農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，是我國農(nóng)村自家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革以來最深刻的一場農(nóng)村改革，對于完善和發(fā)展我國農(nóng)村集體經(jīng)濟，推動社會主義農(nóng)村經(jīng)濟具有極其重要的意義。本文結(jié)合上海市閔行區(qū)的實踐，對正在我國農(nóng)村廣泛開展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中的一些理論和實踐問題，展開討論。
一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀與動因
（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀
中央最早提出農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文件是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2006〕32號），該文件明確提出按照“積極推進股份制、股份合作制等村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式”的要求。但是中央正式提出農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的精神，始于2003年的黨的十六屆三中全會。黨的十六屆三中全會主題是完善社會主義市場經(jīng)濟體制。全會明確提出股份制成為公有制主要實現(xiàn)形式，實際上也為農(nóng)村集體經(jīng)濟提出有效實現(xiàn)形式。同時也正是在這次會議中，中央對深化農(nóng)村改革提出了一系列重大措施和部署，為推進改革、完善農(nóng)村經(jīng)濟體制指明了方向。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新是一項涉及我國整個國民經(jīng)濟的重大改革，它涉及農(nóng)村2.4萬億元非資源性賬面資產(chǎn)、總計66.9億畝集體土地（包括58.4億畝農(nóng)用地和3.1億畝集體建設(shè)用地）。
由于媒體宣傳比較低調(diào)，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革被一些學(xué)者描繪成我國農(nóng)村一場靜悄悄的革命。但是這場改革的力度和廣度及其深刻，將在很大程度上調(diào)整和重建我國農(nóng)村集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)性架構(gòu)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2013年底，全國已有2.8萬個村和5萬個組完成這項改革，量化資產(chǎn)4362.2億元，累計股金分紅1563.2億元，2013年當(dāng)年分紅291.5億元。
為了在全國健康穩(wěn)定推動農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，2012年初，國家農(nóng)業(yè)部在全國設(shè)立24個國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)，2014年11月再度擴容58個國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)。
（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的動因
1.市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化催生產(chǎn)權(quán)制度改革
雖然我國集體經(jīng)濟通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙重經(jīng)營的改革，在很大程度上促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，但是與飛速發(fā)展的市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化要求仍然很不相適應(yīng)。正因為如此，農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革最早始于25年前市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展最早也最快的廣東珠江三角洲地區(qū)的一些農(nóng)村。
（1）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是解決城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中面臨新問題的需要。閔行區(qū)是上海近郊城鎮(zhèn)化進程較快的地區(qū)，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)和人員發(fā)生較大的變動，農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)部諸如集體經(jīng)濟組織征地補償費、集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)應(yīng)享受的權(quán)益與份額、集體不動產(chǎn)收益在集體成員中的分配等各種新矛盾、新問題接踵而來，村民迫切需要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革維護自己的權(quán)益。
