上個(gè)世紀(jì)50年代以來,農(nóng)地資源緊缺的日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū),結(jié)合本地工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移實(shí)際以及鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展需要,通過持續(xù)實(shí)施農(nóng)地整治項(xiàng)目,為改善農(nóng)地細(xì)碎化等對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)的不利約束,提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)力,做出了有益探索。這些探索實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示是,“十三五”期間要通過增強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加大資金支持、強(qiáng)化農(nóng)村農(nóng)地規(guī)劃銜接和法律建設(shè)、合理謀劃各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)配置,以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為依托,加快推進(jìn)農(nóng)地綜合整治,為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)增強(qiáng)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力,提供有力的支撐和保障。
農(nóng)地整治通常指通過重新規(guī)劃整合農(nóng)田道路、水利排灌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等舉措,將相鄰、細(xì)碎、所有權(quán)或承包權(quán)分散的農(nóng)地進(jìn)行綜合整治,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的平整化、規(guī)?;?、設(shè)施配套升級(jí),從而提升農(nóng)地綜合產(chǎn)出效率。推進(jìn)農(nóng)地整治有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境,提高農(nóng)地產(chǎn)出率,提升糧食供給綜合保障能力,真正實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”;有利于應(yīng)用機(jī)械化生產(chǎn),減少畝均勞動(dòng)投入,實(shí)現(xiàn)“節(jié)本增效”;有利于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由“黃”轉(zhuǎn)“綠”、優(yōu)化結(jié)構(gòu),為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收延拓更多政策空間。
上個(gè)世紀(jì)50年代以來,農(nóng)地資源緊缺的日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū),結(jié)合本地工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移實(shí)際以及鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展需要,通過持續(xù)實(shí)施農(nóng)地整治項(xiàng)目,為改善農(nóng)地細(xì)碎化等對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)的不利約束,提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)力,做出了有益探索。這些探索實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示是,“十三五”期間要通過增強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加大資金支持、強(qiáng)化農(nóng)村農(nóng)地規(guī)劃銜接和法律建設(shè)、合理謀劃各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)配置,以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為依托,加快推進(jìn)農(nóng)地綜合整治,為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)增強(qiáng)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力,提供有力的支撐和保障。
主要做法
隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),農(nóng)地細(xì)碎對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的約束日趨凸顯,日本、韓國(guó)與臺(tái)灣地區(qū)擇機(jī)開展了農(nóng)地整治,后續(xù)在農(nóng)業(yè)振興、新村建設(shè)等主題下,農(nóng)地整治持續(xù)深入實(shí)施,為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展繁榮,創(chuàng)造了較為有力的土地條件。
(一)政策時(shí)機(jī)與動(dòng)機(jī)
