一種產(chǎn)權(quán)制度是否可取，要看其運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)效率表現(xiàn)及社會(huì)平等保障功能；進(jìn)一步說(shuō)，要看其所承載的財(cái)物的技術(shù)性質(zhì)，即財(cái)物是私人物品還是公共物品。產(chǎn)權(quán)制度與財(cái)物性質(zhì)的匹配程度高低不同，決定了產(chǎn)權(quán)制度的效率表現(xiàn)與平等保障功能。這是一種技術(shù)性邏輯，與意識(shí)形態(tài)分野無(wú)關(guān)。現(xiàn)代國(guó)家并不實(shí)行單一的產(chǎn)權(quán)制度，而是具有產(chǎn)權(quán)制度的多樣性。中國(guó)1978年前建立和運(yùn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度同時(shí)承載了私人物品和公共物品產(chǎn)出與分配，并在不同歷史時(shí)期建立了層級(jí)不同的“政社合一”制度，帶來(lái)了效率減損和平等缺失。土地的家庭承包制克服了舊體制的很多弊端，但仍存在需要解決的深刻問題，故需要在承包制基礎(chǔ)上深化改革。
關(guān)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，政策研究界多年來(lái)分歧很大。引起爭(zhēng)論的原因大體上可分為兩個(gè)類別，一是一部分論者從教條出發(fā)，從錯(cuò)誤的前提預(yù)設(shè)出發(fā)，對(duì)所討論的問題只做簡(jiǎn)單推理，使其結(jié)論不具有學(xué)理價(jià)值，以致難以得到基于科學(xué)思考的學(xué)者的回應(yīng)，形成自言自語(yǔ)的孤獨(dú)。另一類則是論者較多地習(xí)慣本學(xué)科的研究方法，且對(duì)現(xiàn)實(shí)了解不夠，難以對(duì)研究對(duì)象做出周全的分析。例如，具有法學(xué)背景的學(xué)者多基于邏輯自洽去分析問題，而不大顧及立法的效率、平等及政治穩(wěn)定的基準(zhǔn)；而具有經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的學(xué)者則更多采用效率基準(zhǔn)討論問題，容易忽視法學(xué)家提供的有益知識(shí)，其結(jié)論常常缺失平衡性和完整性，難以回應(yīng)一些主要質(zhì)疑。本文嘗試提出關(guān)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革問題的具有理論完整性、邏輯自洽性及實(shí)踐關(guān)照度高的一些判斷，并對(duì)某些重大爭(zhēng)議作出回應(yīng)。
1、認(rèn)識(shí)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的法理基礎(chǔ)
在展開我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的討論之前，先陳述清楚此項(xiàng)改革的理論基礎(chǔ)十分必要，否則，討論中國(guó)問題將無(wú)學(xué)術(shù)語(yǔ)言基礎(chǔ)，更會(huì)欠缺簡(jiǎn)潔明快的分析。這方面的很多理論多是標(biāo)準(zhǔn)的公共知識(shí)，筆者將力避引經(jīng)據(jù)典，不去抖書袋，以說(shuō)清道理為要?jiǎng)?wù)。
1.本文使用的主要概念及其辨析
本文所涉“農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制”是指農(nóng)村競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及公共服務(wù)活動(dòng)所依從的權(quán)利關(guān)系及法治結(jié)構(gòu)。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制中，這兩類活動(dòng)具有高度的糾纏性，難以分割，以致論者也常常陷入五里云霧。例如，有論者可以服膺既往改革之所為，批評(píng)農(nóng)村大尺度上的人民公社單元的“政社合一”，但對(duì)小尺度上的村莊單元的“政社合一”卻可以熟視無(wú)睹。
競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是指那些大體符合經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于“私人物品”定義的各類對(duì)象的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。只要一個(gè)物品或服務(wù)在供應(yīng)上具有邊際成本大于零，消費(fèi)上具有一定排他性，而不論法律規(guī)定如何，就屬于“私人物品”。公共服務(wù)活動(dòng)是指那些大體符合經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于“公共物品”定義的各類對(duì)象的組織供應(yīng)活動(dòng)，而不論這種對(duì)象是否由法律確定為可以經(jīng)私人臨時(shí)動(dòng)議提供。這類對(duì)象的服務(wù)在特定范圍通常不具有競(jìng)爭(zhēng)性，即服務(wù)的邊際成本很小；同時(shí)，享用這類服務(wù)在一定范圍里不具有排他性，或排他的成本很高。例如，現(xiàn)代國(guó)家里大的居民點(diǎn)的公共服務(wù)一般采用規(guī)范的、程式化的公共財(cái)政來(lái)提供，而我們國(guó)家規(guī)定農(nóng)村居民點(diǎn)的某些公共服務(wù)可以采用“一事一議”這種近乎私人交易的方式來(lái)提供，但即使如此，也不能認(rèn)定這里的服務(wù)是私人物品。
私人物品或公共物品是一種自然技術(shù)性的規(guī)定，在特定用途上，它們本身與人為的權(quán)利安排無(wú)關(guān)。例如，市場(chǎng)上的商品肉牛是私人物品，每增加一頭牛的生產(chǎn)都會(huì)帶來(lái)大于零的邊際成本，同時(shí)，牛的消費(fèi)有顯著的排他性，甲消費(fèi)牛肉的增加會(huì)引起乙消費(fèi)牛肉的減少。但當(dāng)牛用于祭拜活動(dòng)時(shí)，滿足100人的心理需要與滿足101人的心理需要在成本上不會(huì)有所增加。甲參加祭拜，也不排斥乙參加祭拜。這種時(shí)候，牛及其所承載的符號(hào)意義，是一種公共品。牛這種物品在不同場(chǎng)景下的性質(zhì)，是一種自然技術(shù)性質(zhì)，與人為的制度安排無(wú)關(guān)。私人物品與公共物品在理論上可以有抽象的定義，但現(xiàn)實(shí)中某些物品或服務(wù)的自然技術(shù)性質(zhì)并不具有非此即彼的單純性。例如，封閉式道路與開放式道路相比，使用前者容易獲得排他性，使用后者則不易獲得。此外，公共物品的有效意義有一定邊界或適用范圍，并隨著相關(guān)條件的變化而變化。例如，家族祠堂及其所承載的意義符號(hào)對(duì)宗法社區(qū)甲是公共品，對(duì)乙則不是。某些方面的安全與秩序作為一種公共品，則適用于跨社區(qū)的全社會(huì)范圍。早年電報(bào)通訊服務(wù)具有私人物品的屬性，待到航天衛(wèi)星搭載WiFi系統(tǒng)的服務(wù)覆蓋全球后，通信服務(wù)就有了顯著的公共品性質(zhì)（盡管可以通過(guò)密碼運(yùn)用設(shè)定排他性消費(fèi)權(quán)利）。
2.物品的自然性質(zhì)與制度選擇
