民法總則草案將于本月末提請全國人大常委會進(jìn)行二次審議。如何在草案中界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民事主體地位,是否應(yīng)賦予其法人資格,成為社會各界的熱議點。
據(jù)第二次全國土地調(diào)查,全國農(nóng)村集體土地總面積為66.9億畝,其中農(nóng)用地為55.3億畝。這些土地資源由集體經(jīng)濟組織或者村民自治組織代表集體行使所有權(quán)。截至2015年底,全國58萬個村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)2.86萬億元,其中北京、上海、廣東、浙江的農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)總額均在“幾千億級”。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為具有中國特色的農(nóng)村經(jīng)濟組織,具有不同于其他一般民事主體的特性,但目前我國規(guī)范集體經(jīng)濟發(fā)展的法律少之又少,導(dǎo)致集體經(jīng)濟發(fā)展的頂層法律制度嚴(yán)重缺失。特別是在現(xiàn)行法律框架下,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后,經(jīng)由折股量化改造而成的新型集體經(jīng)濟組織,面臨登記困惑和身份認(rèn)同尷尬。但對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位及成員資格,民法總則草案第五十一條僅僅規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員,依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等內(nèi)容。
在自然人、法人、非法人組織的總體框架下,如何界定其民事主體地位關(guān)乎農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大,關(guān)乎農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善。鑒于此,多方聲音都呼吁,應(yīng)在民法總則中明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律屬性,讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有一張依法參與市場經(jīng)濟活動的“通行證”。
產(chǎn)權(quán)改革面臨登記困惑身份尷尬
“我們村委會現(xiàn)在很尷尬。一個不是法人的機構(gòu),手底下卻管著6個法人公司,希望在制定民法總則的時候,能給我們村委會一個身份。此外,村委會的權(quán)力職權(quán)范圍、村民的身份如何確定等,也是當(dāng)前城郊村共建中面臨的突出問題,希望在立法時能夠給予明確,否則我們真的很頭疼,不知道該怎么辦。”
說這話的人,是寧夏回族自治區(qū)銀川市興慶區(qū)大興鎮(zhèn)新水橋村村支書王紹利。他所在的新水橋村,面積4.9平方公里,總?cè)丝诮鼉扇f人,其中常住居民1250戶、5200人。在近日全國人大常委會開展的民法總則調(diào)研活動中,王紹利一口氣將心中的疑惑和解決辦法向立法機關(guān)說了出來,急迫的心情溢于言表。
王紹利擔(dān)任村支書已經(jīng)6年了。2015年,中央一號文件提出,推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式,出臺穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見。為響應(yīng)黨中央的號召,從去年開始,本著促進(jìn)新水橋村農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民就業(yè)增收的宗旨,新水橋村開始了村改。
王紹利親身參與了新水橋村14個月的改制。他向記者講述了整個過程。回憶當(dāng)初,他感觸良多。剛開始,由于村改缺乏可借鑒的實際操作經(jīng)驗,加之村里情況比較復(fù)雜,改制工作所涉及的內(nèi)容也相對繁瑣,很多村民一時難以改變傳統(tǒng)思想,對新的經(jīng)營模式不了解、不理解、有懷疑、有顧慮,小部分村民還產(chǎn)生了抵觸情緒,使村改工作難以推進(jìn)。
針對這些情況,村兩委在宣傳工作中,首先自我充電,聘請了專業(yè)人員,組織兩委班子利用休息時間進(jìn)行學(xué)習(xí)、考核,經(jīng)過培訓(xùn)合格后,分組下隊入戶宣傳,采取各種行之有效的方法,增強宣傳實效。多管齊下,為村改工作營造氛圍,得到了越來越多村民的理解和支持。
2015年4月19日,新水橋村召開全體村民代表大會,票決通過了在本村實行村改及《新水橋村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革實施方案》。從2015年5月20日起,村兩委正式組織人員下隊入戶登記人員界定信息表。截至公司注冊之日,已進(jìn)行人員界定并公示的村民人數(shù),占全村應(yīng)登記人口的80%。對剩余未登記的20%村民,村里召開村民代表大會,通過決議:對未進(jìn)行股權(quán)登記的村民,預(yù)留一年半的股權(quán),一年半后公司股東人數(shù)固化,未登記村民視為自動放棄相關(guān)權(quán)益。
為摸清家底,根據(jù)農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資所有權(quán)限定暫行辦法》及相關(guān)文件的規(guī)定,村兩委還組織財務(wù)人員對集體經(jīng)濟組織賬內(nèi)、賬外的全部資產(chǎn)、資金及資源等進(jìn)行徹底清理、核實和實地盤查。同時,對來往款項當(dāng)事人(單位)進(jìn)行詢證,對盤盈、盤虧財產(chǎn)物資進(jìn)行登記造冊。聘請了專門的會計師事務(wù)所對村集體資產(chǎn)進(jìn)行審計,依法認(rèn)定村集體的各項資產(chǎn)。