韓國(guó)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地整治,在稱謂和不同階段的具體實(shí)施策略上略有不同,但內(nèi)在邏輯和日本的做法有較為相似的遵循。政策時(shí)機(jī)選擇方面,日本早期的農(nóng)地整治可以追溯到19世紀(jì)末期,主要借鑒的是德國(guó)農(nóng)地整治的相關(guān)做法。1954年《農(nóng)地調(diào)整和提升法案》提出的農(nóng)地整治在整治規(guī)模、政策體系性和實(shí)施力度方面遠(yuǎn)甚之前,普遍被視為是日本現(xiàn)代農(nóng)地整治的起點(diǎn)。韓國(guó)的農(nóng)地整治大致也是發(fā)端于20世紀(jì)60年代,代表性法案是《農(nóng)業(yè)區(qū)域振興法》。臺(tái)灣地區(qū)最早的農(nóng)地整治試點(diǎn)是1958年的臺(tái)中區(qū)域,20世紀(jì)60年代和70年代分別推進(jìn)了一個(gè)農(nóng)地重劃的10年行動(dòng)方案和一個(gè)6年行動(dòng)計(jì)劃,1980年出臺(tái)的《農(nóng)地重劃條例》對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地重劃做了詳細(xì)的法律規(guī)定??偟膩砜矗@些時(shí)間節(jié)點(diǎn)上,日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū),基本都是工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)和農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移已經(jīng)進(jìn)入到劉易斯拐點(diǎn)階段,農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的占比持續(xù)下降,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大規(guī)模流出減少后,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)亟待通過規(guī)?;嵘|(zhì)量效益。
政策動(dòng)機(jī)方面,日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地整治,一方面是要改變前一個(gè)階段“均田化”改革所引致的農(nóng)地細(xì)碎化以及農(nóng)地多子繼承、流轉(zhuǎn)限制等政策共同強(qiáng)化作用下,小農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式,對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?;a(chǎn)發(fā)展的不利約束持續(xù)強(qiáng)化問題。數(shù)據(jù)顯示,日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)人均耕地面積分別只有0.09公頃、0.04公頃、0.03公頃,是典型的人多地少、耕地資源稀缺、人均土地資源相當(dāng)短缺的國(guó)家和地區(qū),集中推進(jìn)農(nóng)地整治有利于提升規(guī)模經(jīng)營(yíng)。另一方面,隨著工業(yè)化的推進(jìn),農(nóng)業(yè)比較效益持續(xù)下降,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼業(yè)化、老齡化與農(nóng)村人口的過疏化等問題日益突出,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迫切需要通過農(nóng)田水利、道路和機(jī)械等生產(chǎn)條件改善,提高現(xiàn)代化生產(chǎn)方式和元素對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度,減少勞動(dòng)耗費(fèi)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大和內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)力的提升需要,與農(nóng)田水利、道路等配套條件的改善需求,共同激勵(lì)適時(shí)出臺(tái)農(nóng)地整治政策。
(二)階段性特征與實(shí)施形式
雖然,實(shí)施時(shí)間和具體階段性方案上略有差別,但是總體來看,日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地整治大致都經(jīng)歷了以下三個(gè)發(fā)展階段。
日本和韓國(guó)第一個(gè)階段的農(nóng)地整治大約在20世紀(jì)70年代中期完成,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的第一個(gè)階段的農(nóng)地整治則持續(xù)到20世紀(jì)70年代末。這個(gè)階段的農(nóng)地整治,一般以農(nóng)業(yè)振興區(qū)域或保護(hù)區(qū)域建設(shè)為依托,鼓勵(lì)推進(jìn)相鄰農(nóng)地的普通規(guī)?;危ㄔ缙诨菊螁卧娣e大多在1公頃左右),重點(diǎn)建好規(guī)整農(nóng)地的農(nóng)田水利及道路等公共設(shè)施配套,著力提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化水平。
與第一階段農(nóng)地整治重點(diǎn)放在增地增產(chǎn)不同,第二個(gè)階段農(nóng)地整治政策通常更加強(qiáng)調(diào)與農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、生態(tài)可持續(xù)規(guī)劃等相銜接,強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)公共設(shè)施的一體化發(fā)展,強(qiáng)調(diào)農(nóng)地整治是推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的重要力量。比較典型的,這個(gè)階段日本和韓國(guó)的農(nóng)地整治都成為本國(guó)“新村建設(shè)”、生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
