要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，構(gòu)建兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，必須以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為前提，尊重產(chǎn)權(quán)細(xì)分事實(shí)、優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力，切實(shí)促進(jìn)產(chǎn)權(quán)資本化。
一、農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)細(xì)分與確認(rèn)
1.產(chǎn)權(quán)細(xì)分
產(chǎn)權(quán)不是單一的整體，而是一個由多種權(quán)能構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出逐步變遷的特征，產(chǎn)權(quán)權(quán)能表現(xiàn)出不斷細(xì)分的發(fā)展形態(tài)，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)也不例外。人們逐步認(rèn)識到，產(chǎn)權(quán)所有者不必然就是產(chǎn)權(quán)使用者，產(chǎn)權(quán)使用者也未必就一定是產(chǎn)權(quán)經(jīng)營者，產(chǎn)權(quán)收益不再被某一個產(chǎn)權(quán)主體獨(dú)享，而是依據(jù)共享的原則在不同的產(chǎn)權(quán)主體間分享。在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上就是，所有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)不再是一個不可分割的整體，而是表現(xiàn)出不斷分離的變化趨勢。固然，產(chǎn)權(quán)細(xì)分是產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在屬性，但是，圍繞著稀缺的產(chǎn)權(quán)載體的優(yōu)化配置則是不可回避的外在動力。
就世界各國的實(shí)踐來看，土地的使用具有規(guī)劃性和用途管制性，不同性質(zhì)土地的使用方向不盡相同。在我國，農(nóng)地必須農(nóng)用，只有在符合規(guī)劃的前提下才能將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，這就從制度層面規(guī)定了農(nóng)地非農(nóng)化使用的合理限度，也使得建設(shè)用地的供給相對缺乏彈性。就建設(shè)用地的需求來看，城市化的擴(kuò)張與工業(yè)化的推進(jìn)，對建設(shè)用地的需求強(qiáng)度越來越大，尤其是在部分城市用地指標(biāo)極難獲得的前提下，這種較大的需求就轉(zhuǎn)向了農(nóng)村集體建設(shè)用地。強(qiáng)勁的需求與有限的供給，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地的稀缺性更加凸顯，特別是土地的用途管制原則更從制度層面直接賦予了農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利價(jià)值，即一塊地的建設(shè)用地屬性本身就具有價(jià)值，空間區(qū)位、地塊大小等因素所形成的價(jià)值差異都以權(quán)利價(jià)值為基礎(chǔ)。
供給與需求的不匹配，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地的優(yōu)化配置極為關(guān)鍵。要切實(shí)提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的配置效率，釋放土地的生產(chǎn)功能與分配功能，需要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，而首要的前提就是明晰產(chǎn)權(quán)，并以此為基礎(chǔ)規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為邊界和形成穩(wěn)定預(yù)期。
2.產(chǎn)權(quán)確認(rèn)
對農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)而言，集體所有是不可改變的產(chǎn)權(quán)內(nèi)核，但集體所有并不意味著集體使用，經(jīng)濟(jì)主體可依據(jù)市場運(yùn)行原則合理配置土地的某項(xiàng)權(quán)能，并憑借各自的貢獻(xiàn)度分享
產(chǎn)權(quán)收益。這意味著，產(chǎn)權(quán)是公有還是私有，并不是農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵，使用權(quán)、處分權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能更為重要。為此，農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)不要陷入公有還是私有的死胡同，而應(yīng)該承認(rèn)并合理促進(jìn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的細(xì)分和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
第一，要明確集體所有的產(chǎn)權(quán)內(nèi)核，并通過集體成員權(quán)將使用權(quán)主體落實(shí)。使用權(quán)的落地必須兼顧公平與效率，要權(quán)衡比較以家庭為單位和以戶籍身份為單位在使用權(quán)主體確認(rèn)過程中的優(yōu)劣勢和利弊大小，既要尊重歷史事實(shí)，不回避矛盾；又要立足當(dāng)下、展望未來，實(shí)現(xiàn)使用權(quán)主體確認(rèn)的廣泛參與性與高度認(rèn)可性。對使用權(quán)主體的確認(rèn)怎么強(qiáng)調(diào)都不為過，因?yàn)槭褂脵?quán)主體的明晰是處分權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能在不同經(jīng)濟(jì)主體優(yōu)化配置的前提保障。
第二，要承認(rèn)并促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展史表明，產(chǎn)權(quán)細(xì)分是客觀事實(shí)，產(chǎn)權(quán)的實(shí)施要比產(chǎn)權(quán)的歸屬重要的多，一個缺乏有效實(shí)施的產(chǎn)權(quán)等于沒有產(chǎn)權(quán)。要讓產(chǎn)權(quán)所有者和使用者充分享有產(chǎn)權(quán)權(quán)能配置帶來的收益，需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征合理促進(jìn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的細(xì)分，根據(jù)正式制度的規(guī)定賦予產(chǎn)權(quán)所有者或使用者相應(yīng)限度的處分權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，并讓每項(xiàng)權(quán)能依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的基本原則在不同的經(jīng)濟(jì)主體之間合理轉(zhuǎn)讓，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。當(dāng)務(wù)之急，就是要讓集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民享有富有保障的農(nóng)村集體建設(shè)用地處分權(quán)和收益權(quán)，而不是一旦涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用就得變更為國家所有，以及剝奪集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民分享農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)資本化收益的權(quán)利。由此可見，合理促進(jìn)產(chǎn)權(quán)細(xì)分與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，既有助于理清政府權(quán)力與集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民的權(quán)利邊界，又有助于構(gòu)建兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制。
