在眼下的農(nóng)村,諸如交通事故糾紛、征地拆遷沖突、經(jīng)濟(jì)糾紛、鄰里沖突、村莊派系沖突等社會(huì)沖突頻發(fā),對(duì)基層政治社會(huì)的影響愈發(fā)深刻。面對(duì)這一現(xiàn)狀,筆者發(fā)現(xiàn),基層黨委政府在作為第三方干預(yù)沖突時(shí),經(jīng)常會(huì)采取給予沖突方一定“好處”的方式,來(lái)使其接受政府的調(diào)解、平息沖突。我們可以將基層黨委政府通過(guò)對(duì)沖突方進(jìn)行“兜底”來(lái)化解沖突的現(xiàn)象稱之為“花錢消災(zāi)”的“政府兜底”。
基層黨委政府為農(nóng)民主持公道、洗雪冤屈是其責(zé)任所在,“兜底”具有合理性,其中,利益兜底是使用最頻繁的方式
在有“政府兜底”的農(nóng)村社會(huì)沖突案例中,絕大部分是出現(xiàn)了傷亡事故,傷亡要求賠償符合農(nóng)村道義。如果沖突另一方拿不出死者親屬所要求的賠償數(shù)額,此事就此了之,死者親屬會(huì)認(rèn)為不公道,因而要討回“公道”、申訴“冤屈”。而基層黨委政府為農(nóng)民主持公道、洗雪冤屈是其責(zé)任所在。當(dāng)沖突一方無(wú)法滿足另一方的賠償要求時(shí),政府通過(guò)“兜底”滿足后者的要求,既符合農(nóng)民的道義訴求,也符合黨委政府的責(zé)任。
在農(nóng)村社會(huì)沖突管理中,“政府兜底”的方式主要包括:政治兜底,即處理基層黨委政府相關(guān)責(zé)任人,給予沖突方一定的政治待遇。政策兜底,即政府通過(guò)降低政策門檻,或改變政策適用規(guī)定,或制定新的政策,以使沖突方享受某些政策。利益兜底,是指根據(jù)不同沖突性質(zhì)或沖突方的要求,直接支付沖突方一定的金錢或物質(zhì)補(bǔ)助。政府在兜底管理中不同程度地給予了沖突方一定的金錢補(bǔ)助,主要以“撫恤”“救助”“撫慰”“補(bǔ)助”的名義進(jìn)行。在一般的社會(huì)沖突中,政治兜底較少,利益兜底最頻繁,而政策兜底是另一種形式的利益兜底。
但是,在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)沖突管理中,“政府兜底”演變成某些人謀利的工具。農(nóng)民知道政府怕鬧,只要鬧政府就會(huì)兜底,鬧得越大,兜底越多。于是鬧訪鬧大劇增,目標(biāo)也不再只是通過(guò)政府施壓,而是期待直接從政府處得好處。群體性鬧訪最容易獲得政府的兜底。由于群體性鬧訪的頻發(fā),吸引政府注意力的門檻不斷抬高,鬧訪逐漸催生“代鬧”職業(yè)。
在管理當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的沖突時(shí),基層黨委政府受限于政治社會(huì)情境,選擇“政府兜底”具有必然性
當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)處在急速轉(zhuǎn)型期,農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)沖突問(wèn)題不斷增生,呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性、異常性和相互依賴性的特點(diǎn)。這些特性給沖突管理帶來(lái)了嚴(yán)峻的困境,意味著對(duì)沖突的管理不能頭痛醫(yī)頭,更無(wú)法通過(guò)某套或某些政策工具解決所有問(wèn)題；這些沖突不是單個(gè)部門能夠解決得了的,必須聯(lián)合相關(guān)部門協(xié)調(diào)作戰(zhàn)。這就要求基層黨委政府整合黨政體系對(duì)沖突管理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。
