——陜西省藍(lán)田縣董嶺村開展51∶49式農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試驗(yàn)
編者按：長期以來，農(nóng)村土地不能自由流動，導(dǎo)致農(nóng)村土地成為“沉睡的資本”。如何讓“沉睡的資本”盤活？陜西省藍(lán)田縣董嶺村開展了“51∶49式農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試驗(yàn)”，嘗試通過將集體土地市場化，也就是將承包經(jīng)營權(quán)按集體占51%、農(nóng)民占49%的比例混合分配后再市場化流轉(zhuǎn)，以破解土地流轉(zhuǎn)難題。這在國內(nèi)尚屬首例。讓我們一起來看看——
今年3月21日，隨著村民李向田與村集體簽訂《雙重保障型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試驗(yàn)合同書》，一場沖破傳統(tǒng)制度枷鎖的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度探索在一個小山村轟轟烈烈地展開了。
正是因?yàn)檫@場改革，讓這個在全國默默無聞的小山村受到了社會關(guān)注，陜西省藍(lán)田縣董嶺村的名字也進(jìn)入了公眾視野。
這是一個勇于改革的村莊。自上世紀(jì)90年代李田利從國企買斷工齡回村擔(dān)任村主任后，這個秦嶺北麓的小村莊就掀起了一輪又一輪的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
從種植蘋果到發(fā)展中藥材再到生豬養(yǎng)殖，每一次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都傾注了李田利帶動老百姓快速致富的熱情。然而，由于盲目跟風(fēng)，每一次的嘗試都以失敗而告終。
時間已經(jīng)從1996年輾轉(zhuǎn)進(jìn)入2006年，10年的探索始終沒有讓這個小山村擺脫貧困的面貌。有群眾懷疑，也有群眾抱怨，但這些都沒有阻擋村支書李田利帶動百姓致富的念頭。
2006年的一天，在經(jīng)歷過三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整失敗后的李田利帶著從村里采集的土壤來到了西北農(nóng)林科技大學(xué)的實(shí)驗(yàn)室。經(jīng)過科學(xué)化驗(yàn)以及實(shí)地測定，李田利所在的村子是難得的核桃優(yōu)生區(qū)，這讓他興奮不已，全身心投入到帶領(lǐng)村民發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)中。
經(jīng)歷了又一個10年的發(fā)展，由于核桃產(chǎn)業(yè)的全村覆蓋，如今李田利已經(jīng)帶領(lǐng)群眾實(shí)現(xiàn)了人均收入11820元，成為了秦嶺山下小有名氣的富裕村。
然而，李田利并沒有因此而停止探索的腳步。
緣起 破解第五次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整土地困局
董嶺村緊鄰白鹿原影視基地，特殊的地里位置讓李田利看到了董嶺村進(jìn)一步發(fā)展的方向。“要走休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展路子，這能充分增加農(nóng)民收入。”李田利說。
去年8月，在李田利的帶領(lǐng)下，董嶺村農(nóng)業(yè)文化主題公園旅游發(fā)展規(guī)劃出爐。這份規(guī)劃中，對董嶺村在原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了充分論證。
“按照規(guī)劃，一方面需要加快原有核桃產(chǎn)業(yè)的適度規(guī)模化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級發(fā)展，另一方面需要對全村實(shí)行功能區(qū)改造，進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)。然而，當(dāng)規(guī)劃出來后，我們發(fā)現(xiàn)存在落地難的問題。”李田利說，最主要的問題在于土地難以進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)。
“目前，村里有專業(yè)合作社、涉農(nóng)公司、家庭農(nóng)場等幾個經(jīng)濟(jì)組織，但是組織化程度都不是很高，難以盤活董嶺村土地資源。”李田利說。
如何破解土地發(fā)展困局成為李田利的頭等大事，也是事關(guān)董嶺村永續(xù)發(fā)展的大事。李田利的思緒也聚焦在如何進(jìn)行董嶺村的土地改革上。
經(jīng)過分析，李田利認(rèn)為，目前土地對于農(nóng)民而言具有三大功能，分別是保證就業(yè)功能、生存功能、財(cái)產(chǎn)貨幣功能。“不管是群眾致富還是脫貧，都要在土地上做文章，土地是農(nóng)村唯一的資源，只有土地資源盤活了，才能真正釋放農(nóng)村的發(fā)展活力。”李田利說，“如果土地資源沒盤活，等于拿著金飯碗在要飯。”
路徑 “51∶49式”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化流轉(zhuǎn)創(chuàng)新
帶著董嶺村發(fā)展遇到的問題，李田利又一次來到了西北農(nóng)林科技大學(xué)，這一次他要解決的是土地制度上層設(shè)計(jì)的問題。于是，他找到了西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長、農(nóng)地研究專家李錄堂教授。