（2）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是進一步發(fā)展生產(chǎn)力和適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要。處于城市化快速發(fā)展地區(qū)的上海閔行區(qū)，物流、人流、資金流頻繁，商機日益增多。特別是其中不少處于城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村，有許多國內(nèi)外投資落戶的機會，但是由于農(nóng)村經(jīng)濟組織形式與外商不匹配，地位“不對等”失去了機會。在內(nèi)部村民對于未來的期望越來越高，以及在外部市場空間迅速放大和復(fù)雜多變的雙重壓力下，傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟需要完善和調(diào)整，以新的模式與之相適應(yīng)。
（3）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是維護農(nóng)民合法權(quán)益的需要。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，隨著土地升值區(qū)位優(yōu)勢凸顯，農(nóng)村中各種尋租顯現(xiàn)增多，集體資產(chǎn)流失，損害農(nóng)民利益事件以及隨之而來的農(nóng)民上訪事件也增多起來，需要在組織和制度層面盡快加以調(diào)整。
（4）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化的要求。在閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)、馬橋鎮(zhèn)等地有許多純農(nóng)業(yè)村，為了規(guī)模化種植，實現(xiàn)耕地承包權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，要求原來的集體經(jīng)濟組織進行產(chǎn)權(quán)改革。
農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革是時代的要求，也是大多數(shù)農(nóng)民的意愿。我們在閔行區(qū)一些完成改革的試點村做了一項問卷調(diào)查，調(diào)查顯示，有98%的村民認(rèn)為村級集體經(jīng)濟改革十分必要，90%的村民認(rèn)為鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟改革同樣必要。
2.市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化決定產(chǎn)權(quán)制度改革的進程和形式
（1）市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化決定改革的緊迫性。在閔行區(qū)對于農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革要求最強烈的是市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展最迅速的莘莊、梅隴等地區(qū)。在這些城市化進程比較迅速的村落，農(nóng)民尤其對于是否能守住幾代人曾經(jīng)付出艱辛勞動的共同財產(chǎn)，以及今后如何才能抱團發(fā)展，既擔(dān)憂又期盼。
這種狀況與全國基本相同，我國東部地區(qū)由于市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)達(dá)，村集體經(jīng)濟富裕，在一些城郊接合部和沿海地區(qū)的農(nóng)村賬面資產(chǎn)數(shù)往往以億元計，對集體產(chǎn)權(quán)改革呼聲強烈。而在中西部地區(qū)往往空殼村、負(fù)債村多，改革動力相對不足。這就是按省分析，上海、北京、廣東、江蘇和浙江5省（市）這些市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化相對比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，完成改制的村占全國完成改制村數(shù)的80%左右的直接原因。
（2）市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化決定產(chǎn)權(quán)制度改革的形式。就全國而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革大多采取有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社和經(jīng)濟合作社三種形式。有限責(zé)任公司是按照《公司法》工商登記的公司法人；社區(qū)股份合作社在工商部門登記，參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》給予登記，授予法人；經(jīng)濟合作社不是法人，由縣級以上人民政府頒發(fā)證明書，憑此證明書申領(lǐng)組織機構(gòu)代碼證，在金融機關(guān)開設(shè)賬戶。
閔行區(qū)的改革經(jīng)驗表明，究竟在三種形式中選擇哪一種，主要就取決于，各改革的村（鎮(zhèn)）市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)實狀況。