以上對(duì)物品從自然技術(shù)性質(zhì)上做了分析，是為了進(jìn)一步分析配置物品中的制度選擇問題。本文將主要針對(duì)土地及其附屬物這類物品的配置展開討論。
人們對(duì)于土地資源的利用涉及兩方面的行為。一方面是技術(shù)性行為，例如人們使用某些技術(shù)利用土地完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這時(shí)土地是生產(chǎn)要素。另一方面是社會(huì)性行為，例如人們建立對(duì)土地的復(fù)雜的支配關(guān)系，其中包括對(duì)土地的個(gè)人排他性支配權(quán)，也包括對(duì)土地支配的合作與分工。后一方面便為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系如何構(gòu)建，直接影響經(jīng)濟(jì)利益的分配，進(jìn)而影響人們利用土地的效力，從而構(gòu)成人類社會(huì)進(jìn)步的重大問題。我們討論農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革，歸根到底是討論農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)配置方式所產(chǎn)生的效率與平等問題。
土地財(cái)產(chǎn)權(quán)配置自古以來(lái)就是國(guó)家法律的主要內(nèi)容，當(dāng)代國(guó)家亦然。我國(guó)涉及土地資源配置的法律有物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法以及很多其他法規(guī)和官方紅頭文件。如果這些法規(guī)的應(yīng)用已經(jīng)很好地解決了土地資源利用中的效率與平等問題，本文的研究將完全沒有意義。
我國(guó)法學(xué)家孫憲忠先生對(duì)現(xiàn)行土地法規(guī)做過(guò)深入批評(píng)，筆者完全同意他的批評(píng)意見。我國(guó)某些政策評(píng)論者從法律用語(yǔ)的表面意義看問題，所得出的觀點(diǎn)既沒有體現(xiàn)學(xué)術(shù)價(jià)值，也沒有解決問題的實(shí)際價(jià)值。例如，從法律用語(yǔ)上看，我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地的集體所有制，即土地是農(nóng)村社區(qū)（一部分）居民的共同財(cái)產(chǎn)。但這種結(jié)構(gòu)是國(guó)家權(quán)力的一個(gè)創(chuàng)造，并非自然演化的結(jié)果。通常，很多學(xué)者在研究中停留在國(guó)家語(yǔ)言的表述層面上，實(shí)際上把“集體”當(dāng)成了一種不再需要解析的“黑洞”。換句話說(shuō)，大部分論者將國(guó)家語(yǔ)言對(duì)“集體”的規(guī)定，看作了真實(shí)的客體，也當(dāng)作所謂研究的邏輯前提或自然假設(shè)。類似這種錯(cuò)誤堆天摞地，不勝枚舉。法治較為成熟的國(guó)家關(guān)于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)配置的法規(guī)，有某些重要特點(diǎn)。如果論者對(duì)這些特點(diǎn)能有一定的了解，很多爭(zhēng)議其實(shí)不會(huì)發(fā)生。
第一，土地法規(guī)的形成實(shí)際上是一個(gè)自然選擇過(guò)程。我們可以對(duì)土地的功能作出某種區(qū)分，但功能自身變化是一個(gè)持續(xù)過(guò)程，人們對(duì)這種變化的認(rèn)知是滯后的；由認(rèn)知對(duì)權(quán)利關(guān)系作出調(diào)整更是滯后的。效率低的權(quán)利安排會(huì)被淘汰，效率高的權(quán)利安排會(huì)被擴(kuò)散。就土地財(cái)產(chǎn)權(quán)配置而言，近代歐洲主要國(guó)家出現(xiàn)的民法典不過(guò)是對(duì)既往制度的一個(gè)集大成而已，其中的成就在于法理的統(tǒng)一與司法實(shí)踐的規(guī)范。西歐主要國(guó)家很少出于一時(shí)的官方意識(shí)形態(tài)變化而對(duì)以往的司法傳統(tǒng)作出顛覆性否定。除過(guò)當(dāng)年的蘇聯(lián)，東歐其他國(guó)家在土地制度更迭中，也對(duì)以往的土地制度作出了妥協(xié)。
第二，法治較為成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家并未簡(jiǎn)單地以“公有制”“私有制”來(lái)劃分土地制度類型。土地實(shí)際上被法人所有與自然人所有。自然人所有類似于我們所說(shuō)的私有。法人所有為一定數(shù)量的自然人共有，這種共有又進(jìn)一步分為共同共有與按份共有。采用按份共有制度的多為經(jīng)濟(jì)組織，采用共同共有的多為非盈利組織和政府法人。政府包括基層社區(qū)公共組織及各級(jí)政府?；鶎由鐓^(qū)是一種形態(tài)不完備的政府組織。這里并沒有我們常說(shuō)的“國(guó)家所有”的法律用語(yǔ)。各類共有產(chǎn)權(quán)都會(huì)設(shè)置一定程序以保障共同體成員的利益。各類共有組織財(cái)產(chǎn)權(quán)邊界盡可能由法律作出規(guī)定。這種法治體系有利于建立明確的關(guān)于土地利用的責(zé)權(quán)利關(guān)系，而不致發(fā)生抽象的“國(guó)家所有”之下的責(zé)任不分明、權(quán)屬不清晰、利益不確定情形。
第三，土地法規(guī)所確立的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)配置，與土地的自然技術(shù)性質(zhì)有較為合理的匹配關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)土地及其附屬物顯示為私人物品屬性而用于競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域時(shí)，例如用于住房建設(shè)時(shí)，會(huì)建立土地的自然人所有權(quán)或按份共有權(quán)。當(dāng)土地及其附屬物的某些形態(tài)作為公共物品時(shí)，例如，用于生態(tài)保護(hù)用地時(shí)，會(huì)建立政府法人所有權(quán)。這種對(duì)應(yīng)關(guān)系有利于提高土地利用效率。
第四，土地自然人所有權(quán)逐步在發(fā)生嬗變。被我們看作土地私有制的這種土地自然人所有權(quán)，其實(shí)在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)在發(fā)生變化。自然人對(duì)土地的排他性支配權(quán)在不斷弱化。這種變化有的表現(xiàn)為法規(guī)的變化，有的則表現(xiàn)為民間自發(fā)的權(quán)利讓渡。國(guó)家通過(guò)土地分區(qū)規(guī)劃限制土地的用途，通過(guò)對(duì)農(nóng)地繼承權(quán)的限制確保農(nóng)場(chǎng)的“合規(guī)”經(jīng)營(yíng)，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)手段的限制降低農(nóng)業(yè)污染排放等等，都是對(duì)土地私人支配權(quán)的干預(yù)。近些年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家各類限制開發(fā)的公益性專屬土地（conservancy）越來(lái)越多，其中有私人土地自愿轉(zhuǎn)變用途的，也有國(guó)家立法對(duì)私人大塊土地利用方式作出限制后引起公益性轉(zhuǎn)變的。這些情形表明，所謂土地私有制已經(jīng)越來(lái)越遠(yuǎn)離其古典意義，國(guó)家利用公權(quán)對(duì)私人的土地支配權(quán)提出越來(lái)越多的限制；私人的土地排他性支配權(quán)的行使空間越來(lái)越小?，F(xiàn)代國(guó)家對(duì)內(nèi)的強(qiáng)大治權(quán)足以使其完全不懼怕私人對(duì)一部分土地的所有權(quán)。所有權(quán)本身在發(fā)生嬗變。
