其自留山經(jīng)營成果；繼承人戶口在本集體經(jīng)濟組織的，可以繼續(xù)經(jīng)營死者的自留山。”
綜上所述，農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)消失，集體經(jīng)濟組織在處理好自留山林木的補償或繼承后，收回自留山使用權(quán)。
五、自留山林木可作遺產(chǎn)繼承
《中共中央國務(wù)院關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》：“社員在房前屋后，自留山和生產(chǎn)隊指定的其他地方種植的樹木，永遠歸社員個人所有，允許繼承。”《森林法》第二十七條規(guī)定：“農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個人所有。”《繼承法》第二條規(guī)定：“繼承人繼承的是被繼承人的個人財產(chǎn)。”第三條規(guī)定：遺產(chǎn)是公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)，包括公民的林木。繼承從被繼承人死亡時開始。
2016年10月11日，浙江省林業(yè)廳《關(guān)于林權(quán)變更登記有關(guān)問題的答復(fù)》：“集體經(jīng)濟組織是集體土地的所有權(quán)人。……只有本集體經(jīng)濟組織成員，才能享有自留山使用權(quán)。但自留山上林木的所有權(quán)和自留山的合法收益，可以依法繼承。
因此，被繼承人經(jīng)營的自留山林木，屬于個人遺產(chǎn)，繼承人可以依法繼承。
六、自留山繼承糾紛處理
在農(nóng)戶還存在的情況下，繼承人（包括戶內(nèi)繼承人和戶外繼承人）對死者自留山提出繼承訴求的，在實際調(diào)處時，應(yīng)把握四點：一是自留山使用權(quán)必須由本戶的其他成員繼續(xù)行使，戶外繼承人不得分享自留山使用權(quán)。二是死者死亡時，自留山林木，在家庭中分割的死者個人份額，可由繼承人繼承。三是戶內(nèi)人口外遷，外遷人提出分割自留山時，不得分割自留山使用權(quán)，但可以對其本人的經(jīng)營成果給予適當(dāng)處置。四是戶內(nèi)成員可以分戶自立，達成分戶協(xié)議后，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織同意，可以分別申請自留山使用權(quán)登記。
當(dāng)農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟組織消失，最后一個家庭成員戶口外遷的，可以在處理好林木的補償后，將自留山交還原集體經(jīng)濟組織；最后一個人死亡的，其繼承人可以繼承自留山的林木；繼承人是本集體經(jīng)濟組織成員的，經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意，可以繼續(xù)經(jīng)營死者的自留山。
因自留山林木繼承問題發(fā)生爭議，根據(jù)森林法、繼承法和民事訴訟法等規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和鄉(xiāng)村調(diào)解組織可以調(diào)解，當(dāng)事人不愿意調(diào)解或者調(diào)解不成的，由人民法院受理。
七、小結(jié)
農(nóng)戶自留山的林地所有權(quán)屬集體，林地使用權(quán)屬農(nóng)戶，家庭是自留山使用的基本單位，農(nóng)戶家庭成員的增減，不影響農(nóng)戶“現(xiàn)任”成員繼續(xù)行使本戶自留山使用權(quán)；自留山上的林木屬參與經(jīng)營的家庭成員。家庭成員死亡時，自留山的使用權(quán)不屬繼承范圍，其經(jīng)營的自留山林木，可以作為遺產(chǎn)由繼承人依法繼承。當(dāng)農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟組織消失（最后一名家庭成員戶口遷出或死亡），集體經(jīng)濟組織在處理好其經(jīng)營成果的補償后，可以收回自留山使用權(quán)。自留山使用權(quán)登記申請，由人民政府受理；自留山林木繼承糾紛，由人民法院受理。