一是純農(nóng)業(yè)地區(qū)為主的村（鎮(zhèn)）一般選擇經(jīng)濟合作社。經(jīng)濟合作社在閔行區(qū)也稱村合作經(jīng)濟社。主要存在于浦江鎮(zhèn)、馬橋鎮(zhèn)等農(nóng)業(yè)地區(qū)。這些地區(qū)的特點是資產(chǎn)主要為農(nóng)田，包括農(nóng)村建設(shè)用地在內(nèi)的價值較高的資產(chǎn)較少。其中完全以承包權(quán)為合作資產(chǎn)的，在閔行區(qū)也叫土地股份合作社，目前主要分布在浦江鎮(zhèn)的匯中村、匯南村、聯(lián)星村、永豐村、光繼村等5個村。在閔行區(qū)改革后組建的57個新型村級集體經(jīng)濟實體中，有28家合作經(jīng)濟社（其中包括5家土地股份合作社），占新型村級集體經(jīng)濟實體總數(shù)的49%。
二是非農(nóng)資產(chǎn)較雄厚一般村（鎮(zhèn)）選擇社區(qū)股份合作社。在閔行區(qū)主要產(chǎn)生于撤村地區(qū)，這些地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，基本沒有了農(nóng)用地，但是具有一定規(guī)模的集體建設(shè)用地，以及在此基礎(chǔ)上形成的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。在閔行區(qū)梅隴鎮(zhèn)，不少村已改稱為股份合作公司。閔行區(qū)現(xiàn)有社區(qū)股份合作社12個，占新型村級集體經(jīng)濟實體總數(shù)的21%。
三是具有較大經(jīng)濟實力村（鎮(zhèn)）一般選擇有限責(zé)任公司。選擇公司制的集體經(jīng)濟組織的原因有兩個：一是這些改革村的經(jīng)營性資產(chǎn)總量較大，收益較好，經(jīng)營范圍較廣，不限于通常城鎮(zhèn)化發(fā)展地區(qū)的樓宇經(jīng)濟，需要與相對較大的經(jīng)濟體量匹配的經(jīng)濟組織形式；二是公司制企業(yè)“實力雄厚、資本穩(wěn)定，信用強”，有利于拓展經(jīng)營范圍，并與較強實力的對手在打交道中處于對等地位。
上述分析表明：當(dāng)前和今后一個時期，我國將深化農(nóng)村改革，首先將聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。但是在實施過程中，必須循序漸進，可以從市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化較為發(fā)達(dá)地區(qū)為重點，由東而西逐漸推進；并且根據(jù)市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平不同采取不同的產(chǎn)權(quán)組織形式。
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵和路徑
（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵
國務(wù)院發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出：落實集體所有權(quán)，就是落實“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革必須以“清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、股權(quán)管理”為主要內(nèi)容，以建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度為主要目的。而要實現(xiàn)上述的要求，閔行區(qū)的經(jīng)驗是集體資產(chǎn)量化，以及量化后的資產(chǎn)股權(quán)化是關(guān)鍵。
1.集體資產(chǎn)量化
集體資產(chǎn)量化必須處理好國家、集體和村民三者關(guān)系；既要保證國家和集體資產(chǎn)不流失，又要維護好村民的權(quán)益。閔行區(qū)把重點放在產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)處理之上。產(chǎn)權(quán)界定按照“誰投資，誰受益”的原則：凡是來自區(qū)政府的資產(chǎn)，以賬面值界定為區(qū)屬國有；凡是來自鎮(zhèn)政府的資產(chǎn)，以賬面值界定為鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織所有；凡是來自社會各方的資產(chǎn)，以約定的比例為社會方所有；凡是村集體經(jīng)濟資產(chǎn)按原值界定。
資產(chǎn)處理主要是關(guān)于土地資產(chǎn)處置和資產(chǎn)收益分配：一是嚴(yán)格規(guī)定未納入改制范圍的土地各項權(quán)益仍然按原集體經(jīng)濟組織所規(guī)定的;規(guī)定土地征收征用所得的補償費在鎮(zhèn)、村和村民小組中分配的方法。二是資產(chǎn)收益分配必須由鎮(zhèn)政府嚴(yán)格把關(guān)，并且具體規(guī)定預(yù)提改革工作費用、資產(chǎn)處置統(tǒng)籌基金的提取和使用。
與國內(nèi)不少地區(qū)集體資產(chǎn)量化只限于非資源性集體資產(chǎn)不同，閔行區(qū)集體資產(chǎn)量化已經(jīng)涉及土地等資源性資產(chǎn)。一些撤村改制的村，土地資產(chǎn)由國家征用進入一級市場，實現(xiàn)現(xiàn)金兌現(xiàn)，具有了量化的條件；有些純農(nóng)業(yè)的村落也有承包土地折股量化的嘗試，如浦江鎮(zhèn)有5個村改為土地股份合作社，以土地承包面積入股，每畝一股量化。這種做法符合《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》所提出的落實集體所有權(quán)的要求。
2.資產(chǎn)股權(quán)化
資產(chǎn)股權(quán)化有兩個步驟。第一步設(shè)計股權(quán)結(jié)構(gòu)，第二步確定農(nóng)民股權(quán)。