第五，農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營(yíng)收入與農(nóng)民的公民身份、社區(qū)成員身份相分離。鑒于本文所討論的主題，指出這一點(diǎn)十分必要。因?yàn)榉ㄖ纬墒靽?guó)家的農(nóng)民本來(lái)很少，由農(nóng)場(chǎng)主構(gòu)成的農(nóng)業(yè)社區(qū)更少。農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)多與小城市社區(qū)相融合。小城市會(huì)建立公共財(cái)政解決公共服務(wù)問題，不會(huì)提出類似“壯大共同體經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)而要求農(nóng)民或其合作組織給小城市按比例分享收入，更不會(huì)將公共服務(wù)職能與社區(qū)成員的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全結(jié)合在一起。我國(guó)臺(tái)灣的某些農(nóng)村社區(qū)近年開展了一種“社區(qū)營(yíng)造”活動(dòng)，相關(guān)社區(qū)會(huì)推出有某種地域特色的產(chǎn)品，但這種活動(dòng)并不是臺(tái)灣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)形式。
3.關(guān)于土地法制的效率評(píng)價(jià)
判定土地制度是不是可取，當(dāng)然要看其是否具有公正性。公正性可以由制度運(yùn)行的效率及平等后果得到反映。除此之外，不能再有其他標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)這個(gè)基本認(rèn)識(shí)再討論，則是政治哲學(xué)的任務(wù)。我們討論農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，也要用效率及平等的準(zhǔn)則去衡量它。這一點(diǎn)很重要。若沒有這樣一個(gè)規(guī)范性認(rèn)識(shí)，就無(wú)法真正討論制度的好壞、善惡。
一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度的效率如何，先要看其維護(hù)成本高低。維護(hù)成本很高的權(quán)利對(duì)所有者會(huì)失去意義。一項(xiàng)權(quán)利的某些方面如果行使成本很高，人們可能不得不放棄它。權(quán)利可以由法律來(lái)確立，但通常法律不會(huì)確立那些維護(hù)成本很高的權(quán)利，法律的公正性應(yīng)該由產(chǎn)權(quán)的效率來(lái)解釋；然而，例外的情形在人類社會(huì)也不罕見，法律對(duì)所有權(quán)的支解并不總是合理。在制度演化中，維護(hù)成本高的制度會(huì)被淘汰。
美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯的產(chǎn)權(quán)理論與廠商理論，也能幫助我們確定產(chǎn)權(quán)效率的基本規(guī)則。按他的理論，如果交易成本為零，或者市場(chǎng)是充分競(jìng)爭(zhēng)的，效率與產(chǎn)權(quán)的初始配置無(wú)關(guān)。拿土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系來(lái)說(shuō)，如果拋開交易成本不論，私人產(chǎn)權(quán)、按份共有產(chǎn)權(quán)以及共同共有產(chǎn)權(quán)的效率并無(wú)不同。在一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，如果需要產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的生產(chǎn)單元建立合作關(guān)系（通常如此），有可能借助市場(chǎng)交易的辦法，這時(shí)各單元的產(chǎn)權(quán)是分立的；也有可能通過(guò)建立共有產(chǎn)權(quán)的辦法，由新的產(chǎn)權(quán)單位對(duì)合作事項(xiàng)做命令性安排。這時(shí)，各單位的分立產(chǎn)權(quán)被取消。究竟維護(hù)分立產(chǎn)權(quán)（經(jīng)典的私有權(quán)），還是建立共有產(chǎn)權(quán)，要看市場(chǎng)交易的成本與命令性安排的成本（管理成本）的高低。若前者更高，則取消產(chǎn)權(quán)的分立；若后者更高，則維護(hù)產(chǎn)權(quán)的分立。這是一個(gè)“技術(shù)性”問題，本質(zhì)上與意識(shí)形態(tài)無(wú)關(guān)。
當(dāng)需要建立共有產(chǎn)權(quán)時(shí)，是建立“共同共有”產(chǎn)權(quán)，還是“按份共有”產(chǎn)權(quán)，也可以有一個(gè)技術(shù)性的答案。二者的區(qū)別是“退出權(quán)”的設(shè)計(jì)。更自由的退出權(quán)設(shè)計(jì)是按份共有產(chǎn)權(quán)，較難的退出權(quán)設(shè)計(jì)則是共同共有產(chǎn)權(quán)，也即我們說(shuō)的公有制。在一個(gè)利益共同體中，如果一個(gè)成員退出后很難通過(guò)類似“搭便車”的辦法繼續(xù)享受利益，就可以針對(duì)這個(gè)利益共同體建立按份共有產(chǎn)權(quán)。例如，一個(gè)股民賣出了股票，就很難享受共同體的分紅，這就可以建立按份共有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即股份公司。另一種情形，如果一個(gè)成員退出一個(gè)利益共同體，但他很容易通過(guò)“搭便車”的辦法繼續(xù)享有這個(gè)共同體的利益，那么，這個(gè)共同體設(shè)立共同共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)就比較合理。這時(shí)，這個(gè)共同體往往會(huì)采用強(qiáng)制繳費(fèi)辦法來(lái)維持共同體運(yùn)行。政府法人通常會(huì)采用這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，也即我們常說(shuō)的公有制結(jié)構(gòu)。這個(gè)分析表明，設(shè)計(jì)什么樣的共同產(chǎn)權(quán)，也是一個(gè)技術(shù)性問題，與意識(shí)形態(tài)無(wú)關(guān)。