但是,在目前的體制中,不僅各部門在業(yè)務(wù)上相互分割、界限分明,即便在工作上存在交叉和重疊之處,由于面對(duì)同一上級(jí)政府的考核及在晉升方面,相互之間是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。因此,在處理社會(huì)沖突時(shí),各部門在資源、關(guān)系、業(yè)務(wù)等方面難以溝通與協(xié)作。這種分割性與農(nóng)村社會(huì)沖突復(fù)雜性之間的矛盾,為政策工具的選擇提出了難題:每一個(gè)政策工具的實(shí)施,結(jié)果都可能因職權(quán)交叉、政出多門、多頭執(zhí)法、管理真空、惡性競(jìng)爭(zhēng)和扯皮推諉等,致使政策目標(biāo)無(wú)法達(dá)成,政策工具夭折,社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突問(wèn)題不僅無(wú)法控制,甚至可能“拖大拖炸”?！罢档住闭媚軌驈浹a(bǔ)這個(gè)缺陷,迅速解決問(wèn)題。
在農(nóng)村社會(huì)沖突調(diào)解中,扮演第三方角色的除了政府之外,還可以是其他社會(huì)主體。但事實(shí)卻并非如此:一是農(nóng)村傳統(tǒng)權(quán)威已趨消失,且沖突可能會(huì)超出村莊,村內(nèi)權(quán)威無(wú)法擔(dān)當(dāng)調(diào)解角色；二是社會(huì)權(quán)威主體尚未培育、成長(zhǎng)起來(lái),分散的農(nóng)民只能找政府；三是基層黨委政府統(tǒng)攬和支配社會(huì)、掌握最大資源分配權(quán)的局面沒(méi)有改變,等等。這樣,不斷增生的沖突一開(kāi)始或最終都會(huì)到基層黨委政府身上來(lái)了,徒增其負(fù)擔(dān),消耗其資源。
政府在選擇政策工具時(shí),依賴于政府資源的支撐?；鶎狱h委政府的資源包括配置性資源和權(quán)威性資源。前者是指權(quán)力生成過(guò)程中所需要的物質(zhì)資源,包括自然環(huán)境與人工物質(zhì)產(chǎn)品。后者包括社會(huì)動(dòng)員能力、意識(shí)形態(tài)濡化能力、人們的認(rèn)同度和信任度等。然而,基層黨委政府所掌握的配置性資源較為有限,尤其是鄉(xiāng)村兩級(jí)基本上沒(méi)有人事權(quán)和財(cái)權(quán)。值得一提的是,在社會(huì)沖突管理中用得較多的國(guó)家暴力工具(公警法等),也被限制或有條件使用。就其權(quán)威性資源而言,隨著國(guó)家治理轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)教化和濡化功能越來(lái)越弱,“做思想政治工作”很難再做得通?；鶎狱h委政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)員能力減弱。同時(shí),基層黨委政府的公信力也在弱化,農(nóng)民對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)及其官員的認(rèn)同度降低。
那么,農(nóng)村社會(huì)沖突管理就面臨這樣的悖論:農(nóng)民對(duì)政府的依賴程度增加,而政府的資源動(dòng)員能力卻在降低。該悖論使得基層黨委政府在進(jìn)行政策工具選擇時(shí)捉襟見(jiàn)肘。
此外,當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幰庾R(shí)增強(qiáng)。這意味著,只要覺(jué)得他們自己的權(quán)利受到了損害,利益沒(méi)有得到保障,或者說(shuō)沒(méi)有得到公平對(duì)待,就可能進(jìn)行維權(quán)抗?fàn)帯．?dāng)他們維權(quán)抗?fàn)幍脑V求沒(méi)有得到有效回應(yīng)時(shí),就會(huì)跟維權(quán)抗?fàn)帉?duì)象發(fā)生激烈沖突,或者通過(guò)一些激烈的方式表達(dá)自己的訴求。其中最常見(jiàn)的方式是通過(guò)把事情鬧大倒逼基層黨委政府出面解決問(wèn)題。然而,這種方式與當(dāng)前基層黨委政府維穩(wěn)政治發(fā)生了沖突。