到上世紀(jì)90年代末,日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地整治基本都開始進(jìn)入第三個(gè)發(fā)展階段。這個(gè)階段的基本情況是,前期普通的農(nóng)地整治已經(jīng)有一定基礎(chǔ),農(nóng)地整治、農(nóng)田水利和道路建設(shè)等涵蓋的耕地面積都在70%以上,政策實(shí)施重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向推行更大規(guī)模的農(nóng)地整治、整合,更為先進(jìn)的農(nóng)業(yè)設(shè)施配套、機(jī)械化以及在更廣泛的國(guó)土整治框架下推進(jìn)農(nóng)地綜合整治。
按照實(shí)施主體不同,農(nóng)地整治的實(shí)施形式可以分為農(nóng)戶自發(fā)實(shí)施和政府主導(dǎo)實(shí)施。前者的實(shí)施主體包括農(nóng)戶個(gè)體、農(nóng)戶協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)等,政府主導(dǎo)的農(nóng)地整治則一般由各級(jí)政府、政府部門或公共公司統(tǒng)籌實(shí)施。一般來說,以農(nóng)戶為主體的農(nóng)地整治實(shí)施更多強(qiáng)調(diào)自發(fā)和自愿調(diào)整,不同階段的程序決策通常需要有一半以上或三分之二以上的多數(shù)同意,通常爭(zhēng)議較少但是進(jìn)程緩慢,公共資金支持不足、執(zhí)行不夠有力。政府主導(dǎo)的農(nóng)地整治強(qiáng)制色彩較濃,雖然不再強(qiáng)調(diào)程序上的多數(shù)票等直接投票決策,但是一方面需要不同層級(jí)的層層授權(quán),需要有方案公示、征求意見等程序,另一方面也同樣要經(jīng)過保護(hù)農(nóng)地整治關(guān)聯(lián)農(nóng)民利益的代表委員會(huì)的同意。
按照權(quán)屬變更實(shí)現(xiàn)來看,農(nóng)地整治的實(shí)施又可以分為農(nóng)地買賣型權(quán)屬調(diào)整與租賃、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等農(nóng)地整治。日本和韓國(guó)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)多,臺(tái)灣地區(qū)更多是互換,或者按照市場(chǎng)價(jià)先補(bǔ)償后轉(zhuǎn)讓的比例更高。政府主導(dǎo)的農(nóng)地整治,調(diào)整后的農(nóng)地權(quán)利重新分配,一般稱為“暫時(shí)性的準(zhǔn)征地”或“暫時(shí)性的農(nóng)地政府所有權(quán)”。粗略地講,在項(xiàng)目實(shí)施中,政府按照市場(chǎng)價(jià)格征取農(nóng)地,待農(nóng)地調(diào)整完畢,建好公共設(shè)施扣除公共設(shè)施用地配套用地后,由原有農(nóng)地所有者按照市場(chǎng)價(jià)格優(yōu)先購買、回購農(nóng)地所有權(quán)或者租給私人部門。與此不同,自愿型農(nóng)地調(diào)整,一般來說按照事先商量好的計(jì)劃進(jìn)行農(nóng)地重新調(diào)整后的分配,具體做法包括互換、買賣或者聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等形式。日本的數(shù)據(jù)顯示,截至1994年,由公共部門主導(dǎo)的農(nóng)地整治大概占執(zhí)行面積的58%,私人主導(dǎo)的農(nóng)地整治占42%。
(三)費(fèi)用分?jǐn)偱c事權(quán)分設(shè)
農(nóng)地整治的實(shí)施費(fèi)用主要包括行政費(fèi)和工程費(fèi)兩部分。其中,行政費(fèi)包括土地測(cè)量費(fèi)、權(quán)屬調(diào)查費(fèi)、整治后土地分配相關(guān)費(fèi)用、業(yè)務(wù)管理費(fèi)和印刷費(fèi)等。工程費(fèi)包括施工費(fèi)、材料費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)和施工管理費(fèi)等。農(nóng)地整治的事權(quán)分設(shè)則包括:整治方案的審批、制定、監(jiān)督、整治農(nóng)地的權(quán)屬調(diào)整登記、整治工程款項(xiàng)的籌集、整治工程的實(shí)施、整治工程的后續(xù)維護(hù)管理等。
費(fèi)用分?jǐn)偡矫妫煌邔?shí)施階段,日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地整治費(fèi)用分?jǐn)偱c補(bǔ)貼設(shè)定存在一定的差別??傮w上,農(nóng)地整治的行政費(fèi)用主要由“中央”層級(jí)的政府承擔(dān),地方政府需要承擔(dān)20%—30%不等的比例配套;工程費(fèi)用早期主要由涉及農(nóng)地的農(nóng)戶分?jǐn)?,各?jí)政府則按照不同類型的水利、道路項(xiàng)目,通過直接項(xiàng)目補(bǔ)貼、過橋貸款、貼息等多種特殊基金形式,對(duì)農(nóng)戶承擔(dān)的工程款項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)貼支持;后期為激勵(lì)農(nóng)地綜合整治更加全面迅速推進(jìn),政府在工程款項(xiàng)上的補(bǔ)貼支持,占據(jù)農(nóng)地整治支出費(fèi)用來源的主導(dǎo)地位。設(shè)施占用土地分?jǐn)偡矫?,農(nóng)田水利、道路及其他公共設(shè)施所需占用農(nóng)地,則由整治牽涉的農(nóng)戶按照原始農(nóng)地比例,進(jìn)行相應(yīng)的分?jǐn)偂?