如果經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身是分散的，其中各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體通過(guò)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)合作，那么，各經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)該確立分立的產(chǎn)權(quán)，不必建立共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代大公司會(huì)通過(guò)資本運(yùn)作將技術(shù)上分散的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，以提高資本運(yùn)作的效率，這也是一種常見情形。這時(shí)，資本運(yùn)作引起的效率提高必須補(bǔ)償科層制帶來(lái)的效率損失，否則得不償失。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，資本運(yùn)作的效率通常不能補(bǔ)償管理環(huán)節(jié)延長(zhǎng)所產(chǎn)生的效率損失，故農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)場(chǎng)主的產(chǎn)權(quán)是分立的。
4.關(guān)于土地法制的平等性評(píng)價(jià)
追求“平等”是人類社會(huì)亙古以來(lái)的故事。這個(gè)故事與產(chǎn)權(quán)設(shè)置有密切關(guān)系，也與所謂“意識(shí)形態(tài)”有密切關(guān)系。這里講的意識(shí)形態(tài)，是一個(gè)社會(huì)中被大部分居民所接受，且可能被官方支持的關(guān)于公平正義等重大問題的是非判斷。有時(shí)候，官方意識(shí)形態(tài)與民間主流意識(shí)形態(tài)很不相同，甚至嚴(yán)重對(duì)立。意識(shí)形態(tài)的文明程度對(duì)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置有重要影響。
人們通常講的平等，意義多有不同。它有時(shí)是指“機(jī)會(huì)”平等，不否定各類稟賦對(duì)人們“抓取機(jī)會(huì)”的影響。例如，兩個(gè)勞動(dòng)能力有差異的人獲得有差異的工資，被認(rèn)為是平等；兩個(gè)家境不同的孩子不能同時(shí)進(jìn)入高收費(fèi)的私立學(xué)校，也被認(rèn)為是平等。這種平等概念幾乎是效率的同義語(yǔ)。更多人對(duì)平等的理解，是人們所向往的人人“天賦”平等權(quán)利，而不論資源條件有何差異。當(dāng)人們主張人人免于恐懼、免于饑餓、免于受屈辱時(shí)，并沒有同意窮人與富人、貴族與平民在享有這些權(quán)利時(shí)可以有所差異。
與平等程度有關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度安排有三種情形值得討論，第一種是一個(gè)極端性假設(shè)下的情形。設(shè)想一個(gè)社會(huì)盡可能擴(kuò)大個(gè)人所有與按份共有產(chǎn)權(quán)的適用范圍，同時(shí)在共同共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下建立歧視性的利益分享關(guān)系，例如，針對(duì)那些對(duì)共同體沒有“貢獻(xiàn)”的人作出特別的規(guī)定，不讓他們乘坐馬車，不讓他們飲用好的泉水，不允許他們參與公共事務(wù)討論，也無(wú)視他們的饑荒病災(zāi)等。前兩種產(chǎn)權(quán)安排容易保證“多投入、多收益”的原則，有激勵(lì)作用。后一種共同共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的歧視性規(guī)定，也會(huì)有某種激勵(lì)作用。但這種社會(huì)過(guò)于冷酷，在民族競(jìng)爭(zhēng)中很容易被淘汰。這種社會(huì)里的精英階層中，可能會(huì)有覺悟者站出來(lái)反對(duì)這種制度安排。
第二種情形，嚴(yán)格地說(shuō)也是一個(gè)極端性假設(shè)下的情形，但實(shí)踐中并不鮮見。設(shè)想一個(gè)社會(huì)不允許分立產(chǎn)權(quán)安排存在，完全推行共同共有產(chǎn)權(quán)，在人人平等的口號(hào)下組織生產(chǎn)和分配。這時(shí)沒有激勵(lì)，只有強(qiáng)制。不難理解，這種社會(huì)的平等是暫時(shí)的、表面的，因?yàn)檫@種組織容易發(fā)生“逃亡”，必須使用暴力及科層組織防范逃亡和“偷懶”。假以時(shí)日，科層組織中的各級(jí)管理者就會(huì)開始中飽私囊，互相傾軋，使底層勞動(dòng)者很快不堪忍受。其實(shí)，在這里既沒有效率，也沒有平等，只有動(dòng)聽的口號(hào)。
第三種情形是通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度安排兼顧效率與平等。一方面，設(shè)想實(shí)行自然人所有制與按份共有產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體基本按市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是勞動(dòng)要素完全按市場(chǎng)定價(jià)，從而不顧及“平等”性的社會(huì)要求。但另一方面，設(shè)想由共同共有產(chǎn)權(quán)制度承擔(dān)實(shí)現(xiàn)“平等”社會(huì)理想的任務(wù)。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)任務(wù)，公共品這個(gè)范疇體現(xiàn)社會(huì)文明進(jìn)步的要求，將免于恐懼、免于饑餓、免于受屈辱、免于病災(zāi)無(wú)助等，均納入公共品的范疇。各類共同體，如登記為地方法人的層級(jí)不等的社區(qū)共同體以及被看作國(guó)民共同體的中央政府法人，均建立公共財(cái)政制度，提供各類服務(wù)，并基本不論共同體成員有何先天及后天差異，一律平等對(duì)待。政府法人還有一項(xiàng)特權(quán)，可以對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體的行為作出某種規(guī)范，但這種規(guī)范主要是為了建立穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)機(jī)會(huì)平等，而不是直接干預(yù)要素收入平等。這樣一種產(chǎn)權(quán)制度安排，便有可能兼顧效率與平等，從而有可能建立社會(huì)公正。
5.經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與社會(huì)共同體成員權(quán)
成員是一個(gè)組織的合作單位或個(gè)人。成員權(quán)是一個(gè)組織內(nèi)的每一個(gè)單位或個(gè)人對(duì)組織利益的分享權(quán)以及其他派生權(quán)利。成員權(quán)大體上有兩類，一是可交易或可退出的成員權(quán)，例如股份公司、農(nóng)民合作社的成員，可以通過(guò)賣出股票有償放棄公司的成員權(quán)。農(nóng)民合作社的成員也可以在退出合作社時(shí)取走個(gè)人賬戶中的資產(chǎn)。人們可以把這種成員權(quán)稱為經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。二是基本不可交易或退出的成員權(quán)，共同共有產(chǎn)權(quán)組織多是如此。一個(gè)人離開一個(gè)社區(qū)或一個(gè)城市，不會(huì)得到社區(qū)或城市政府的財(cái)政結(jié)余，更不會(huì)分割到城市政府的財(cái)產(chǎn)，當(dāng)然也不用負(fù)擔(dān)它們的債務(wù)。但好的社區(qū)或好的政府的治理結(jié)構(gòu)，會(huì)提升社區(qū)或轄區(qū)內(nèi)私人擁有的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值，這是私人愿意為社區(qū)或政府提供志愿服務(wù)的主要原因。
