2015年11月2日，新華社公布了中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施方案》”）。如果說黨的十八屆三中全會(huì)繪制了土地制度的“改革藍(lán)圖”，那么這一《實(shí)施方案》就是落實(shí)改革目標(biāo)的“改革路線頂層設(shè)計(jì)圖”。執(zhí)行和落實(shí)好這個(gè)《實(shí)施方案》，中國農(nóng)村改革和農(nóng)村的發(fā)展將掀開新的一頁。
農(nóng)村改革的“牛鼻子”
在筆者看來，這個(gè)《實(shí)施方案》最大的亮點(diǎn)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一是看到了中國農(nóng)村改革是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)工程，所以提出“不能單兵突進(jìn)，必須樹立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)”的改革思路；其二，提出了要“找準(zhǔn)牽一發(fā)而動(dòng)全身的牛鼻子和主要矛盾”的改革戰(zhàn)略，從而力圖通過核心制度和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，最大限度地釋放改革的綜合效應(yīng)。
那么，什么是改革的“牛鼻子”呢？又如何在抓住“牛鼻子”的基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)村的系統(tǒng)性改革呢？答案隱藏在《實(shí)施方案》的“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”與“加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理”兩個(gè)部分。
在前一部分，《實(shí)施方案》提出，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)。為此，方案提出必須把“集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。而在后一部分，《實(shí)施方案》則提出，組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，要探索剝離村黨支部委員會(huì)和村民自治委員會(huì)（兩委）對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實(shí)行“政經(jīng)分開”試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制。
對(duì)于今天的人們來說，要理解《實(shí)施方案》為何將集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)完善，特別是將“集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”和“剝離兩委對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能”同時(shí)作為農(nóng)村改革的“牛鼻子”，并不是一件容易的事情。為此，要簡(jiǎn)單回顧一下過往，然后才會(huì)發(fā)現(xiàn)這一改革戰(zhàn)略所具有的重要意義。
為什么是這兩個(gè)“牛鼻子”
眾所周知，中國改革開放的偉大實(shí)踐是從農(nóng)村實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始的。遺憾的是，1980年代以來的農(nóng)村改革雖然成功，但遠(yuǎn)未完成。比如，人民公社雖然解體了，但該體制下的“抽象的集體土地所有”卻并沒有因此變得清晰明了；再比如，當(dāng)時(shí)的改革雖然強(qiáng)調(diào)要“政社分離”，但同時(shí)又允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織“可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子”（參見1984年“一號(hào)文件”）。所以，經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁教授說，1980年代的農(nóng)村改革留下來兩條長(zhǎng)長(zhǎng)的“尾巴”，即土地產(chǎn)權(quán)方面的“集體大鍋飯”和村莊管理方面的“政社合一”。
就行政村一級(jí)的集體土地而言，無論是1986年頒布并實(shí)行至今的《土地管理法》，還是2002年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》，以及2007年頒布的《物權(quán)法》，都有關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有或集體成員集體所有的規(guī)定，但卻都沒有回答“集體土地如何在成員之間所有”這一難題。而且它們還一以貫之地規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)都可以代表農(nóng)民集體行使集體土地的經(jīng)營管理權(quán)、發(fā)包權(quán)和土地所有權(quán)。另外，2010年修訂的《村委會(huì)組織法》也專門賦予了村民委員會(huì)“依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”的權(quán)力。
對(duì)于“抽象模糊的集體土地所有”這個(gè)問題，中國學(xué)術(shù)界發(fā)表了數(shù)以千篇計(jì)的文章，試圖對(duì)其產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，法律學(xué)者們也至少提出了八種學(xué)說來解釋和構(gòu)建這種土地所有權(quán)，從“共有”，到“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”或“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人”享有單獨(dú)所有權(quán)，到“總有”（傳統(tǒng)、新型或者兩者的混合），再到“合有”，等等，不一而足。然而效果卻并不明顯，荷蘭的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家何·皮特（Peter Ho）后來干脆在其《誰是中國土地的所有者》一書中提出，中國的集體土地制度是“有意的制度模糊”（intentional institutional ambiguity），從而確保改革過程中的制度靈活，并方便規(guī)劃和發(fā)展。
為什么集體土地產(chǎn)權(quán)制度模糊不清呢？“有意的制度模糊”這一理論自然是極富解釋力的，但卻無法表達(dá)出1980年代中國改革者和政策制定者的無奈與心酸，也無法讓人透過模糊的制度來看清問題的本質(zhì)。
事實(shí)上，在1980年代的農(nóng)村改革過程中，中國集體土地產(chǎn)權(quán)之所以在理論和實(shí)踐上都不夠明晰，主要原因不在于決策者和改革者有意為之，而是因?yàn)楦母飫倓偲鸩健?