（1）設(shè)計股權(quán)結(jié)構(gòu)。股權(quán)結(jié)構(gòu)中是否設(shè)立集體股和崗位股是國內(nèi)有爭議的議題。閔行區(qū)在改革初期不少村鎮(zhèn)均設(shè)有崗位股，目的是通過利益捆綁促使經(jīng)營者對集體經(jīng)濟負(fù)責(zé)。但是現(xiàn)在許多經(jīng)營者不愿意認(rèn)購。梅隴鎮(zhèn)朱家行村改制時設(shè)115萬股崗位股，其中一些經(jīng)營者不想要，通過先群眾后干部轉(zhuǎn)為其他人認(rèn)購。現(xiàn)在新的改革村不設(shè)崗位股，老的改革村退休后的原經(jīng)營者也紛紛退出崗位股。在股權(quán)面前，干群平等，驅(qū)除特權(quán)，有利于和諧干群關(guān)系。
與國內(nèi)大多數(shù)地區(qū)不主張設(shè)集體股不同，在閔行區(qū)設(shè)集體股堅持至今，目的是用于村民委員會辦公和村民公共事業(yè)。不少學(xué)者主張取消集體股，改為通過公益金和公積金提留用于村民委員會辦公和村民公共事業(yè)，這樣可以一次性完成改革，不然集體積累增加了，會再次出現(xiàn)集體股權(quán)屬關(guān)系不清晰的問題，需要進行二次改革。
我們以為設(shè)立還是不設(shè)立集體股本來就是中央留給地方選擇的兩種方案，選擇哪一種都可以，不必千篇一律。其實農(nóng)村產(chǎn)權(quán)股份化，可以有多重形式，既可以是純粹的股份制，也可以是股份合作制，類似于法律上的兩合公司，在許多地區(qū)后者往往更適應(yīng)國情。
閔行區(qū)設(shè)立集體股，使得集體產(chǎn)權(quán)組織在法律上具有股份和合作雙重型，至少有以下兩方面的作用：一是改革后的產(chǎn)權(quán)組織具有經(jīng)濟獨立權(quán)，公益金和公積金提留應(yīng)該用于經(jīng)濟實體自身，用于村民委員會辦公和村民公共事業(yè)無法律依據(jù)，設(shè)立了集體股，具有用于公共事業(yè)的約定，支出就于法有據(jù)了；二是公益金和公積金提留有法定比重，如果比例過小不能滿足需要。至于以后集體股積累過大可以再調(diào)整，這是數(shù)量上的調(diào)整，而不是體制上的調(diào)整，并不麻煩。
（2）確立農(nóng)民股權(quán)。確立農(nóng)民股權(quán)目的就是為了在產(chǎn)權(quán)制度上“保護農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利”和“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，是整個產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的核心和關(guān)鍵問題。
第一個階段是確定農(nóng)民身份。與各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的認(rèn)定無法可依，受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約影響較大的情況不同，閔行區(qū)方法簡單明了：第一，農(nóng)民身份需要“戶口在村，勞動在冊”；第二，采取“印證相符，張榜公布”，即嚴(yán)格核對戶口、承包協(xié)議等有法律效力的證件，并與村民直接核對、咨詢，讓村民心服口服。
第二個階段是確定農(nóng)民可分資產(chǎn)的份額。農(nóng)村集體資產(chǎn)是現(xiàn)在和曾經(jīng)在村內(nèi)參加農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民所創(chuàng)造的財富，必須將這些資產(chǎn)量化到每一個現(xiàn)在和過去的農(nóng)民。辦法是計算在村里務(wù)農(nóng)的具體時間，即農(nóng)齡。對于不足一年以及特殊人員（如知青、遷出人員等），同樣承認(rèn)其農(nóng)齡。量化后的凈資產(chǎn)扣除二金（資產(chǎn)處置統(tǒng)籌費和社區(qū)管理基金）以后，根據(jù)農(nóng)齡分?jǐn)偟矫總€農(nóng)民。
第三個階段是確定農(nóng)民入股的股權(quán)。量化到農(nóng)民的集體資產(chǎn)的大部分可以作為村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革后成立的新經(jīng)濟組織的股份，但不是全部。比如前面曾經(jīng)提到不足一年以及特殊人員，可以獲取量化后應(yīng)得的受益，但沒有入股的資格。而且具有入股資格的農(nóng)民可以入股的份額，也不盡相同。
從上述分析可知，把握好資產(chǎn)股權(quán)化的關(guān)鍵是：一是分清可分資產(chǎn)和入股資格的區(qū)別。可分資產(chǎn)條件既為現(xiàn)在的農(nóng)民，也有過去的農(nóng)民，凡是為集體經(jīng)濟做出貢獻的，原則上都有分配資格，但是作為入股資格，必須是現(xiàn)在集體經(jīng)濟組織的成員。二是分清入股資格和具體入股份額的區(qū)別。確定每位農(nóng)民入股股份需要根據(jù)農(nóng)民對集體的貢獻、農(nóng)戶的福利，以及新成立的集體組織的性質(zhì)等各種因素決定。
（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑
“把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為深化農(nóng)村改革的出發(fā)點和落腳點”，就必須在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全過程中，確立農(nóng)民的改革主體地位和尊重農(nóng)民民主權(quán)利，這是閔行區(qū)實現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要路徑。
1.確立農(nóng)民的主體地位