以臺(tái)灣地區(qū)為例,上世紀(jì)60年代開始的10年農(nóng)地重劃項(xiàng)目期間,工程費(fèi)全部由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān);政府按工程費(fèi)總額的50%,通過臺(tái)灣土地銀行給予農(nóng)戶貸款,其余50%的工程費(fèi),政府通過保護(hù)自耕農(nóng)基金給予墊付,農(nóng)戶的余地抵扣以及多出來的土地以公開招標(biāo)出售等進(jìn)行支付。1973年以后,鑒于前期需要承擔(dān)工程初期投入及利息支出,導(dǎo)致農(nóng)戶參與農(nóng)地整治激勵(lì)不足,臺(tái)灣將政府負(fù)擔(dān)工程費(fèi)的比重提高到2/3,農(nóng)戶負(fù)擔(dān)工程費(fèi)減少到1/3,區(qū)域內(nèi)的排灌設(shè)施及工程費(fèi)用全部由政府水利部門承擔(dān)。
韓國(guó)相似的做法是,上世紀(jì)60年代小規(guī)模農(nóng)地整治40%的工程費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān);到上世紀(jì)70年代改為中央政府負(fù)責(zé)50%,地方政府負(fù)責(zé)30%,農(nóng)民負(fù)責(zé)剩下的20%。上世紀(jì)80年代的前幾年,工程費(fèi)用負(fù)擔(dān)調(diào)整為中央政府負(fù)擔(dān)60%,地方政府負(fù)擔(dān)20%,農(nóng)民負(fù)責(zé)剩下的20%;后幾年則調(diào)整為中央負(fù)擔(dān)70%,地方負(fù)擔(dān)20%,農(nóng)民負(fù)擔(dān)剩下的10%。上世紀(jì)90年代后,小型整治中央負(fù)擔(dān)80%,地方負(fù)擔(dān)20%,大型的農(nóng)地整治全部由中央財(cái)政負(fù)責(zé)。農(nóng)田道路的修建由政府負(fù)擔(dān),主要是中央政府負(fù)擔(dān),地方負(fù)擔(dān)比例在20%左右。日本這方面的做法也較為類似,典型是授權(quán)國(guó)家對(duì)地方政府進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金來源包括汽油稅中專門的道路提升款項(xiàng)、直接的骨干水利項(xiàng)目投資以及各種項(xiàng)目實(shí)施的低息過橋貸款等。
事權(quán)分設(shè)方面,農(nóng)戶個(gè)體聯(lián)合主導(dǎo)與政府主導(dǎo)的農(nóng)地整治,在整治實(shí)施程序上略有差別??傮w思路是:國(guó)家層面主要通過立法、規(guī)劃及監(jiān)督等手段,對(duì)農(nóng)地整治的整體設(shè)計(jì)、實(shí)施效果等進(jìn)行把關(guān)、審批;各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)本地區(qū)的農(nóng)地整治區(qū)域規(guī)劃,確定區(qū)域整治年度方案、規(guī)模、投資及權(quán)屬登記管理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的政府及各種協(xié)會(huì)、促進(jìn)會(huì)等為形式的社會(huì)組織,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。
以臺(tái)灣地區(qū)做法為例,“內(nèi)政部”土地重劃工程局負(fù)責(zé)制定全臺(tái)灣的農(nóng)地重劃工作計(jì)劃、農(nóng)地重劃的法規(guī)和政策、農(nóng)地重劃工程的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),并監(jiān)督農(nóng)地重劃的實(shí)施情況。農(nóng)地重劃委員會(huì)縣一級(jí)的主管部門,負(fù)責(zé)確定農(nóng)地重劃的范圍、編制本地區(qū)的農(nóng)地重劃任務(wù)書、籌措農(nóng)地重劃經(jīng)費(fèi)。制定重劃工程規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案,審議重劃后的土地分配方案,調(diào)解紛爭(zhēng)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)地重劃協(xié)進(jìn)會(huì)的主要職責(zé)是:組織推動(dòng)農(nóng)地重劃工作,確定農(nóng)地重劃各項(xiàng)費(fèi)用分擔(dān)及減免事項(xiàng),協(xié)調(diào)落實(shí)農(nóng)路和水路規(guī)劃事宜,核議重劃區(qū)內(nèi)的區(qū)段低價(jià)以及相關(guān)補(bǔ)充事宜,協(xié)助調(diào)解糾紛等。日本的做法是:國(guó)家層面主要通過立法和總體規(guī)劃,確定一個(gè)時(shí)期土地整治的方針、總體目標(biāo)和主要任務(wù);都、道、府、縣級(jí)規(guī)劃主要確定區(qū)域、規(guī)模、投資、權(quán)屬登記管理;町、村級(jí)規(guī)劃主要提出項(xiàng)目、實(shí)施項(xiàng)目和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。
(四)主要成效
日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐表明,農(nóng)地整治有利于改善農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)約束,提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模收益;而依托多樣化互換、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等形式開展的農(nóng)地整治項(xiàng)目,則可以在不觸動(dòng)農(nóng)地所有權(quán)變更的前提下,通過農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和機(jī)械化生產(chǎn),一方面有利于提升農(nóng)地生產(chǎn)效率,另一方面則有利于節(jié)約勞動(dòng)投入,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的省時(shí)、省工、提效。