在李錄堂教授的指導(dǎo)下，根據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)地的三項(xiàng)要求（土地集體公有制性質(zhì)不變；土地承包關(guān)系不變；土地用途不變），董嶺村開始了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)改革試驗(yàn)。
“將董嶺村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在集體和農(nóng)民之間按集體占51%、農(nóng)民占49%的比例分配后再市場化流轉(zhuǎn)，其中集體所占農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及收益總額的51%主要用于農(nóng)民土地社會保障金，以解決農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)過程中失地失業(yè)農(nóng)民的生存和就業(yè)保障問題，其余49%的收益歸農(nóng)民個人所有，進(jìn)而形成既能保證農(nóng)地集體所有制主導(dǎo)地位，又具有雙重保障和穩(wěn)定性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場流轉(zhuǎn)機(jī)制。”李錄堂教授說。
李錄堂告訴記者，這一農(nóng)村土地改革的新思路是遵照“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)成分并存”的《憲法》原則，借鑒國有企業(yè)劃分國有股、企業(yè)股和企業(yè)全員持股的經(jīng)驗(yàn)及城鎮(zhèn)住房公積金改革的做法，在董嶺村探索建立“以土地集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體公有制。
按照制度設(shè)計(jì)，通過土地承包經(jīng)營控制權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試驗(yàn)，組建土地股份合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶等經(jīng)營主體，實(shí)行規(guī)模化集約化經(jīng)營，進(jìn)而科學(xué)地解決人多地少條件下土地產(chǎn)權(quán)市場化可能產(chǎn)生的社會不穩(wěn)定因素以及農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權(quán)自由進(jìn)入和退出問題，讓農(nóng)民“退出土地”有保障，“進(jìn)入土地”有支持，徹底消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。
從動態(tài)過程交易看，轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民獲得了49%的土地貨幣收入，集體得到了51%的可用于農(nóng)民將來生存保障和就業(yè)保障的貨幣收入，這部分收入農(nóng)民會因永遠(yuǎn)離開農(nóng)村而轉(zhuǎn)移接續(xù)至城鎮(zhèn)社保基金或退休最終拿走，也可以繼續(xù)放在集體用于農(nóng)民返鄉(xiāng)后進(jìn)行抵押貸款從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
目標(biāo) 通過農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)全面小康
“通過集體土地產(chǎn)權(quán)比例化市場自由買賣，逐步通過土地市場形成以家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)為載體的適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。”李錄堂說，該試驗(yàn)將在董嶺村形成新的集體成員資格條件和新型土地承包關(guān)系，建立土地社會保障金、土地規(guī)模化公積金，實(shí)行土地規(guī)模化公積金抵押貸款，最終推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增加。
“目前，農(nóng)民的普遍意愿是從繁重的體力勞動中解放出來從事其他產(chǎn)業(yè)，而且土地收益不變。”李田利說：“通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)改革，土地可以量化為貨幣，村民與村委會簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，村委會在委托第三方或自己成立公司經(jīng)營，通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保障村民收益，村民可以享受土地收益保底（按照一畝地1000斤小麥保底收益）和產(chǎn)業(yè)發(fā)展年終分紅（不低于土地盈利的60%二次分紅）。為確保集體資產(chǎn)保值增值，我們還在村委會下設(shè)立了集體資產(chǎn)管理委員會，對集體資產(chǎn)運(yùn)行情況進(jìn)行全方位監(jiān)督。”