基于按份共有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)一般通過(guò)投資獲得，只有實(shí)行按投資額分配，并盡可能降低退出風(fēng)險(xiǎn)，才能對(duì)投資者保持激勵(lì)，使這類經(jīng)濟(jì)體有可能“壯大”。基于共同共有產(chǎn)權(quán)的社區(qū)成員權(quán)，通常并不是通過(guò)投資獲得，而是按照“居民身份”獲得。這里拋開“國(guó)籍”問題不談，但看一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，當(dāng)今文明國(guó)家對(duì)遷徙不做戶籍登記限制，故取得社區(qū)或城市成員權(quán)是免費(fèi)的?！笆忻瘛本褪且环N社區(qū)身份。較高的社區(qū)生活品質(zhì)是對(duì)人口遷入的激勵(lì)，會(huì)導(dǎo)致社區(qū)人口的增長(zhǎng)，或高收入者的流入。但這種激勵(lì)通常被看作社區(qū)建設(shè)的一種成就。家庭也是一種共同共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，這里存而不論。
一個(gè)社區(qū)或城市政府會(huì)不會(huì)提出“壯大”自身的要求？當(dāng)然會(huì)的。但是這種“壯大”的規(guī)則與按份共有產(chǎn)權(quán)組織的“壯大”會(huì)完全不同。這里單說(shuō)社區(qū)或城市政府這類共同共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。因?yàn)楣餐w有產(chǎn)權(quán)組織的公共品分享原則使其不能包含對(duì)投資的激勵(lì)，只能通過(guò)收稅的辦法解決公共服務(wù)成本問題。公共服務(wù)可以有改善企業(yè)投資環(huán)境的作用，從而激勵(lì)個(gè)人投資與企業(yè)“壯大”，間接促進(jìn)稅源擴(kuò)大、公共服務(wù)水平提升，最終帶來(lái)人口增加的效果。
可否將以上提到的兩類成員權(quán)融合在一起？經(jīng)驗(yàn)證明很不可取。從企業(yè)（按份共有產(chǎn)權(quán)）角度看，社區(qū)人口的增加并不直接等于企業(yè)投資的增加，企業(yè)通常并不愿意為人口增加所致的公共服務(wù)成本買單。從社區(qū)組織看，如果為了防止投資激勵(lì)喪失，它也不會(huì)歡迎人口增加，故也就沒有了社區(qū)“壯大”的可能性。所以，類似中國(guó)農(nóng)村的“政社合一”現(xiàn)象在法制成熟的國(guó)家是會(huì)被竭力避免的。一般的情形是，一個(gè)社區(qū)的遷入人口，他會(huì)自動(dòng)獲得社區(qū)成員權(quán)；他若進(jìn)一步投資企業(yè)，才能獲得經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。一個(gè)人的兩種身份，在利益關(guān)聯(lián)規(guī)則上是完全不同的；兩種身份所依從的組織，也是分開的，各自的“壯大”遵從完全不同的規(guī)則。
總之，以上提到的兩類組織的“壯大”軌跡完全不同，后果也完全不同。如果把兩類組織攪合在一起，就會(huì)破壞各自的激勵(lì)機(jī)制，產(chǎn)生嚴(yán)重的低效率，并導(dǎo)致公共服務(wù)水平下降，也就破壞了平等的保障功能。以上理論是我們認(rèn)識(shí)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。如果不懂得以上理論，實(shí)際上就不可能弄懂中國(guó)農(nóng)村法制的基礎(chǔ)性問題。有了這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，很多意見分歧就容易彌合。
2、當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制變遷問題
有了以上理論的鋪墊，便可以用簡(jiǎn)明的語(yǔ)言討論我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)問題。
1．1980年代前的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制變遷概覽
1950年代前后，土地改革完成以后，在農(nóng)村形成了更為分散的小農(nóng)土地私有權(quán)。因此，我國(guó)很快放棄了計(jì)劃中的新民主主義路線，在全國(guó)開始推動(dòng)合作社運(yùn)動(dòng)，逐步建立了農(nóng)地的按份共有產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)戶宅基地在合作化運(yùn)動(dòng)中并沒有被加入合作社，仍歸農(nóng)戶私人所有，但后來(lái)也“自然而然”地成了集體財(cái)產(chǎn)。1956年形成的農(nóng)村合作社與國(guó)際通行的農(nóng)民合作社完全是兩回事。國(guó)際通行的合作社的基礎(chǔ)是農(nóng)田生產(chǎn)活動(dòng)主要?dú)w農(nóng)戶支配，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)由農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)。我國(guó)當(dāng)時(shí)發(fā)展合作社的活動(dòng)則基本相反。本來(lái)可由家庭很好安排的農(nóng)田生產(chǎn)活動(dòng)，轉(zhuǎn)為共同生產(chǎn)；而在農(nóng)業(yè)發(fā)展最需要合作的其他環(huán)節(jié)，因?yàn)楹献魃缫?guī)模過(guò)小，事實(shí)上無(wú)法展開活動(dòng)。實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷之后，國(guó)家壟斷了糧食流通，農(nóng)民更無(wú)法在流通領(lǐng)域合作。這就形成了雙重的低效率。
農(nóng)民合作社事實(shí)上很快由按份共有的產(chǎn)權(quán)組織變成了共同共有產(chǎn)權(quán)組織，因?yàn)檗r(nóng)民不再有退出合作社的自由。從語(yǔ)義學(xué)及語(yǔ)言習(xí)慣看，用“集體經(jīng)濟(jì)制度”概括1980年代前的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度并不合適?！凹w”這個(gè)詞強(qiáng)調(diào)合作，產(chǎn)權(quán)制度上包括了按份共有產(chǎn)權(quán)，對(duì)應(yīng)的英文單詞是“collective”。
1956年至1980年代前的我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的經(jīng)濟(jì)制度實(shí)際上不是按份共有，而是共同共有制度，對(duì)應(yīng)的英文單詞是“common”。確切地說(shuō)，這個(gè)時(shí)期的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是“共同生產(chǎn)、共同共有、政社合一”制度。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的具體特點(diǎn)如下：
