10月18日，中共中央總書記習近平在十九大報告中，對農業(yè)、農村、農民問題著墨頗多，并有不少新表述。
報告首次提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；并提出，“要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展……建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化”。“優(yōu)先發(fā)展”“城鄉(xiāng)融合”“農村現代化”，這些概念都是首次見于中央對“三農”工作的部署。
報告還敲定了多年未決的一項爭議。2008年中共十七屆三中全會就農地承包問題提出，穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變。此后，政策界就長久不變的實現形式，提出了不同的觀點。有人主張應該“永久不變”，把地給農民，徹底了結此事；有人主張仍設定承包期限，延長三十年、五十年、七十年等觀點兼而有之。習近平在報告中宣布，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。
十九大報告對農業(yè)、農村、農民工作的新表述，體現了中共中央政策思路和理念怎樣的轉變？如何理解中央對農地承包期限問題的決定？財新記者第一時間采訪了中國人民大學經濟學院教授劉守英。
劉守英表示，過去說“三農”，實際上，對農村的公共政策，基本是圍繞工業(yè)化、城市化對農村的需求來制定的，農村成為城市糧食和工業(yè)原料供應基地，農業(yè)的發(fā)展即是農村的發(fā)展，導致整個鄉(xiāng)村的價值被忽視。十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農村現代化，反映了中央對農村定位的再認識，對鄉(xiāng)村價值的重視。
而從“城鄉(xiāng)統籌”到“城鄉(xiāng)融合”，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”，也體現了政府主導下“以城統鄉(xiāng)”思路的轉變，更強調城市和鄉(xiāng)村，兩個板塊共生共榮，共同發(fā)展。
財新記者：中國經過三十多年快速的工業(yè)化和城市化，鄉(xiāng)村“空心化”、衰敗不堪，近年來成為廣為關注的社會現象。這次，十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，該如何理解？
劉守英：鄉(xiāng)村振興，這是一個戰(zhàn)略性的提法。為什么提這個概念？我們過去對農村的公共政策，基本上是圍繞工業(yè)化和城市化對農村的需求來制定的——城市需要農村提供糧食和原料，這樣基本就變成了以工業(yè)化和城市化為導向的農業(yè)戰(zhàn)略，整個農村的發(fā)展就變成了農業(yè)的發(fā)展。農民的主要功能是提供農產品。由此導致整個鄉(xiāng)村、村莊被忽視了。我們講的“三農”，基本上就變成“農業(yè)”的“農”，“農民”的“農”主要是被帶著的，講怎么增收。并且，農業(yè)又窄化成糧食農業(yè)，農業(yè)就沒得搞，人都往外跑。城市導向農村公共政策的結果就是村莊凋敝。城市化帶來一部分村莊衰退、消亡是正常的，但在當下中國，整個村莊普遍破敗，有的地方死寂一樣地沒有希望，這是不正常的。
實際上，中國鄉(xiāng)村問題是農業(yè)、農民、農村三者缺一不可的。后來開始搞“新農村建設”“美麗鄉(xiāng)村”，才開始有村莊的概念，但整個村莊向何處去的問題仍沒有解決。
其中，必須要面對的是鄉(xiāng)村現代化問題。過去，鄉(xiāng)村的現代化是被無視的，政策花了那么大的功夫，主要一頭圍繞農業(yè)和農民增收，另一頭圍繞要素怎么快速地配置到城市，鄉(xiāng)村本身如何現代化，沒有被提到議事日程上。鄉(xiāng)村的現代化不解決，鄉(xiāng)村何處去的問題就無法解決。
十九大在原來提“農業(yè)現代化”的基礎上，提出了“農業(yè)農村現代化”，這里就有了鄉(xiāng)村現代化的概念。施行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是對原來對村莊重視不夠的彌補，體現了中央對農業(yè)農村定位的再思考。
這個定位不再是，農村僅僅是為了服務于城市，農業(yè)僅僅是為了服務于工業(yè)。鄉(xiāng)村要振興，還需要鄉(xiāng)村治理等一整套制度的跟進。村莊的治理制度該如何完善和支撐鄉(xiāng)村文明、鄉(xiāng)村穩(wěn)定和鄉(xiāng)村發(fā)展？十九大報告對農村政策的總體表述，落到鄉(xiāng)村振興，既顧及到我們現在鄉(xiāng)村的現實，也預示著我們下一步要調整相關制度。