李田利向記者介紹說，現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)方式制約了農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展和農(nóng)民收入的增長，主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，目前二輪土地承包合同只剩12年，而農(nóng)業(yè)投入是一個長期過程，在缺少長效機(jī)制的情況下，現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)難以吸引更多的人進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營投資；其次，從農(nóng)民增收角度看，土地流轉(zhuǎn)雖然可以一定程度上實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營問題，但是這只能解決少數(shù)能人致富問題，難以實(shí)現(xiàn)全村村民的共同致富。
“群眾滿意度是檢驗(yàn)這個制度的最好標(biāo)準(zhǔn)。”李田利說，在不同歷史條件下，可以采取不同的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有效解決了吃飯的問題，但現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)對后期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是一個制約，一家一戶沒辦法發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)，需要進(jìn)行改革的先試先行。
“啟動產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試點(diǎn)后，可以很好解決村里土地規(guī)模化經(jīng)營問題，把村民從土地中解放出來，加快村里產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。”李田利說，爭取用一到兩年的努力，流轉(zhuǎn)土地2000畝，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)改革探索可以推廣的經(jīng)驗(yàn)。
目前，董嶺村所有村民都按了手印表示支持。一場農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試驗(yàn)在董嶺村拉開了序幕。
記者手記
共謀一盤棋
肖力偉 胡明寶
李錄堂,西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長、教授、知名農(nóng)地研究專家，一直致力研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)化市場流轉(zhuǎn)機(jī)制，創(chuàng)新“51:49式”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化流轉(zhuǎn)，迫切想要找到一個接地氣的實(shí)施點(diǎn)；李田利，陜西省藍(lán)田縣董嶺村黨支部書記，二十多年探索著如何帶領(lǐng)村民共同致富的初衷不改，特別想獲得一個盤活土地的理論支撐。惺惺相惜，互為所需，二“李”的雙手緊緊握在了一起。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，降本提質(zhì)增效，適度規(guī)模經(jīng)營是必由之路。然而土地流轉(zhuǎn)遇到多方瓶頸。采訪二“李”，深切感受到他們胸中的波濤洶涌和躍躍欲試，還有他們的共鳴：只有讓土地真正進(jìn)入市場，才能讓農(nóng)地的潛能最大限度得以激發(fā)，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，產(chǎn)生最佳的經(jīng)濟(jì)效益。
更為難能可貴的是，董嶺村的村民很快地就統(tǒng)一了思想。一方面是由于對領(lǐng)頭人的充分信任，更重要的是他們深深體會到了集體力量的強(qiáng)大。正如代表全體村民簽字的村民李向前所說，一家一戶發(fā)展受資金、技術(shù)等多方限制，經(jīng)營管理難以做到精細(xì)化。現(xiàn)在如果將土地以比例入股到村集體，全村一盤棋，集體致富，共奔小康，村民們的心就更踏實(shí)了，而且對村里今后的發(fā)展充滿期待。
任何一個重大的改革都不是一帆風(fēng)順，“三農(nóng)”工作更是如此。先行者需要有非凡的勇氣和很大的自我犧牲精神。讓我們向這些先行者們致敬，為他們助威吶喊！
言論
引導(dǎo)農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)需穩(wěn)妥審慎推進(jìn)
農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院 趙軍潔