閔行區(qū)對于中央關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)改革“民主決策，農(nóng)民自愿”原則理解是：改革是農(nóng)民的大事，改革的主體必須是農(nóng)民。
首先，改革組織由村民參與并由村民選定。為了充分體現(xiàn)村民民主，一般均采取“海選”和“差額選舉”。以梅龍鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)的村民代表選舉分為兩部分，一部分為歷屆村干部作為組織推薦代表，一部分為直接來自村民的代表。推薦代表實行“差額選舉”，直接來自村民的代表實行“海選”，即改革工作小組只擬定代表當(dāng)選資格，不提候選人，由村民根據(jù)條件自由選擇。再由村民在上述村民代表中“海選”兩名代表進入改革工作小組。
其次，整個改革過程中，村民具有“話語權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)”等四大權(quán)利。閔行區(qū)在改革動員宣傳上下了大功夫：一是落實到戶，每家每戶有一份《告村民書》；二是覆蓋面廣，除《告村民書》外，各村都會召開宣講會和各種座談會，在公告欄張貼宣傳資料；三是骨干帶頭，首先向村里的老黨員、老干部和村民積極分子宣傳，再通過他們向全村村民宣傳。
2.民主程序
在民主參與、民主決策的前提下，把公開、公正、公平精神貫穿于改革的全過程。閔行區(qū)的經(jīng)驗是按照“一村一策”“一事一策”的辦法，將權(quán)利交給村民自己，使合法性、公開性、民主性相結(jié)合，做到“復(fù)雜問題民主化、民主問題程序化”。
首先，改革過程向村民“全公開、全透明”。如新經(jīng)濟組織成員身份界定和農(nóng)齡計算通過“個人申報、核實、張榜公布、再核實、再公布”，實行“三榜公布”。據(jù)對60戶改革村農(nóng)民的調(diào)查，100%農(nóng)民確認(rèn)本人簽了字，98%的農(nóng)民確認(rèn)實現(xiàn)了“三榜公布”，78%的農(nóng)民確認(rèn)本人提出了申請。
其次，所有涉及村民利益的事項必須由村民決定。梅龍鎮(zhèn)村級資產(chǎn)審計，先由工作組推薦三家中介公司，然后召開村民代表會議，無記名投票，確定審計和評估單位。在中介公司審計和評估的同時，組織村民代表“一輛大巴，兩個半天”，手拿資產(chǎn)核查表，逐一核實資產(chǎn)情況。村民心中有了底，再聽取中介公司的審計和評估結(jié)論，就可以判斷結(jié)果是否真實可靠。一般中介公司與村民代表的結(jié)論會有差距，需要中介公司答疑（包括資產(chǎn)評估的方法和依據(jù)），村民代表滿意了，才可以確認(rèn)通過。
諸如建立新型集體經(jīng)濟組織、農(nóng)齡計算、改革方案、資產(chǎn)處置方案、資產(chǎn)評估結(jié)果等必須經(jīng)村集體經(jīng)濟組織成員大會或代表大會討論通過。對沒有現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策依據(jù)的問題，必須提交村民（代表）大會討論，并經(jīng)三分之二以上人員同意后確定。
再次，凡涉及歷史遺留問題和改革中的各項爭議，如清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)處置都嚴(yán)格遵照法規(guī)政策，并由第三方中介機構(gòu)鑒證，資產(chǎn)管理部門審核，村民代表大會確認(rèn)；凡改革中重大問題一定由村代表會議通過，并在會議前一般召開20—30次各種類型的座談會，協(xié)商、溝通。
三、農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的成果與問題
（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的成果
與全國一樣，閔行區(qū)農(nóng)村集體組織產(chǎn)權(quán)改革后，集體經(jīng)濟獲得了發(fā)展，農(nóng)民群眾得到了實惠，內(nèi)部管理實現(xiàn)了提升，民主建設(shè)得到了加強，社區(qū)建設(shè)實現(xiàn)了和諧。
1.經(jīng)濟發(fā)展成效
（1）集體經(jīng)濟發(fā)展，資產(chǎn)增長。據(jù)調(diào)查，許多改革村的集體凈資產(chǎn)翻了一番。2011年南馬村成立實業(yè)公司后，主營家具、服裝、五金交電、農(nóng)副產(chǎn)品和倉儲，企業(yè)利潤增長348.73%，稅收增長449.19%，資產(chǎn)負(fù)債率下降3.9%。梅隴鎮(zhèn)華二村，改制時凈資產(chǎn)為8500萬元，2012年達(dá)到2.10億元。
（2）賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，共享發(fā)展成果。通過改革，農(nóng)民分紅收入逐年增長，初步建立農(nóng)民增收長效機制。2010年、2011年、2012年和2013年，全區(qū)改革分紅總額分別為1.45億元、2.08億元、2.31億元和3.85億元，年均分紅率10%—15%。
（3）農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)居民收入差距縮小。集體經(jīng)濟的發(fā)展增加了農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的機會，從而有效地縮小了城鄉(xiāng)居民收入差距。根據(jù)我們對于改革村村民的調(diào)查，46%的村民認(rèn)為改革后收入有了顯著增加，8%的村民認(rèn)為改革后收入有了較大幅度的增加，38%的村民認(rèn)為收入有了增加。目前閔行區(qū)城鄉(xiāng)居民收入達(dá)到1∶1.30為上海市地方收入差距比例最小的一個郊區(qū)。
2.制度效應(yīng)