2015年9月1日,新水橋村村民代表大會實名票決通過了《新水橋村村改公司持股代表選舉辦法》。按照1∶100的比例確定每隊持股代表數(shù)量,并采取自下而上的方式,由每隊股民自薦、推薦,再組織選舉產(chǎn)生。之后,股東代表大會實名票選董事會及監(jiān)事會成員,董事會成員選舉產(chǎn)生董事長、副董事長、法定代表人,監(jiān)事會會議選舉產(chǎn)生監(jiān)事會主席,建立了完備的公司管理機構(gòu)。為確保黨對村公司的領(lǐng)導(dǎo),新水橋村兩委積極引導(dǎo)村黨支部成員進(jìn)入董事會和監(jiān)事會,并由村支部書記任董事長,村主任擔(dān)任副董事長兼法定代表人,兩位支部副書記分別任副董事長和監(jiān)事會主席。
2016年4月22日,針對村集體歷年來長期掛賬的死賬、呆賬、待結(jié)賬進(jìn)行集中清理、調(diào)整,新水橋村又專門召開了村民代表大會。大會實名投票通過了擬核銷賬面金額,票決結(jié)果經(jīng)公示無異議后,上報大新鎮(zhèn)政府。鎮(zhèn)財務(wù)所、農(nóng)經(jīng)站嚴(yán)格按照《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)會計制度》對該村擬核銷、調(diào)賬事項進(jìn)行審核。
為發(fā)揮經(jīng)營效益的最大化,新水橋村將原有的農(nóng)資專業(yè)合作社、勞務(wù)公司、農(nóng)業(yè)開發(fā)公司、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)公司、鴻益物業(yè)服務(wù)公司五家公司和即將成立的六家公司整合,今年6月22日,“寧夏新水橋?qū)崢I(yè)有限公司”正式注冊成立,銀川市行政審批局向其核發(fā)了企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照。公司注冊資本金為5080萬元。7月15日,寧夏新水橋?qū)崢I(yè)有限公司成立大會在新水橋村村部隆重舉行,自此,新水橋村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作全面結(jié)束。
通過村改,新水橋村以產(chǎn)權(quán)制度改革為抓手,在不改變原有村集體資產(chǎn)所有制的前提下,引入公司化運營機制,建立產(chǎn)權(quán)明晰、綜合經(jīng)營、合理分配的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。將村集體經(jīng)濟組織的各類資產(chǎn)包括土地、房產(chǎn)、現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等進(jìn)行全面清理核實,在清產(chǎn)核資、清人分類的基礎(chǔ)上,按照一定條件進(jìn)行量化折股,分配給全體村民。村委會負(fù)責(zé)人出任實業(yè)公司負(fù)責(zé)人,通過市場化運營取得經(jīng)濟效益。同時,企業(yè)在發(fā)展中很好地解決了村民就業(yè)和社會保障,并將集體企業(yè)利潤中提取的公益金用于村公益事業(yè)發(fā)展和貧困幫扶以及村民的社會福利。
談及未來的發(fā)展,王紹利說,到2018年,完成村民可支配收入年均同比增長20%以上,村集體年經(jīng)營性收入達(dá)到500萬元以上；到2022年村集體年經(jīng)營性收入達(dá)到3000萬元以上的目標(biāo)。
但信心滿滿的同時,王紹利的壓力和困惑也一直存在,甚至還面臨著尷尬。由于沒有法律上的“名分”,村委會在很多經(jīng)濟活動中經(jīng)常感到無所適從。
王紹利也一直為一些事情頭疼:“現(xiàn)在我們村委會簽的合同,少的幾千元,多的幾十萬元、幾百萬元,這可不是小數(shù)目。不好好想這些問題真的不行,不把一些問題搞明白,會被老百姓罵的。村委會的角色非常重要,是黨在基層前沿的組織,如果連法人地位都沒有,涉及到的很多問題就沒有辦法解決。比如,如果借不到機構(gòu)代碼,我們村委會就沒有身份,就沒法簽合同。但問題是這個機構(gòu)代碼只能借用一次,沒法用第二次。所以,我們希望在制定民法總則的時候,能夠考慮到這個問題,給村委會一個說法。”
有法律地位沒法人地位制約發(fā)展
農(nóng)村集體經(jīng)濟是集體成員利用其所有的資源要素,通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有大量以家庭承包經(jīng)營為主的耕地等資源性資產(chǎn),以集體統(tǒng)一經(jīng)營為主的非資源性資產(chǎn)(包括流動資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)等),是我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟形態(tài),也是社會主義公有制經(jīng)濟的重要實現(xiàn)形式。
隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的深入推進(jìn),集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式和運行機制不斷完善,農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展活力增強,集體資產(chǎn)規(guī)模還在不斷擴大。在一些經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村,集體經(jīng)濟發(fā)展迅速,集體資產(chǎn)規(guī)模比較可觀。集體經(jīng)濟在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮,推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。