財新記者：我們注意到，十九大報告提出，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。中共十六大提的是城鄉(xiāng)統籌。從“城鄉(xiāng)統籌”到“城鄉(xiāng)融合”，是否意味著政策思路和理念的調整？
劉守英：城鄉(xiāng)統籌這個概念，可能不大能準確概括現在和下個階段的城鄉(xiāng)關系和發(fā)展了。城鄉(xiāng)統籌，主要解決的是“城市有、農村沒有”、兩個差距太大的問題。應該說，十六大以來統籌城鄉(xiāng)發(fā)展成績還是顯著的，對城鄉(xiāng)之間公共資源均衡分配功不可沒，城鄉(xiāng)之間公共政策差距在縮小。
但是，在“城鄉(xiāng)統籌”中，政府占主導，市場力量不足。這最后導致的結果是用城市去統農村，并沒有改變城市高度繁榮、農村衰敗的局面。
城鄉(xiāng)統籌沒有解決城市與鄉(xiāng)村兩個空間平等發(fā)展的問題，農民沒有利用土地等資源，充分發(fā)展經濟，平等參與工業(yè)化、城市化的權利，農村自身產業(yè)窄化；整個要素的雙向流動，包括土地、資本、勞動等，沒有建立起來。甚至，這一城市中心的理念下，我們對城鄉(xiāng)板塊相互需求、共存共生共榮的認識也不足，導致城市文明統領鄉(xiāng)村文明，一樣化，只有一個文明。“城鄉(xiāng)統籌”并沒有使城市跟鄉(xiāng)村兩個板塊協調起。
城鄉(xiāng)融合的核心是城市和鄉(xiāng)村文化共存共榮，相互依賴需求。“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”，要解決的就是政府在“統”方面太強，市場作用偏弱，要打破政府單一主體，打破城鄉(xiāng)二元體制、發(fā)展農村要素市場。這是一次階段性的轉型。城鄉(xiāng)統籌是高度城市化的提法，沒有改變不平等的基礎，是“我給你一點”。
財新記者：你提到，這是一次階段性的轉型，這是否意味著，目前的城鄉(xiāng)發(fā)展態(tài)勢和城鄉(xiāng)問題，已經到了可以而且必須做此調整的階段？
劉守英：是的。解決中國城市、鄉(xiāng)村“兩張皮”的時候到了。一方面，城鄉(xiāng)的互動已經發(fā)生了。我們觀察到，人口出現城鄉(xiāng)對流，大量資本開始往鄉(xiāng)村尋找機會。從村到鎮(zhèn)到城，整個體系的連接性在增強，各自的功能分工日趨明顯，專業(yè)化也在加深。我們提城鄉(xiāng)融合已經到了這個階段。
“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展體制機制的核心是，人、地、資本，如何實現融合？
一方面，對于回流的農民，要考慮回流地（城鎮(zhèn)）的產業(yè)集聚發(fā)展，以及住房市場的供給等問題，讓他們能夠安家。另一方面，由于代際差異，很多“農二代”已經離土不回村了，生活方式完全是“城市化”的，政策要順應這個趨勢。
要讓農民在流入地待得相對體面。除了穩(wěn)定就業(yè)，還需補齊公共服務的短板，包括給他們提供住房保障、解決“農三代”孩子的教育公平問題。“農一代”的問題是在城市有沒有工作，“農二代”問題是融入城市，獲得相對體面的生活。“第三代”的問題是公平的問題。如果孩子教育不解決，我們就會留下來大量非常棘手的“農三代”問題，這件事非常急迫。
而城市化的人口能不能在城市留下來，則牽涉到土地問題，土地的配置、供應方式等，都需要相應調整。過去，城市對農民進城是沒有做好充分準備的。一億多的人口在城市中難以一種體面的方式待下來，這對城市來講也一個很大的治理問題。
接下來我們最大的問題就是如何合法合規(guī)地讓這一批農民移民在城市體面地待下去。這群人中很少會有人去購買商品房，住房保障也很難公平地將一億多人全部涵蓋。目前，已有13個城市開展利用集體建設用地建租賃房的試點，實際上是為了解決相當大批難以通過商品房來獲得住房的人的需求，包括進城務工的農民。
與此同時，資本也在流動。城市里老的經濟活動回報在下降，未來的城市發(fā)展取決于創(chuàng)新的經濟活動，老的經濟活動會往城鄉(xiāng)交界處遷移，帶來產業(yè)的空間重構。鄉(xiāng)村的經濟活動也在轉型升級，農業(yè)的功能、形態(tài)、商業(yè)模式等正在發(fā)生變化，市場在擴大，吸引著資本下鄉(xiāng)。