（1）創(chuàng)新多種形式集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度和組織形式，完善農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體制。閔行區(qū)是一個典型的城市化快速發(fā)展地區(qū)，這個地區(qū)的農(nóng)村在短短的幾十年經(jīng)歷了一般農(nóng)村需要幾百年甚至幾千年才能經(jīng)歷的歷程。由于城市化發(fā)展的速度和深度不同，閔行區(qū)農(nóng)村社會生產(chǎn)力呈現(xiàn)出多樣性的不同狀況，有些地區(qū)的農(nóng)村仍然處于農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)力狀況，有些地區(qū)的農(nóng)村完全非農(nóng)化，還有許多地區(qū)處于兩者之中。通過農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度的改革，組建各種與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力水平相適應(yīng)的新興經(jīng)濟實體，可以多層次、多形式地完善和適應(yīng)農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體制。
（2）集體經(jīng)濟民主管理加強。改革后，村集體經(jīng)營、分配等重大事項，不再由少數(shù)干部說了算，而是由股東（代表）大會決策（我們的調(diào)查顯示98%的村民認(rèn)為改革后他們能有效行使自己的股東權(quán)益）。村干部年報酬，也根據(jù)其業(yè)績由股東（代表）大會確定。改革村的管理費用，尤其是招待費大幅下降，莘莊鎮(zhèn)的一個改制村，改革前招待費達(dá)到42萬元，改革后招待費16萬元，下降了62%。
3.社會效應(yīng)
（1）改善干群矛盾，維護農(nóng)村穩(wěn)定。產(chǎn)權(quán)制度改革后，農(nóng)民公平合理地?fù)碛屑w資產(chǎn)的股權(quán)和集體經(jīng)濟的管理權(quán)和收益權(quán)，長期以來因土地征占、資產(chǎn)處置、財務(wù)和收益分配管理等問題引發(fā)的上訪現(xiàn)象得到了有效遏制，黨群矛盾、干群矛盾得到了有效化解。改制后的村，無一集訪事件發(fā)生，農(nóng)村社會趨于和諧穩(wěn)定。
（2）促進社區(qū)管理建設(shè)，改變城中村面貌。虹橋鎮(zhèn)試行“村居共建”，村黨支部書記兼任社區(qū)黨支部書記，實現(xiàn)村居和諧共建，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定。我們的調(diào)查顯示，改革后干部對于社會和生態(tài)環(huán)境的管理重視程度，65%村民認(rèn)為顯著重視、31%村民認(rèn)為比以前重視了。
（3）促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改善城鄉(xiāng)面貌。沒有撤村的新型經(jīng)濟實體，部分集體資產(chǎn)作為集體股，用于新農(nóng)村的社區(qū)建設(shè)。撤村的新型經(jīng)濟實體有全區(qū)規(guī)定的統(tǒng)籌費用，用于社區(qū)建設(shè)，有利于促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改善城鄉(xiāng)面貌。
（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的問題
由于我國目前對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革在理論認(rèn)識上還不足、法律法規(guī)和政策制度上還存在著缺陷，同時農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革所涉及的社會關(guān)系和利益主體也比較復(fù)雜，閔行區(qū)與國內(nèi)許多試點地區(qū)一樣，在試點過程中還存在不少值得重視的問題。
1.改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位問題
閔行區(qū)改制后建立的大部分新型集體經(jīng)濟組織是社區(qū)經(jīng)濟合作社和社區(qū)股份合作社。社區(qū)經(jīng)濟合作社按《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，不具備公司法人資格，難以進入市場。社區(qū)股份合作社雖然允許在工商管理部門，但不能作為投資主體設(shè)立公司、興辦企業(yè)，制約了村級經(jīng)濟的發(fā)展。
少數(shù)按《公司法》登記為有限責(zé)任公司的集體經(jīng)濟組織，由于股東登記人數(shù)為50人以內(nèi)，而實際入股的集體經(jīng)濟組織成員一般都超過1000人以上，不少股民只能成為“隱名股東”，名不正，言不順，長此以往，會影響農(nóng)民權(quán)益。
2.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的配套政策問題
改革前，農(nóng)民從集體經(jīng)濟組織分配所得的收入不用繳稅。改革后，入股農(nóng)民的紅利所得須繳納20%的個調(diào)稅，影響了農(nóng)民的實際收入。改革后閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大部分以物業(yè)出租為主，要繳納7種稅費，綜合稅率達(dá)到36%左右，農(nóng)村集體經(jīng)濟實體難于承受。
3.改制后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展問題