但與此同時,隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不力等問題日益突出。有法律地位沒法人地位已經(jīng)嚴(yán)重制約農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。
據(jù)了解,對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位,我國在憲法等有關(guān)法律中有所明確。憲法第八條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、合作等各種形式的合作經(jīng)濟,是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟”“國家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的合法的權(quán)利和利益,鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟發(fā)展”。除此之外,有關(guān)單行法律中也有相關(guān)規(guī)定,如農(nóng)業(yè)法第四十四條、農(nóng)村土地承包法第十二條、村民委員會組織法第八條,物權(quán)法第五十九條、第六十條等,均明確了農(nóng)村集體組織能夠行使集體所有權(quán),同時作為承包合同的發(fā)包方可以從事民事活動。
據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊介紹,目前我國集體經(jīng)濟組織的法律設(shè)計出現(xiàn)三個嚴(yán)重缺失。首先是集體經(jīng)濟管理主體法律缺失。至今我國尚未出臺專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律法規(guī),集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理缺乏法律依據(jù)。其次,集體經(jīng)濟組織成員權(quán)管理法律缺失。雖然憲法、土地管理法等均有提及集體經(jīng)濟組織,但規(guī)范“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”的法律幾乎是空白的,導(dǎo)致國家層面農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定缺少法律依據(jù)。盡管有些地方出臺地方性法規(guī)作出規(guī)范,但缺乏相應(yīng)的上位法作保障。最后,集體經(jīng)濟組織法人地位法律缺失。按照現(xiàn)有法律規(guī)定,我國財產(chǎn)所有權(quán)分為國家所有、集體所有、個人所有三種形式。集體所有是現(xiàn)實中廣泛存在的一種財產(chǎn)所有制形式,這種經(jīng)濟形態(tài)的法人地位如何認(rèn)定,法律是模糊的。
變通做法利弊明顯難解實際問題
新水橋村面臨的尷尬,并非個例。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革深入推進(jìn),越來越多的集體經(jīng)濟組織將通過折股量化組建獨立的股份合作經(jīng)濟組織。在這一過程當(dāng)中,基層普遍反映,當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟改制中遇到的核心問題就是股份合作經(jīng)濟組織法人地位不明確。“這就在客觀上要求必須加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法,賦予其明確的法人地位,創(chuàng)造其與其他各類所有制經(jīng)濟組織同等受到保護(hù)的法律環(huán)境。”韓俊說。
據(jù)韓俊介紹,在現(xiàn)行法律框架下,對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后經(jīng)由折股量化改造而成的新型集體經(jīng)濟組織,實踐中有幾種變通做法:
一是由縣級以上人民政府發(fā)放證明書。如廣東省以證明書的方式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織憑證明書可以辦理組織機構(gòu)代碼證,開立銀行賬戶、申領(lǐng)票據(jù)等。“總的看,這種證明書的管理辦法解決了集體經(jīng)濟組織市場主體缺位的主要矛盾,但因為缺乏上位法,證明書的管理方式只是一種過渡性的解決辦法。”韓俊說。
二是登記為農(nóng)民專業(yè)合作社法人。如江蘇省2010年出臺的《關(guān)于農(nóng)村社區(qū)股份合作社登記指導(dǎo)意見》,對農(nóng)村社區(qū)股份合作社辦理農(nóng)民專業(yè)合作社法人登記作出具體規(guī)定。“但按農(nóng)民專業(yè)合作社登記有其明顯局限性。”韓俊分析指出,集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民專業(yè)合作社在合作屬性、業(yè)務(wù)范圍、成員構(gòu)成、分配和管理方式等方面存在許多不同,用合作社名義登記并不合適,正在修改的農(nóng)民專業(yè)合作社法也沒有把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織納入調(diào)整范圍。
三是登記為企業(yè)法人。但這種做法存在很大爭議。韓俊說,集體經(jīng)濟組織若登記為企業(yè)法人,不僅在股東人數(shù)、資本構(gòu)成等方面不符合法律規(guī)定,更重要的是集體經(jīng)濟組織與一般企業(yè)有重要區(qū)別。
明確集體經(jīng)濟組織特殊法人地位
顯然,在社會主義市場經(jīng)濟體制下,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必然面臨結(jié)構(gòu)上的改革和功能上的完善。