中國未來很有可能的是，通過城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村三者功能的分工，來調整城市的形態(tài)：城市就是知識密集、產業(yè)升級的地方，而鄉(xiāng)村則是文化的、鄉(xiāng)土的、健康的、休閑的、歷史的；在城鄉(xiāng)之間還會有連接城市和鄉(xiāng)村的“驛站”，這個地帶會產生產業(yè)重構的空間，有些會成為適合人居住的小鎮(zhèn)。
在產業(yè)空間重構的過程中，土地資源配置對資本在城鄉(xiāng)之間尋求投資的方向、方式也是非常重要的。因此，亟需土地制度改革，資源配置不僅要考慮到城市，更要考慮到如何滿足鄉(xiāng)村出現的新業(yè)態(tài)，要調整城鄉(xiāng)土地權利體系來支持城鄉(xiāng)互動。
財新記者：十九大報告還提出，“要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”。就目前的發(fā)展階段，為什么要強調“農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”？這是繼續(xù)扶弱，還是意味著農業(yè)農村和其他產業(yè)及部門之間的關系，需要重新思考？
劉守英：這里的核心就是講農業(yè)和其他產業(yè)之間的關系。雖然農業(yè)在GDP中的份額下降了，但農業(yè)和其他產業(yè)之間的關聯在增加，健康、食品安全、生態(tài)等都與農業(yè)息息相關。農業(yè)對國民經濟的重要性并不只是表現為對GDP貢獻的大小。同時，農業(yè)農村經濟活動的新變化，農業(yè)新業(yè)態(tài)、附加值的提高，鄉(xiāng)村新產業(yè)，鄉(xiāng)村價值的提升等等，為經濟和社會發(fā)展提供了更多機會。并且，農村還有很多被制度性因素阻礙了的發(fā)展?jié)摿Α＾r業(yè)對整體產業(yè)的影響，農村在城鄉(xiāng)之間的發(fā)展地位，并沒有被削弱。
城市化走到目前這個階段，資源配置、發(fā)展的導向，在從原來的城市偏向，轉向城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。鄉(xiāng)村有大量發(fā)展機會，農業(yè)農村與國民經濟的新關系在成型。堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的提法，是對城鄉(xiāng)關系再調整、新型農業(yè)發(fā)展的回應。
財新記者：土地承包期限之爭也落定了，此前有永久不變、70年、50年、30年等不同提法，最后定了30年，期限是否過短？
劉守英：十九大報告對于承包期限問題的完整表述是“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這兩句話不應分割來看。
我們也一直在研究“長久不變”的實現形式。目的只有一個，怎么使農民和土地的關系更加穩(wěn)定。這次十九大報告是將兩句話并列了，原來的提法繼續(xù)保留——保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變；同時，對于社會熱議且爭論極大的期限問題，2028年土地第二輪承包就要到期了，要給一個說法。在目前搞無期或者延期更長時間沒有形成共識的情況下，采取了一種比較現實的處理辦法。
需要明確的是，再延長三十年，不意味著三十年之后要動，前面有一句話要保證土地承包關系長久不變，這是一個前提。對于農民來講，從一開始的承包期十五年，加了第二輪三十年，再加三十年就是七十五年，又加上長久不變，這還是起了一定定心丸的作用。在我看來，最重要的是，這個表述明確了制度的穩(wěn)定性，穩(wěn)定預期的核心不在于期限，在于防止公權侵犯產權。
財新記者：30年的期限，對于資本下鄉(xiāng)有沒有影響？
劉守英：七十五年的土地承包期限，再加上一個長久不變的土地制度，形成了未來相對穩(wěn)定的預期。
未來資本下鄉(xiāng)的問題取決于農地“三權分置”的產權設置，包括土地經營權和農民土地承包權分離和分別保障，集體土地所有的實現方式等。農業(yè)投資問題、經營權的效果問題、農民土地承包權的保障問題，須由另一套土地權利制度來安排，期限問題解決不了這些問題。期限問題只回答土地制度要不要穩(wěn)定、會穩(wěn)定多久。（記者 黃姝倫 汪蘇）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自:財新網
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