改制后的集體經(jīng)濟組織，大多數(shù)以樓宇租賃等依附于集體建設(shè)用地資產(chǎn)得以發(fā)展的。但隨著城市開發(fā)空間的減少和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，不少集體經(jīng)濟組織面臨著持續(xù)發(fā)展的巨大壓力。加之集體建設(shè)用地缺乏自主開發(fā)權(quán)，原工業(yè)用地轉(zhuǎn)為六類商業(yè)用地，必須招拍掛，集體經(jīng)濟組織根本無力拿到。此外，農(nóng)民對集體經(jīng)濟組織改革后紅利分配的期望值很高，與周邊村攀比思想嚴(yán)重，對集體經(jīng)濟組織造成壓力。從長計議，集體經(jīng)濟發(fā)展存在缺乏空間、后勁不足的問題。
四、農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的基本框架與發(fā)展方向
（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的基本框架
農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革豐富和完善了農(nóng)村集體經(jīng)濟具體運行的模式，但是進一步推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，有效解決改革過程中出現(xiàn)的各類問題，還需要進一步研究兩方面的問題：一是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)組織的性質(zhì)，以及與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟主體之間的相互關(guān)系；二是村集體資產(chǎn)的福利性特性。
1.農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)組織的性質(zhì)
農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)組織的出現(xiàn)，越來越適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。但是不能認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)制度可以完全取代原有農(nóng)村集體經(jīng)濟的所有權(quán)制度；新型的集體經(jīng)濟組織可以完全替代村民自治組織制度；農(nóng)村集體經(jīng)濟可以由按份共有取代共同共有的所有制形式。
為什么農(nóng)村集體經(jīng)濟所有權(quán)不能按份共有？首先，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是建立在土地集體所有基礎(chǔ)上。土地資源為天然形成和具有公共性特點，可以根據(jù)確立使用權(quán)益，按戶經(jīng)營，但是不能按份共有所有權(quán)。其次，為了保護全體社區(qū)內(nèi)農(nóng)民的利益。與自給自足時代的農(nóng)民不同，面向市場化、社會化的農(nóng)民是弱勢群體，必須抱團面對。再次，為了保護社區(qū)內(nèi)弱勢農(nóng)民的利益，如果按股份大小擁有集體財產(chǎn)的所有權(quán)，社區(qū)內(nèi)的弱勢農(nóng)民就會處于十分不利的地位。
產(chǎn)權(quán)包括的范圍很廣，涉及單獨的財產(chǎn)所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，以及它們的集合均可以成為產(chǎn)權(quán)。按份共有如果只是指與集體經(jīng)濟經(jīng)營有關(guān)的產(chǎn)權(quán)是正確的，如果是指集體經(jīng)濟的所有權(quán)是錯誤的。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的本質(zhì)正如《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》所提出的是“探索社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的有效組織形式和經(jīng)營方式”。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)改革最大的貢獻不是改變農(nóng)村集體經(jīng)濟的所有權(quán)；而是放開了它的使用權(quán)，在維持集體資產(chǎn)為區(qū)域內(nèi)全體農(nóng)民所有的前提下，將使用權(quán)或者說經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)與其分離出來，成為與市場化運行相匹配的產(chǎn)權(quán)，以適應(yīng)市場經(jīng)濟和社會化生產(chǎn)。
2.農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)的福利性質(zhì)
與其他產(chǎn)業(yè)比，農(nóng)業(yè)具有自然和市場雙重風(fēng)險，因而表現(xiàn)為弱勢產(chǎn)業(yè)，以及農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料的有限性和我國人均耕地的稀缺性，決定著我國農(nóng)業(yè)還具有較大的福利性。雖然隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，國家給予農(nóng)民的福利會不斷增加，但在相當(dāng)長的時期內(nèi)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資料承擔(dān)著農(nóng)村福利功能。在一些集體經(jīng)濟比較富裕的農(nóng)村，這種福利功能的占比會小一些，在一些集體經(jīng)濟比較不富裕的農(nóng)村這種福利功能的占比會大一些。