第三，有序推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)后的頒證工作。要切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)范化流轉(zhuǎn)，讓產(chǎn)權(quán)主體大膽放心地參與流轉(zhuǎn)過程，必須有序推進(jìn)土地頒證工作，只有這樣才能讓產(chǎn)權(quán)主體吃上定心丸和放心丸。就農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)后的頒證而言，要以流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益保障為目標(biāo)，圍繞著土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分的權(quán)能頒布相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證書，比如所有權(quán)證書、承包權(quán)證書和經(jīng)營權(quán)證書等，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地憑證流轉(zhuǎn)和以證規(guī)范流轉(zhuǎn)，讓產(chǎn)權(quán)主體明晰流轉(zhuǎn)的權(quán)能。
二、農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)保護(hù)
農(nóng)村集體建設(shè)用地的優(yōu)化配置過程就是經(jīng)濟(jì)主體權(quán)力博弈的過程，要切實(shí)保護(hù)農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)，需要做以下幾個方面的工作：
第一，以類型劃分為基礎(chǔ)，有序推進(jìn)流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易、賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)交易權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的首要工作。在符合國家規(guī)定的前提下，
劃分農(nóng)村集體建設(shè)用地的類型，賦予經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的權(quán)利，比照國有建設(shè)用地的交易方式，構(gòu)建統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式合理轉(zhuǎn)讓使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)能，并且在符合土地用途規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。對于福利性建設(shè)用地而言，要通過深入的調(diào)查研究了解集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的訴求，在尊重農(nóng)民意愿的前提下積極探索福利性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的可行性和可操作性，最為迫切的就是如何解決城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的宅基地流轉(zhuǎn)制度這一問題。
第二，以平臺搭建為載體，釋放價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。健全的流轉(zhuǎn)平臺，有助于充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，實(shí)現(xiàn)價(jià)格的發(fā)現(xiàn)功能，進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)主體的市場化行為，從而促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的優(yōu)化配置。要充分借鑒成都、重慶、武漢和天津的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)辦全國性的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)交易平臺，合理反映農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求與供給，讓價(jià)格信號指引農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為。
第三，以收益分配機(jī)制為保障，共享土地權(quán)利資本化收益。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)在本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能資本化的過程，產(chǎn)權(quán)主體憑借其擁有的權(quán)能分享權(quán)利資本化收益。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，必須克服以往的土地征收做法，在不改變農(nóng)村集體所有的產(chǎn)權(quán)內(nèi)核前提下，剖析土地收益增值的動力，在橫向?qū)用鏄?gòu)建包容性的土地增值收益分配機(jī)制，即有效兼顧國家、集體和個人的利益；在縱向?qū)用鏄?gòu)建可持續(xù)性的土地增值收益分配機(jī)制，即分別讓國家、集體和個人享有獲得土地資本化收益的可持續(xù)能力、并形成穩(wěn)定的收入流，而不是暫時的貨幣收入驟增后的返貧。
總而言之，要切實(shí)實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，必須明晰產(chǎn)權(quán)邊界，在產(chǎn)權(quán)細(xì)分的過程中賦予各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的交易權(quán)利，通過交易平臺的搭建完善產(chǎn)權(quán)交易的價(jià)格形成機(jī)制，并構(gòu)建包容性和可持續(xù)性的收益分配機(jī)制保障產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利資本化收益。
（作者單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學(xué)
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