“與一般營利法人或非法人組織不同,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有歷史背景、組織結(jié)構(gòu)和社會功能上的諸多特點,僅僅以一般性的法人、非法人組織制度,在實踐中未必能夠完全適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。”中國社會科學(xué)院副院長李培林認(rèn)為,在民法總則的法人制度、非法人組織制度中,應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作出特別規(guī)定。但是,對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定,不一定要專章專節(jié),這樣會與整個民法總則的體例不合,因此可以分散規(guī)定在“法人”章、“非法人組織”章中的相應(yīng)各處。
李培林同時還強調(diào)指出,對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定,既要有所規(guī)定,但也不能規(guī)定得過細(xì)。“有所規(guī)定,就是說要為今后的農(nóng)村改革留下制度接口；不能規(guī)定得過細(xì),就是要給今后的改革預(yù)留制度空間。”他建議規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在具備法定條件時,可以設(shè)立為法人,以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化的需要。此外,集體經(jīng)濟組織設(shè)立為法人后有幾個特殊問題,民法總則也應(yīng)當(dāng)規(guī)定。包括農(nóng)民成員權(quán)的確認(rèn)、量化與保障問題,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)可否轉(zhuǎn)讓問題等。“既然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以設(shè)立為法人,就可以解散、撤銷甚至破產(chǎn),其如何清算包括集體財產(chǎn)、特別是土地財產(chǎn)如何處置問題,這都應(yīng)該有所考量。”
“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織兼具地域性、社區(qū)性、內(nèi)部性,不同于一般的法人組織,也不同于公益性組織,簡單套用營利性法人、非營利性法人和非法人組織都難以準(zhǔn)確界定其屬性。”鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊性和唯一性,韓俊建議,民法總則應(yīng)明確規(guī)定,符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特定法人,可以依法登記,取得法人資格,以便為制定有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的具體法律規(guī)定提供遵循和依據(jù)。
中國法學(xué)會副會長張鳴起建議在民法總則中設(shè)定專門條款,為合作社法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等取得法人資格留下“接入口”。也可以設(shè)置專門條款,對介于營利性法人與非營利性法人之間的“中間法人”作出原則性規(guī)定。“合作社在某種意義上即屬于‘中間法人’。”
寧夏回族自治區(qū)人大常委會副主任馬三剛建議可采取以成立基礎(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)的法人分類方法,將法人類型分為財團法人和社團法人。對凡以人的集合為成立基礎(chǔ)的即為社團法人,涵蓋公司、合作社、各類社會團體等。而財團法人以捐助財產(chǎn)為成立基礎(chǔ),只能為公益事業(yè),而不得營利。社團法人既可以為營利性質(zhì),也可以為半營利半公益組織和村民自治組織。“這種分類,較好地解決了草案中法人分類涵蓋主體不全的問題。也可以在法人一章的一般規(guī)定中,增加對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的村委會的相關(guān)規(guī)定,賦予其法人地位,允許其到工商部門進(jìn)行法人登記。”
甘肅省人大常委會副主任馬青林建議對法人制度通過特別法進(jìn)行詳盡規(guī)定,在民法總則草案中可只規(guī)定法人設(shè)立的法定性、法人的行為能力等基本規(guī)定即可。“關(guān)于第三章法人的規(guī)定,雖然此章用了三小節(jié)進(jìn)行規(guī)定,但一方面仍然無法區(qū)分這些條文在司法實踐中是否都能適用于非營利法人、公法人及各種特別法人,如目前出現(xiàn)的公司制律師所等新型營利法人。另一方面民法總則將法人分為營利法人與非營利法人,與很多國家規(guī)定的社團法人、財團法人分類區(qū)別開來。但兩者規(guī)定各有優(yōu)勢,尤其是在當(dāng)事人設(shè)立初始自主選擇法人性質(zhì)時,往往存在著營利法人向非營利法人轉(zhuǎn)化或者非營利法人向營利法人轉(zhuǎn)化的制度安排,如民辦教育法人等,這樣分類會在實踐中存在一定爭議。”
此外,針對草案中的非營利法人部分,馬青林認(rèn)為,無法涵蓋現(xiàn)有法人以及現(xiàn)行急需解決的一些組織的定位問題。如農(nóng)村專業(yè)合作社、股份經(jīng)濟合作社。再如村集體經(jīng)濟組織與村委會,居民委員會、業(yè)主大會與業(yè)委會等,是否將其予以明確,是明確為法人還是其他組織,亦急需定位。“鑒于以上理由,既然草案中尚未詳盡規(guī)定法人制度,就應(yīng)當(dāng)充分考慮立法后的實用性和可操作性,避免立法后又通過很多司法解釋再行規(guī)范。”
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法制日報2016年10月25日
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