“維穩(wěn)政治”通過(guò)壓力型的維穩(wěn)體制和信訪維穩(wěn)“一票否決制”、維穩(wěn)目標(biāo)管理責(zé)任制將信訪維穩(wěn)的壓力向下轉(zhuǎn)移,最終落到了縣鄉(xiāng)兩級(jí)身上。如果縣鄉(xiāng)在信訪維穩(wěn)上出現(xiàn)差池,就很可能被上級(jí)問(wèn)責(zé),甚至取消評(píng)優(yōu)和晉升機(jī)會(huì)。在這種壓力之下,縣鄉(xiāng)兩級(jí)就要群防群控信訪和不穩(wěn)定因素,控制不穩(wěn)定因素爆發(fā)或不讓上級(jí)黨委政府知曉有不穩(wěn)定事件發(fā)生,其方式往往是“壓”“拖”“捂蓋子”“恐嚇”等。這些“堵”而不是“疏”的措施在農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幰庾R(shí)日益增強(qiáng)的當(dāng)前農(nóng)村已難以奏效,甚至?xí)せ堋．?dāng)農(nóng)民的訴求在縣鄉(xiāng)兩級(jí)得不到滿足,他們就可能把事情“捅”到上一級(jí)黨委政府,一般的策略是越級(jí)上訪、進(jìn)京訪及群體性鬧訪,最激烈的是群體性事件。這個(gè)時(shí)候,基層黨委政府能夠選擇的政策工具就更為有限,而“政府兜底”卻不失為一個(gè)選擇。
在農(nóng)村社會(huì)沖突管理中,基層政府可能傾向于“盡快”化解沖突、平息事件,而不再考究所采取的措施可能帶來(lái)的政治上、價(jià)值上的負(fù)面影響,那么“花錢消災(zāi)”的兜底措施就會(huì)出現(xiàn)
當(dāng)我們對(duì)政府所選擇的政策工具進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí),可以考慮“有效性”與“合理性”兩項(xiàng)指標(biāo)。有效性講究的是技術(shù)之可操作性、過(guò)程之可控制性及方法和手段之有效性,合理性注重目的和結(jié)果的道德合理性及公平正義。理想意義上的政策工具選擇,應(yīng)是有效性與合理性的結(jié)合。但在農(nóng)村社會(huì)沖突管理實(shí)踐中,基層黨委政府往往只注重前者,而回避或忽略后者。
政策工具的有效性意味著,政府為達(dá)到政策目標(biāo),會(huì)考慮各種可能的手段及其所帶來(lái)的后果,以選擇最有效的措施。另外,政策工具的有效性與現(xiàn)代官僚制的行動(dòng)邏輯還有以下契合性:一是現(xiàn)代官僚制強(qiáng)調(diào)“科學(xué)”態(tài)度排斥價(jià)值因素,在政策工具選擇時(shí),把價(jià)值問(wèn)題排斥在其視野之外,從技術(shù)化的角度看待事物,根據(jù)技術(shù)化的思路去解決問(wèn)題。二是現(xiàn)代官僚制的事務(wù)主義路線,主張政治中立,規(guī)避政治上的主義之爭(zhēng)和問(wèn)題解決的一攬子計(jì)劃。三是奉行“不出事”的邏輯,偏好于通過(guò)少干事或不干事,或按章辦事、文牘主義等進(jìn)行自我保護(hù)。四是對(duì)上級(jí)的政策偏好較為敏感,對(duì)下級(jí)和社會(huì)的需求反應(yīng)遲鈍。
基于上述契合性,在農(nóng)村社會(huì)沖突管理中,作為現(xiàn)代官僚體制的基層黨委政府:(1)必然會(huì)以“盡快”平息事態(tài)、結(jié)束沖突為首要的政策目標(biāo)。(2)當(dāng)上級(jí)政府知曉社會(huì)沖突問(wèn)題后,基層黨委政府行動(dòng)能力會(huì)加強(qiáng),進(jìn)而會(huì)挑選最有效、最容易操作和最省時(shí)省力的政策工具“盡快”解決問(wèn)題。(3)熱衷于消除表面的沖突,對(duì)會(huì)“節(jié)外生枝”但能夠解決根本問(wèn)題的政策工具不予理睬,以免惹禍上身或消耗更多行政資源。(4)將“有效性”推到極致,就會(huì)在社會(huì)沖突管理中“只要結(jié)果不問(wèn)手段”。這樣,從有效性講,“政府兜底”不失為盡快解決沖突問(wèn)題的“首選”工具。
然而,有效性關(guān)注效率、講究效益、重視產(chǎn)出,注重政策工具的實(shí)踐操作性和現(xiàn)實(shí)的可行性,但卻很少探究政策工具本身的價(jià)值性、政治性和道德性。但研究表明,政策工具的選擇還是價(jià)值選擇過(guò)程。
具體到農(nóng)村社會(huì)沖突管理,其合理性在絕對(duì)價(jià)值上有這幾個(gè)方面:一是社會(huì)主義的核心價(jià)值,如自由、平等、公正、法治等；二是執(zhí)政黨宣揚(yáng)的意識(shí)形態(tài),包括走群眾路線、為人民服務(wù)、立黨為公、執(zhí)政為民等；三是講政治、講原則、講底線等。踐行這些價(jià)值理念,體現(xiàn)基層黨委政府的政治立場(chǎng),也展現(xiàn)了基層黨委政府與農(nóng)民的“魚(yú)水”關(guān)系。在特殊性上,農(nóng)村社會(huì)沖突管理工具還要遵循農(nóng)村的地方性知識(shí),以得到農(nóng)民的理解支持。這些價(jià)值理念制約著基層黨委政府的行為,使其政策工具選擇要考慮政治上的正當(dāng)性和價(jià)值上的可接受性,而非為達(dá)目的不擇手段。