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)，農(nóng)村承包地“命根子”的社會保障功能逐漸弱化，取而代之，其市場要素性、財(cái)產(chǎn)性功能不斷強(qiáng)化。如何高效配置利用農(nóng)地資源發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，已成為當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革的焦點(diǎn)問題。然而“離鄉(xiāng)不離土”依然是我國大部分農(nóng)村人口流動的主要形式，其導(dǎo)致的農(nóng)村有效勞動力不足、農(nóng)地粗放經(jīng)營、農(nóng)地經(jīng)營成本高等問題日益凸顯。引導(dǎo)有意愿、有能力的農(nóng)民自愿有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)將是提高農(nóng)地利用效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，并促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的一條有效途徑。然而，如何實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出，卻成為當(dāng)前學(xué)界和地方實(shí)踐的一道難題。陜西省藍(lán)田縣董嶺村開展的“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試驗(yàn)”可謂破冰之舉。
簡單地說，董嶺村開展的實(shí)際上是“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試驗(yàn)”，通過將土地承包經(jīng)營權(quán)按集體占 51%、農(nóng)民占49%的比例分配后再市場化流轉(zhuǎn)，由集體或第三方發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民獲得49%的收益，并享受保底收益和二次分紅，其余51%收益作為農(nóng)民土地社會保障金，用于解決失地農(nóng)民的生存和就業(yè)保障問題。這一做法實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)由農(nóng)戶支配（改革前農(nóng)戶占100%）到集體支配（改革后集體占 51%、農(nóng)戶占49%）的轉(zhuǎn)變，同時實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營控制權(quán)由農(nóng)戶到集體的轉(zhuǎn)移，這無疑為土地承包經(jīng)營權(quán)退出提供了一次有益嘗試。然而，引導(dǎo)農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)還需穩(wěn)妥審慎推進(jìn)，需要把握好以下五個關(guān)鍵問題。
一是農(nóng)民自愿的問題。堅(jiān)持農(nóng)民自愿，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益是做好“三農(nóng)”工作的前提。搞“一刀切”、靠行政強(qiáng)制推動土地承包經(jīng)營權(quán)退出，必然會損害農(nóng)民權(quán)益，甚至破壞農(nóng)村社會的穩(wěn)定，都是不可取的。
二是退出補(bǔ)償?shù)膯栴}。設(shè)計(jì)合理的退出補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)順暢退出的核心，具體包括補(bǔ)償責(zé)任主體的明確（誰來補(bǔ)）、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定（補(bǔ)多少）、補(bǔ)償路徑的構(gòu)建（怎么補(bǔ)）、補(bǔ)償資金來源（錢哪來）等四個問題，這都需要在實(shí)踐中尋求答案。
三是農(nóng)地處置的問題。充分發(fā)揮市場作用高效配置利用農(nóng)地資源，強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)營的溢出效益，才能實(shí)現(xiàn)與退出補(bǔ)償?shù)挠行с暯樱@也是董嶺村之所以能順利開展“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試驗(yàn)”的一個重要原因。此外，二輪承包期結(jié)束后，退出的土地如何處置也將面臨制度和法律上的障礙。
四是失地農(nóng)民的問題。失地農(nóng)民雖然能獲得一定的退出補(bǔ)償，但仍面臨失業(yè)、社會保障、制度法律等風(fēng)險(xiǎn)，如何構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)退出風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，防范農(nóng)民的退地風(fēng)險(xiǎn)，是需要認(rèn)真考量的一個重要問題。
五是集體資產(chǎn)管理的問題。農(nóng)民將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)退給集體，集體將擁有充分的經(jīng)營控制權(quán)和話語權(quán)，如何實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，并防范可能產(chǎn)生的尋租空間，是確保集體資產(chǎn)得以有效管理的兩個重要問題。
總的來看，董嶺村開展的“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試驗(yàn)”對于推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)退出無疑是積極有益的，但要推而廣之，還需要進(jìn)一步的實(shí)踐驗(yàn)證。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng)-農(nóng)民日報(bào)2016-04-26
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