從1958年到2012年,臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地重劃,共計(jì)完成農(nóng)地重劃面積達(dá)39.34萬公頃,大概占水田面積的85%。農(nóng)地重劃的成功實(shí)施,使臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度在亞洲僅次于日本,為農(nóng)村共同經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等多樣化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的實(shí)現(xiàn),奠定了堅(jiān)實(shí)的土地制度基礎(chǔ)。從1970年到1999年,韓國(guó)農(nóng)田良好排灌的比例從58%上升到76.2%,農(nóng)地整治比例占到總耕地面積的69.6%。韓國(guó)的農(nóng)業(yè)振興地域制度也有效地保護(hù)了優(yōu)質(zhì)耕地。早期,實(shí)行該制度以前,韓國(guó)耕地轉(zhuǎn)用面積的40%以上是優(yōu)質(zhì)耕地,而實(shí)行該制度以后這個(gè)比例下降到20%。以稻米產(chǎn)出效益提升為例,農(nóng)地整治使得日本和韓國(guó)的稻米生產(chǎn)率分別提升了5.7%和5.0%;生產(chǎn)成本分別下降了19.9%和16.2%;勞動(dòng)力分別節(jié)省31.8%和33.4%。
最后,從日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐來看,農(nóng)地整治還有一個(gè)值得提及的好處是,農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有更好的整合資源平臺(tái)。由于農(nóng)地整治涉及公共設(shè)施建設(shè)將由農(nóng)民自己出地,同時(shí)農(nóng)地整治整理多出來的“新土地”也可以賣掉或租賃獲取資金,這種做法將為農(nóng)地公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供一定的資金回流支持,為農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境改善開辟新的實(shí)現(xiàn)途徑。
政策啟示
當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入劉易斯拐點(diǎn)階段。借鑒日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),接下來要把農(nóng)地整治作為我國(guó)加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)核心內(nèi)容,要通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加大投入支持、協(xié)調(diào)事權(quán)財(cái)權(quán)配置等舉措,深入實(shí)施我國(guó)農(nóng)地整治工作。
(一)要把農(nóng)地整治作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)領(lǐng)域,加強(qiáng)農(nóng)地整治的組織領(lǐng)導(dǎo)
農(nóng)地整治是挖掘農(nóng)業(yè)規(guī)模效益、提升農(nóng)地產(chǎn)出效率的重要舉措。“十三五”期間,要把農(nóng)地整治作為加快推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域,統(tǒng)一思想、集中力量、抓緊實(shí)施。一是要盡早出臺(tái)農(nóng)地整治的頂層設(shè)計(jì),確定農(nóng)地整治工程的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和總體規(guī)劃,把加快實(shí)施農(nóng)地整治工作納入各級(jí)政府支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。二是要密切結(jié)合承包地確權(quán)登記頒證工作,摸清農(nóng)地整治的實(shí)施底數(shù),落實(shí)農(nóng)地整治試點(diǎn)區(qū)域、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和分階段任務(wù),把農(nóng)地整治任務(wù)分解落實(shí)到田頭地塊。
(二)要以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為依托,整合資源加大農(nóng)地整治的投入支持
農(nóng)地整治要以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為依托,提高整治標(biāo)準(zhǔn)、整合多方資源、加大支持力度。要把農(nóng)地整治與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式調(diào)整及持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相結(jié)合,一是要在財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼總量不減少的前提下,把部分“黃箱”補(bǔ)貼和綜合補(bǔ)貼調(diào)整用于支持實(shí)施農(nóng)地整治。二是要鼓勵(lì)在地方層面整合好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、口糧田建設(shè)等項(xiàng)目資金,統(tǒng)合用于農(nóng)地整治和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。三是中央財(cái)政要安排新增農(nóng)地整治的專項(xiàng)資金,用于支持農(nóng)地整治的基礎(chǔ)性工作。
(三)要合理配置農(nóng)地整治的財(cái)權(quán)事權(quán),有序推進(jìn)農(nóng)地整治的各項(xiàng)工作
農(nóng)地整治是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、綜合性、系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展工程,需要整體謀劃有序推進(jìn)。一是要在中央和各級(jí)政府之間,劃分好農(nóng)地整治的事權(quán)財(cái)權(quán),建議由中央政府負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)制定、權(quán)屬調(diào)查、項(xiàng)目審查監(jiān)督等基礎(chǔ)性工作及相關(guān)財(cái)政支持;地方政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)確定本地農(nóng)地整治的整體規(guī)劃、工作目標(biāo)與分階段任務(wù);縣鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)具體實(shí)施。二是要發(fā)揮各類新型經(jīng)營(yíng)主體的能動(dòng)性,鼓勵(lì)社會(huì)組織和鄉(xiāng)土人才參與協(xié)調(diào),妥善解決農(nóng)地整治過程中涉及的權(quán)屬調(diào)整糾紛,農(nóng)地整治不得損害農(nóng)民利益。
作者單位:國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自: 中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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