閔行區(qū)不少改革村給予尚未到達(dá)年齡，或者婚嫁的農(nóng)民適當(dāng)?shù)某止蓸?biāo)準(zhǔn)，就是考慮這些農(nóng)民的福利。而不少村改革后并沒有在經(jīng)濟發(fā)展上有很大的起色，其原因也是由于有沉重的福利功能的包袱，不敢承擔(dān)市場風(fēng)險的結(jié)果。
（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展方向
弄清楚農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特點，就可以對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革有一個比較全面的架構(gòu)設(shè)計。
第一，正確處理好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)組織與村民自治組織制度的關(guān)系。《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國農(nóng)村治理的基本框架，為中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐。”農(nóng)村集體經(jīng)濟所有權(quán)依然屬于全體農(nóng)民，農(nóng)民平等享有權(quán)利，不因持有經(jīng)營產(chǎn)權(quán)多少而有權(quán)利大小。村民大會依然應(yīng)該是行使農(nóng)村集體經(jīng)濟所有權(quán)的權(quán)利主體，作為農(nóng)民自主組織的村委會依然是農(nóng)民履行所有權(quán)的委托代理人，依然負(fù)有組織和監(jiān)管所有權(quán)的職能。一方面，農(nóng)民自主組織的村委會必須尊重農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)組織市場運行的主體地位，不應(yīng)該干預(yù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)組織的具體經(jīng)營；另一方面認(rèn)為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，村委會從此只存在社區(qū)行政管理職能的觀點也不正確，對于集體產(chǎn)權(quán)組織的最終所有權(quán)的委托人，村民自治組織依然具有對于集體產(chǎn)權(quán)組織的監(jiān)護權(quán)。認(rèn)為建立了農(nóng)村股份合作組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因此可以“散伙、歇擱”等錯誤認(rèn)識完全錯誤。
第二，協(xié)調(diào)好農(nóng)村集體資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營和福利保障的兩重性。閔行區(qū)不少改革村落，在股權(quán)份額設(shè)計時較好處理了生產(chǎn)經(jīng)營和福利保障兩者的關(guān)系。但是沒有根據(jù)這種特點設(shè)計好產(chǎn)權(quán)組織運行模式。農(nóng)村集體資產(chǎn)具有的生產(chǎn)經(jīng)營的功能，要以增長發(fā)展為主；農(nóng)村集體資產(chǎn)具有的福利保障的功能，要以穩(wěn)定為主；前者要敢于承擔(dān)一定的風(fēng)險，后者需要回避風(fēng)險。現(xiàn)在許多產(chǎn)權(quán)組織，在市場機遇面前，常常徘徊、困惑，束手束腳，不敢大膽發(fā)展經(jīng)濟，就是將兩方面功能混淆一起的原因。其實農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)組織可以采取母公司和子公司雙層結(jié)構(gòu)，即在改革后產(chǎn)生的新組織基礎(chǔ)上，根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營和福利保障不同的要求形成不同的子公司。其中福利保障型的子公司投資于諸如樓宇、租賃等風(fēng)險小，收益穩(wěn)定的項目，生產(chǎn)經(jīng)營型的子公司要謀求更大的發(fā)展。
第三，國家宏觀制度要接納、支持農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度的改革。公司法需要考慮農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的新特點，現(xiàn)行的公司法參照的是西方的公司類型，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度中諸如有限公司一般均會超過50人限制的新情況，不可能在西方公司體系中解決，因此需要根據(jù)新情況加以修改。福利保障型的子公司與一般經(jīng)營公司不同，主要維持農(nóng)民的福利，應(yīng)該給予稅收優(yōu)惠，同時農(nóng)民的股份分紅不應(yīng)該征收個人所得稅，對此需要做具體的制度設(shè)計。當(dāng)然作為生產(chǎn)經(jīng)營性的子公司，應(yīng)該與其他盈利性公司一樣征收企業(yè)和個人稅收。此外，還應(yīng)該考慮出臺《農(nóng)村集體組織法》，為我國農(nóng)村集體組織和產(chǎn)權(quán)制度建章立法。
作者系上海農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《區(qū)域經(jīng)濟評論》2016年第3期
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