第一，合作社的資產(chǎn)記錄逐漸與農(nóng)戶的投入分離，土地等資產(chǎn)只有集體賬戶，沒有農(nóng)戶或個(gè)人賬戶。生產(chǎn)過(guò)程記錄主要是農(nóng)民的出工時(shí)間或任務(wù)完成折合的出工時(shí)間。收益主要決定于人口數(shù)量與出工時(shí)間兩個(gè)因素。農(nóng)戶在入社以后不再投入資本，分配與農(nóng)戶當(dāng)初投入的土地?cái)?shù)量和其他生產(chǎn)資料無(wú)關(guān)。總體上看，這種制度產(chǎn)生多生孩子的激勵(lì)，但不產(chǎn)生對(duì)農(nóng)戶資本積累的激勵(lì)，也不產(chǎn)生對(duì)農(nóng)戶勞動(dòng)的激勵(lì)。農(nóng)戶通常以“出工不出力”來(lái)對(duì)這個(gè)制度投下反對(duì)票，除非有一些特殊條件出現(xiàn)。
第二，合作社的效率損失與合作社的規(guī)模有顯著關(guān)系。農(nóng)民“化解”國(guó)家強(qiáng)制力量的一個(gè)辦法，是盡量組成小規(guī)模的合作社。有研究者提供了農(nóng)民合作社效率并不低的案例，但仔細(xì)研究會(huì)發(fā)現(xiàn)這種案例的特點(diǎn)，一是合作社的規(guī)模很小，一般不超過(guò)30戶；二是合作社生產(chǎn)比較單一，地域比較緊湊，合作社的領(lǐng)導(dǎo)容易監(jiān)督社員；三是合作社社員多為一個(gè)大的家族的成員，宗法關(guān)系會(huì)發(fā)揮防止偷懶的作用；四是戶均土地很少，農(nóng)戶沒有其他收入來(lái)源，土地產(chǎn)出對(duì)農(nóng)戶性命攸關(guān)。只要這幾個(gè)條件大體具備，合作社的單位土地面積的產(chǎn)出就有可能不會(huì)太低。同時(shí)具備這些條件的合作社在全國(guó)并不普遍，南方省份相對(duì)多于北方省份。但這種合作社的勞動(dòng)生產(chǎn)率很低，則是不爭(zhēng)的事實(shí)，原因是農(nóng)戶被束縛在小塊土地上，很難選擇收入更高的非農(nóng)業(yè)工作機(jī)會(huì)。
第三，在大部分時(shí)期，村莊形成“政社合一”的結(jié)構(gòu)；在少數(shù)幾年里，村莊的相對(duì)獨(dú)立性完全被取消，“政社合一”結(jié)構(gòu)被推到更高層級(jí)的地區(qū)。有的省份建立了縣域范圍的人民公社，主持合作社經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的村莊領(lǐng)導(dǎo)人，同時(shí)也負(fù)責(zé)村莊公共事務(wù)。雖然有的合作社的“核算單位”被置于合作社的生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)，而公共事務(wù)處置權(quán)主要在合作社的大隊(duì)一級(jí)，但大隊(duì)的公共事務(wù)處置權(quán)是覆蓋各生產(chǎn)隊(duì)的；生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)在農(nóng)業(yè)組織上的分權(quán)也會(huì)導(dǎo)致在公共事務(wù)上的分權(quán)。這種情況下，“政社合一”就發(fā)生在生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)。在這種體制之下，主要用來(lái)實(shí)現(xiàn)平等目標(biāo)的共同共有產(chǎn)權(quán)制度安排，支配了本來(lái)應(yīng)該追求效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)失去效率，平等的建立也失去了基礎(chǔ)。農(nóng)民向政府交納“公糧”（特殊農(nóng)業(yè)稅），但政府的公共服務(wù)支出主要覆蓋城市居民。政府對(duì)村莊的社區(qū)性公共服務(wù)基本不做投入，農(nóng)民集體自行支持很低的村莊公共服務(wù)水平，于是導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)嚴(yán)重不平等。
第四，維持共同共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要靠政治軍事壓力。如前所述，按照自然演化的規(guī)律，農(nóng)民不會(huì)針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)采用共同共有產(chǎn)權(quán)，而對(duì)社區(qū)公共事務(wù)方面的共同共有產(chǎn)權(quán)卻可以接受，甚至予以維護(hù)。農(nóng)民對(duì)當(dāng)年“斗地主”一類的暴力行為記憶猶新。農(nóng)村長(zhǎng)期有民兵建制，設(shè)有民兵連、民兵排等組織。民兵組織的槍支直到“文化大革命”后期才不再配備。只要政治壓力稍有減輕，一些地方就會(huì)出現(xiàn)自發(fā)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系變革，通常的做法是包產(chǎn)到組到戶、包工到人、擴(kuò)大自留地面積等。黨內(nèi)高層對(duì)農(nóng)村共同共有、“政社合一”體制也有不同看法，并對(duì)地方產(chǎn)生影響。
2.土地承包制下的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制特征
20世紀(jì)“文化大革命”后期，我國(guó)農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了很大變化，特別是政治軍事壓力減輕，農(nóng)民的自由選擇空間有所增大。最主要的變化，一是在人口密度高又有商業(yè)傳統(tǒng)的一些沿海地區(qū)，農(nóng)民突破限制，開始發(fā)展“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，其中包括私人雇工經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。二是耕地被分解到農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，初期稱之為包產(chǎn)到戶，后來(lái)稱之為家庭承包制。這個(gè)制度的內(nèi)涵及特點(diǎn)可以概括為“分散經(jīng)營(yíng)、共同共有、政社合一”。