附：三個案例
（一）案例一：人民政府對農(nóng)戶自留山以戶為單位登記發(fā)證，不確權(quán)到人
仙居縣官路鎮(zhèn)北岙村村民王森枝，劃分自留山時，家有父親、夫妻和三子一女。大兒子王光金已經(jīng)分家立戶。本戶有父親、夫妻、二兒子王光進、小兒子王光林、女兒王菊仙6個人口，分得3宗自留山，登有《社員自留山使用證》。此后，二兒子王光進外遷（入贅本鎮(zhèn)坑口垟村）、女兒王菊仙出嫁、王森枝及其父親王山陳亡故。 2007年，王森枝之妻胡錦蘭因采伐樹木，與小兒子王光林發(fā)生爭議。
2008年8月，胡錦蘭和王光進、王菊仙3人共同向仙居縣人民法院起訴，請求確認胡錦蘭占本戶3宗山林的二分之一，王光進、王菊仙、王光林各占六分之一份額。他們認為，分山時全家6個人口，應(yīng)當(dāng)按當(dāng)時人口分享自留山份額；王森枝及其父王山陳的份額由胡錦蘭繼承。2008年11月21日，仙居縣人民法院認為，此案系個人之間的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，根據(jù)森林法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由人民政府處理，裁定駁回起訴。
胡錦蘭等不服，向臺州市中級人民法院上訴。上訴稱，本案不是個人之間的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，而是同一家庭內(nèi)部的成員財產(chǎn)分割引發(fā)的爭議，請求判決支持上訴請求。2009年1月21日，臺州市中級人民法院認為，上訴人起訴要求確認各自的份額，屬于森林法第三條規(guī)定的“個人所有的林木和使用的林地”確權(quán)行為，應(yīng)由人民政府確認，終審裁定駁回上訴，維持原裁定。
2009年3月2日，胡錦蘭向仙居縣人民政府提出份額確權(quán)申請。
仙居縣人民政府認為，自留山是以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，政府只確權(quán)到戶，不確權(quán)到人（除非該戶只有1人）；縣政府已經(jīng)為胡錦蘭戶發(fā)證，即為該戶的全體家庭成員（包括胡錦蘭和小兒子王光林及其家屬）共同使用。王光進、王菊蘭已經(jīng)不是該戶的家庭成員，不享有使用權(quán)。各方對自留山使用證并無異議，爭議的是自留山林木的繼承和分配問題，應(yīng)屬民事糾紛，不應(yīng)由人民政府處理。
筆者贊同仙居縣人民政府的意見。
此案最后調(diào)解解決。
（二）案例二：自留山林木繼承糾紛
仙居縣皤灘鄉(xiāng)董坑村第三組村民王克印，有自留山6宗22.8畝。王克印無妻子兒女，孤寡獨居，1990年7月21日立遺囑：“本人一切房產(chǎn)、山林、自留地等歸屬本村第二組的弟弟王長法繼承，醫(yī)療開支、債務(wù)也由王長法承擔(dān)”。1991年12月10日王克印病故。2006年，王長法申請采伐王克印自留山樹木，未獲第三村民組同意；2011年8月，王長法再次提出采伐申請，第三村民組仍不同意。
第三村民組認為，王長法屬于第二組村民，無權(quán)經(jīng)營和采伐第三組王克印的自留山林木。
王長法認為，自己是王克印的兄弟，承擔(dān)了王克印的贍養(yǎng)責(zé)任，王克印也立有遺囑，本人有權(quán)繼承王克印的自留山，并獲取經(jīng)營收益。
皤灘鄉(xiāng)政府認為，王克印與王長法分屬兩個村民小組，王克印的自留山樹木可以由王長法繼承，但自留山使用權(quán)不能繼承，在處理好自留山林木后，第三組可以收回王克印的自留山。