但是,一些基層黨委政府對(duì)績(jī)效的追求過(guò)于強(qiáng)烈,其結(jié)果是政治性的喪失?；鶎狱h委的職責(zé)是把握政治方向,確立政治立場(chǎng),糾正政府偏離政治方向的行為等,但是隨著經(jīng)濟(jì)績(jī)效等在基層黨委政府考核指標(biāo)中占的權(quán)重越來(lái)越大,基層黨委也加入到了經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)和地方社會(huì)的行列,承擔(dān)了政府及其部門的事務(wù)和功能。因此,在農(nóng)村社會(huì)沖突管理中,基層黨委政府就可能選擇能夠“盡快”化解沖突、平息事件的政策工具,而不再考究該政策工具可能帶來(lái)的政治上、價(jià)值上的負(fù)面影響?！盎ㄥX消災(zāi)”的兜底措施就可能出現(xiàn)。
盡管“政府兜底”能“盡快”地平息具體的社會(huì)沖突,但它畢竟是一種非制度化、非常規(guī)性的政策工具,并帶來(lái)了諸多問(wèn)題
“政府兜底”的前提是農(nóng)民的鬧訪鬧大。農(nóng)民通過(guò)鬧訪的行動(dòng)策略將“小事鬧大”,而政府則通過(guò)兜底的政策工具將“大事化小”,二者共同建構(gòu)了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)沖突管理的一般邏輯。農(nóng)民鬧訪鬧大改變了社會(huì)沖突的性質(zhì)和方向,使沖突轉(zhuǎn)變?yōu)檎ⅠR要解決的政治問(wèn)題,政府若不采取果斷措施就可能使自己陷入政治漩渦。然而,政府并不像人們所想象那樣無(wú)所不能,當(dāng)它面對(duì)農(nóng)民鬧訪鬧大時(shí),所能動(dòng)員的資源和選擇的措施極為有限?！岸档住钡恼吖ぞ呤钦疅o(wú)奈但理性的“選擇”,它具備有效性和易操作性的特點(diǎn),使社會(huì)沖突在短時(shí)間內(nèi)得以化解,農(nóng)民接受了政府的秩序供給,政府的政治壓力驟然稀釋。盡管“政府兜底”能“盡快”地平息具體的社會(huì)沖突,但它畢竟是一種非制度化、非常規(guī)性的政策工具,并帶來(lái)了諸多問(wèn)題,如政府財(cái)政使用是否合理的問(wèn)題、公平公正問(wèn)題、法律權(quán)威問(wèn)題,以及誘使新的鬧訪鬧大等。由于政府兜底的存在,鬧訪鬧大已現(xiàn)職業(yè)化趨勢(shì)?；鶎狱h委政府在面對(duì)群體性鬧訪、職業(yè)代鬧時(shí),更容易通過(guò)兜底方式平息沖突,甚至為了盡快消解輿論而無(wú)原則、無(wú)底線地退讓。
為此,必須扭轉(zhuǎn)基層黨委政府在農(nóng)村社會(huì)沖突管理中隨意兜底、濫用兜底的局面,使沖突管理納入制度化、規(guī)范化和法制化軌道:首先,政策工具的選擇應(yīng)充分結(jié)合有效性與合理性。基層黨委政府在沖突管理中,要講政治、講正氣、講原則、有底線、有立場(chǎng),不能只求解決問(wèn)題而不問(wèn)手段。其次,通過(guò)頂層設(shè)計(jì),改善農(nóng)村社會(huì)沖突管理中政策工具選擇的政治社會(huì)情境。要把群眾路線坐實(shí),改善黨群干群關(guān)系；加強(qiáng)整體性、無(wú)縫隙政府建設(shè)；建立辯證的穩(wěn)定觀、沖突觀和政績(jī)觀。最后,探索和建立合理有效的工具庫(kù),豐富沖突管理的政策工具選擇。將農(nóng)村社會(huì)沖突管理納入制度化軌道,使沖突管理和化解有章可循、有法可依；積極培育和引導(dǎo)社會(huì)權(quán)威主體作為第三方介入農(nóng)村社會(huì)沖突等等。
作者系華中科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大眾日?qǐng)?bào)2015-08-05
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