第一，農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)，土地共同共有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)實(shí)際上不復(fù)存在。這是土地承包制改革最具價(jià)值的方面。農(nóng)戶得到一塊或多塊土地的使用權(quán)和收益權(quán)，但對(duì)使用期限做了規(guī)定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在地頭環(huán)節(jié)不再集體行動(dòng)，當(dāng)農(nóng)戶需要他人提供服務(wù)時(shí)，多用市場(chǎng)交易的辦法解決問題。這時(shí)，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的這個(gè)鏈條上，無(wú)論土地的按份共有還是共同共有，都失去了基礎(chǔ)，因?yàn)椤肮餐?jīng)營(yíng)”已經(jīng)不存在。很多論者對(duì)農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的意義沒有正確認(rèn)識(shí)。分散經(jīng)營(yíng)以農(nóng)民家庭的田間生產(chǎn)為核心，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)支持下，可以創(chuàng)造很高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，足以使一個(gè)農(nóng)業(yè)家庭的收入超過(guò)城市經(jīng)濟(jì)部門的戶均水平。這種分散經(jīng)營(yíng)當(dāng)然要有合作關(guān)系，但合作主要發(fā)生在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)、流通及加工環(huán)節(jié)。不能以這些環(huán)節(jié)的合作必要性，否定田間分散經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算的必要性。即使在這些合作領(lǐng)域，也只需要建立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為按份共有的制度，即農(nóng)民必須有退出權(quán)。但我們的改革沒有到這一步。
第二，土地共同共有性質(zhì)基本沒有改變，且土地制度更凸顯為“社區(qū)（政府）所有”政治制度。在土地家庭承包制度出現(xiàn)后，農(nóng)民無(wú)權(quán)因?yàn)樽约旱姆稚ⅹ?dú)立經(jīng)營(yíng)而從“集體”索回屬于“自己”的土地。農(nóng)民按照自己經(jīng)營(yíng)的土地面積繳納農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅在經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上是一種地租。邏輯上講，農(nóng)民不能自己租自己的地，這說(shuō)明農(nóng)民使用的土地不是自己的。農(nóng)民無(wú)權(quán)索回“自己”的土地，是法律規(guī)定的，說(shuō)明土地的“社區(qū)（政府）所有”是國(guó)家法律的創(chuàng)造。但國(guó)家法律創(chuàng)造的這個(gè)土地所有權(quán)主體并不能“自由”地按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求行使自己的所有權(quán)，例如，按規(guī)定，所有權(quán)主體不能將土地發(fā)包給“非集體成員”，而鑒定何者為非集體成員，每一個(gè)村莊都有自己的做法，大體按照“少數(shù)服從多數(shù)”的政治原則來(lái)解決爭(zhēng)議，并沒有市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制存在。這說(shuō)明，土地承包制改革之后，農(nóng)村對(duì)土地要素的權(quán)利安排更從本質(zhì)上顯示為政治行動(dòng)。這一制度今后如何變化，也取決于政治的變化。
第三，維持農(nóng)地的共同共有產(chǎn)權(quán)加深了農(nóng)業(yè)管理政策系統(tǒng)的內(nèi)在矛盾，使農(nóng)村改革的政策選擇進(jìn)一步政治化。在特殊的土地政治之下，農(nóng)戶土地承包權(quán)實(shí)際上是一種不穩(wěn)定的排他性經(jīng)營(yíng)權(quán)，或是法學(xué)概念的用益物權(quán)。這里的排他性是指當(dāng)事農(nóng)戶有一種特殊身份，這種身份按某種社區(qū)政治規(guī)則確定。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為如果這種權(quán)利是永久的，或者土地發(fā)包主體在行使一次性的發(fā)包權(quán)以后放棄重新發(fā)包權(quán)，農(nóng)戶的這種權(quán)利就是所有權(quán)。十七屆三中全會(huì)決定農(nóng)戶土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變，十九大之前沒有明確究竟有多長(zhǎng)，農(nóng)戶新近得到的土地承包權(quán)證書的有效期仍為第二輪土地承包權(quán)的有效期。又根據(jù)中央關(guān)于“增人不增地，減人不減地”政策，承包權(quán)應(yīng)被理解為承包期限永久不變，這導(dǎo)致不同政策文件的涵義不統(tǒng)一。有的基層干部在對(duì)農(nóng)民宣講政策時(shí)說(shuō)，土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變就是指30年不變。這種情形給農(nóng)民提供的政策信息就是自己所承包的土地就是“公家”的，不是農(nóng)戶自己的。于是，農(nóng)民對(duì)公共土地的理解便符合人們對(duì)一切公共資源分配的理解，就是“人人有份”，這又與“生不增，死不減”的政策發(fā)生矛盾。根據(jù)筆者調(diào)查，絕大多數(shù)農(nóng)民不贊成“生不增，死不減”政策，主張土地承包面積應(yīng)該按照人口的變化而定期調(diào)整。這是一種很合理的農(nóng)民“公地”意識(shí)基礎(chǔ)上形成的平權(quán)行為要求。適應(yīng)這種要求，事實(shí)上很多地方?jīng)]有嚴(yán)格落實(shí)“生不增，死不減”政策，定期根據(jù)人口變化對(duì)土地承包面積做了調(diào)整。
第四，村莊一級(jí)的“政社合一”體制在內(nèi)容上發(fā)生了變化，但基本格局尚未變化。所謂“政”，即指村莊的公共服務(wù)活動(dòng)，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是世界通行共同共有，管理原則是少數(shù)服從多數(shù)或權(quán)力集中的命令原則。我國(guó)的村民委員會(huì)組織法對(duì)村莊公共事務(wù)決策有重大影響。所謂“社”，即指村莊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織，盡管村委會(huì)已經(jīng)不再組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但仍代行經(jīng)濟(jì)組織土地財(cái)產(chǎn)的所有者職能，具體表現(xiàn)為行使土地的定期“發(fā)包權(quán)”，且農(nóng)戶不能退出這種所有權(quán)關(guān)系，故此種經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)仍為共同共有。我國(guó)局部地區(qū)，如佛山市南海區(qū)，推行了“政經(jīng)分離”改革，并獲得中央決策層的肯定及推介，但全國(guó)大部分地區(qū)尚未實(shí)行此種制度。實(shí)際上，只要農(nóng)戶沒有退出經(jīng)濟(jì)組織的自主選擇權(quán)，即使實(shí)行“政經(jīng)分離”改革，也不能改變村莊一級(jí)“政社合一”的本質(zhì)。