筆者贊同皤灘鄉(xiāng)人民政府的意見。
2012年，在皤灘鄉(xiāng)政府的調(diào)解下，王長法與第三組達成了林木繼承采伐協(xié)議。
（三）案例三：戶外繼承人的自留山使用權(quán)登記糾紛
劃分自留山時，仙居縣步路鄉(xiāng)步路村馬錦臺一家有母親、夫妻和四兒二女。二兒子馬戰(zhàn)平已經(jīng)在9歲時戶籍遷往外鄉(xiāng)的外婆家，馬錦臺的大兒子馬澤琴在本集體經(jīng)濟組織已經(jīng)自立戶頭，單獨劃分自留山；馬錦臺母親、夫妻及2子2女共7人為一戶，分得2宗自留山15畝。1984年馬澤琴、馬錦臺分別登記了《社員自留山使用證》。
2006年換發(fā)林權(quán)證時，馬澤琴戶換發(fā)了林權(quán)證；馬錦臺戶家庭成員發(fā)生了很大變化，馬錦臺夫妻和母親已經(jīng)先后亡故，2個女兒已經(jīng)出嫁，小兒子馬新戰(zhàn)娶妻生子，該戶在本集體經(jīng)濟組織人口存有馬錦臺的三兒子馬小戰(zhàn)平（無妻子兒女）和小兒子馬新戰(zhàn)及其妻子兒女5個人口。當(dāng)時該戶所有人口都因故久居外地，家庭事務(wù)由大哥馬澤琴照料多年，幾個老人的后事也都是馬澤琴操辦。村里在為馬錦臺戶自留山申報換證時，在“戶主”一欄填寫了馬澤琴、馬小戰(zhàn)平、馬新戰(zhàn)三個名字。
馬小戰(zhàn)平認為，自留山以戶為單位劃分，馬澤琴自留山另有戶頭，不能共享父母的自留山使用權(quán)，而馬澤琴、馬新戰(zhàn)與馬小戰(zhàn)平意見相反。鄉(xiāng)村調(diào)解無效。2014年8月10日，馬小戰(zhàn)平向仙居縣人民法院起訴仙居縣人民政府，要求注銷本戶林權(quán)證中“馬澤琴”的共有人名字。11月3日，仙居縣人民法院以超過訴訟時效為由，裁定駁回起訴。馬小戰(zhàn)平不服上訴。12月22日，臺州市中級人民法院認為，本案系履行法定職責(zé)之訴，應(yīng)向人民政府申請更正，裁定駁回上訴。
此后，馬小戰(zhàn)平向仙居縣林業(yè)局、仙居縣人民政府寄送自留山登記更正申請書。當(dāng)時有兩種意見，第一種意見認為，應(yīng)該支持馬小戰(zhàn)平的訴求，注銷馬澤琴名字；第二種意見認為，馬家情況特殊，馬小戰(zhàn)平與本戶的馬新戰(zhàn)意見相反，家庭內(nèi)部矛盾復(fù)雜，直接注銷馬澤琴名字符合政策規(guī)定，但恐激化矛盾，主張撤銷有異議的林權(quán)證。仙居縣人民政府采納第二種意見，于2015年7月30日，以馬錦臺戶2006年換發(fā)林權(quán)證時“系村里代辦，未經(jīng)當(dāng)事人委托認可，事后當(dāng)事人又有異議”為由，決定撤銷2006年換發(fā)的林權(quán)證（原《社員自留山使用證》繼續(xù)有效）。馬小戰(zhàn)平不服，經(jīng)臺州市人民政府復(fù)議和臺州市中級人民法院一審、浙江省高級人民法院終審判決，均維持了仙居縣人民政府的決定。
但是，案結(jié)事未了。本案實質(zhì)是自留山繼承糾紛，對此有兩種看法：
第一種意見認為，馬澤琴作為兒子，祖母、父母亡故后，對他們的自留山有權(quán)繼承管業(yè)；分山時，馬錦臺的2個女兒還未出嫁，參加了自留山分配，她們除了可以繼承父母的自留山林木外，還可以管理自己所分得份額的自留山。
第二種意見認為，馬錦臺戶的自留山，屬本戶現(xiàn)有5個人口使用，馬澤琴和2個已出嫁的姐妹不屬本戶家庭成員，不享有使用權(quán)。把馬澤琴登入原告戶的自留山林權(quán)證，屬于錯訂，人民政府應(yīng)予糾正。至于遺產(chǎn)繼承，遺產(chǎn)指的是死者的個人財產(chǎn)，自留山上的林木是個人財產(chǎn)，繼承的只能是被繼承人經(jīng)營的林木。
筆者贊同第二種意見。
作者單位：浙江省仙居縣林業(yè)局
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