而到今天，中國集體土地產(chǎn)權(quán)之所以依然不夠明晰，一方面是因?yàn)楫?dāng)年的“政社分離”改革沒有得到徹底落實(shí)；另外一方面則是因?yàn)檫^往的學(xué)術(shù)研究、法律制定和政策出臺(tái)，僅僅關(guān)注集體土地產(chǎn)權(quán)制度的解釋或解決方案，忽視了集體土地產(chǎn)權(quán)制度與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性，特別是對(duì)“政社合一”的“長(zhǎng)尾巴”沒有給予足夠重視。所以，相關(guān)法律解釋和改革方案，在理論上難以自圓其說，在實(shí)踐中也難以有效推行。
如何抓住這兩個(gè)“牛鼻子”
“集體土地所有制的模糊性”與“政社分設(shè)改革未完成”并非兩件互不相干的事情，而是相互交織在一起的。甚至可以說，只有將這兩個(gè)問題結(jié)合在一起，才能準(zhǔn)確地理解、界定和改革中國的集體土地所有制。
如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與“兩委”是分開設(shè)立的，那么農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)組織。而這就意味著《實(shí)施方案》中所提到的“分類推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”才能得到落實(shí)，經(jīng)營性資產(chǎn)才能折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)民才能對(duì)集體資產(chǎn)獲得更多權(quán)能，才能發(fā)展多種形式的股份合作。
而如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與“兩委”是合二為一的，那么農(nóng)民的“經(jīng)濟(jì)成員權(quán)”與“政治成員權(quán)”就會(huì)一直被錯(cuò)誤地捆綁在一起，根本無法用現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)和產(chǎn)權(quán)形態(tài)來加以界定和定位。因?yàn)椤罢纬蓡T權(quán)”是基于出生和居住期限而獲得的，“經(jīng)濟(jì)成員權(quán)”則是另外一套邏輯，其不會(huì)因人的出生死亡以及戶籍地或居住地發(fā)生變化而變動(dòng)，而只能基于財(cái)產(chǎn)-投資關(guān)系形成。
除了上述兩個(gè)“牛鼻子”外，《實(shí)施方案》還提出了許多具體的改革措施。比如，要加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社和土地股份合作社規(guī)范化建設(shè)，在有條件的地方要開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)；再比如，要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道等。
應(yīng)該說，這些具體的措施都非常重要，但如果上述兩個(gè)改革“牛鼻子”抓不住的話，其他具體的改革措施都很難落實(shí)。那具體如何抓住這兩個(gè)改革“牛鼻子”呢？
首先，建議全國人大常委會(huì)應(yīng)選擇農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織比較發(fā)達(dá)的區(qū)域，暫停實(shí)施《土地管理法》第10條、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第12條、《物權(quán)法》第60條以及《村委會(huì)組織法》第8條第2款等相關(guān)法律條款，剝離村委會(huì)根據(jù)上述條款所享有的經(jīng)營管理集體土地的權(quán)利以及代表集體行使土地所有權(quán)的資格。
其次，在暫停實(shí)施上述法律規(guī)定的區(qū)域，對(duì)于集體經(jīng)營性資產(chǎn)，應(yīng)在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、全面核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上，按照“折股量化”的原則對(duì)集體土地等資源性資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記，將土地使用權(quán)明確到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并抓緊產(chǎn)權(quán)證的頒發(fā)工作。
最后，對(duì)于“折股量化”后的集體資產(chǎn)，包括承包地、宅基地以及其他集體經(jīng)營性資產(chǎn)，應(yīng)賦予農(nóng)民依據(jù)其所占有的股份以及相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書，享有占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承的權(quán)利。為此，就應(yīng)建立符合實(shí)際需求的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可以依法、自愿、公開、公正、有序交易。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)2015-11-12
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