總之，這是一種受政治格局影響很大的土地制度安排，而不是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求所確立的土地制度。這個(gè)制度較之人民公社制度，已經(jīng)有了很大的生產(chǎn)激勵(lì)空間。按糧食主產(chǎn)區(qū)的平均水平計(jì)算，我國(guó)主要糧食品種的單位面積產(chǎn)量均比1950年的水平增長(zhǎng)10倍以上。這個(gè)變化當(dāng)然與科技進(jìn)步有關(guān)系，但正如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所揭示的，科技進(jìn)步本身是產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)步的函數(shù)。如果沒有農(nóng)村土地承包制度的出現(xiàn)，中國(guó)當(dāng)代進(jìn)步基本不可能發(fā)生。
但是，農(nóng)村家庭承包制度的弊端也很明顯。第一，家庭承包制度的操作成本很高，并給土地利益核算造成麻煩。因?yàn)椤肮仄綑?quán)”要求的支配，使土地發(fā)包主體不得不將好地壞地按不同比例搞承包。在確定土地肥力標(biāo)準(zhǔn)后，壞地承包會(huì)多一點(diǎn)，好地承包則會(huì)少一點(diǎn)。好地壞地搭配承包致使有的農(nóng)戶分配到數(shù)十塊土地，很不便于耕作。當(dāng)土地被政府征用為建設(shè)用地時(shí)，好地壞地的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化，引起補(bǔ)償利益分配的麻煩，壞地承包戶認(rèn)為自己應(yīng)該按照實(shí)際面積補(bǔ)償，而好地承包戶認(rèn)為自己應(yīng)該按農(nóng)業(yè)土地的肥力為標(biāo)準(zhǔn)得到補(bǔ)償。類似情況屢見不鮮。第二，公權(quán)不當(dāng)干預(yù)私權(quán)。官方政策語(yǔ)言把農(nóng)民土地承包權(quán)看作農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但在法律規(guī)定中以及實(shí)踐中，這種權(quán)利常常由公權(quán)處置。法律規(guī)定，2/3的村民表決通過(guò)，就可以變更所有人的土地承包權(quán)。這種私權(quán)受公權(quán)干預(yù)的現(xiàn)實(shí)，是引起農(nóng)村社會(huì)沖突的重要原因之一。在珠三角地區(qū)就發(fā)生過(guò)愿意拆遷的“大部分”農(nóng)戶毆打不愿意拆遷的“釘子戶”的事情。第三，承包制之下，“政社合一”體制內(nèi)含的“成員權(quán)”邊界模糊問題更加凸顯。社區(qū)（準(zhǔn)政府）組織的公共服務(wù)職能要求其為所有社區(qū)居民服務(wù)，而其經(jīng)濟(jì)組織管理職能又要求其為經(jīng)濟(jì)組織成員服務(wù)。這“兩部分人群”的分野，在沒有搞土地家庭承包制度之前并不嚴(yán)格，也不重要。家庭承包制度實(shí)行之后，與土地關(guān)聯(lián)的利益大幅度增加，這種區(qū)別變得重要了。但這個(gè)區(qū)別實(shí)際上很難界定，因?yàn)榍耙蝗巳旱慕?jīng)濟(jì)組織成員身份到后來(lái)不再與他們的投入有關(guān)，這一點(diǎn)與其他社區(qū)居民并無(wú)區(qū)別。但是，利益分配卻不得不確定這種區(qū)別。珠三角等地區(qū)常見的外嫁女保留成員權(quán)、復(fù)轉(zhuǎn)軍人與大學(xué)生回遷農(nóng)村戶口、市民身份回歸農(nóng)民身份等等問題，至今仍在困擾當(dāng)?shù)卣?。就這樣，“集體經(jīng)濟(jì)成員權(quán)合理性無(wú)解”這個(gè)難題被放大了。筆者在珠三角等地區(qū)看到各式各樣的處理“成員權(quán)”問題的辦法以及由此產(chǎn)生的矛盾。第四，農(nóng)業(yè)村莊變?yōu)槌鞘械囊徊糠种?，耕地部分或全部轉(zhuǎn)用于建設(shè)用地，形成一批農(nóng)村“股份合作社”，這些村莊在股份社內(nèi)部奉行平均主義分配原則，在公共服務(wù)方面對(duì)社區(qū)全體居民又有一定的歧視性，破壞了公共品分配的普惠原則，產(chǎn)生了分配的“雙重扭曲”。社區(qū)原住民通常反對(duì)將來(lái)自集體資產(chǎn)的收益作為公共品分配給社區(qū)居住的外來(lái)人口。集體資產(chǎn)被當(dāng)作社區(qū)公共品產(chǎn)生的源頭，以至以社員身份為對(duì)象進(jìn)行分紅，不顧及社員對(duì)資產(chǎn)的關(guān)心與負(fù)責(zé)程度，導(dǎo)致了平均主義的低效率。實(shí)踐中還發(fā)現(xiàn)，這種組織會(huì)產(chǎn)生“分紅剛性”，因?yàn)榇甯刹拷璐双@得集體成員的“合法性認(rèn)同”。第五，家庭承包制度建立后形成的“政社合一、共同共有，分散經(jīng)營(yíng)”仍無(wú)法擺脫發(fā)展空間的限制，與意識(shí)形態(tài)目標(biāo)形成反差?！皦汛蠹w經(jīng)濟(jì)”是一個(gè)意識(shí)形態(tài)的目標(biāo)，實(shí)際上很難成為現(xiàn)實(shí)。如果村莊以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)地歸農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)，村莊組織（村委會(huì)）基本不可能對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)，農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)無(wú)論是否壯大，均與村莊組織沒有關(guān)系。實(shí)際上，從大的國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對(duì)比重會(huì)下降，絕對(duì)規(guī)模也難以增加；農(nóng)民收入增加要靠單戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模增加，而不是村莊農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量不斷“壯大”。這個(gè)道理不難理解。在那些完成工商業(yè)轉(zhuǎn)型的“村莊”，普遍展開的是物業(yè)出租經(jīng)濟(jì)，而不是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，前者的壯大（租費(fèi)增加）往往會(huì)對(duì)后者形成傷害。第六，現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度之下，還出現(xiàn)一種“自發(fā)”的地租“雙軌制”，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來(lái)傷害。據(jù)筆者主持或參與的農(nóng)村調(diào)查所獲得的信息，我國(guó)農(nóng)村在土地流轉(zhuǎn)中存在明顯的地租率“歧視”。一方面，農(nóng)戶對(duì)外來(lái)農(nóng)業(yè)投資出租土地時(shí)，索取的地租率比較高，這種出租通常時(shí)間較長(zhǎng)，多為5—10年；面積較大，多為數(shù)家土地一起出租；村莊組織有介入，通過(guò)“反租倒包”“土地銀行”等形式從農(nóng)民手里租進(jìn)土地再出租給外來(lái)農(nóng)業(yè)投資者。這種情形下的高地租率與“釘子戶”消極態(tài)度產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)效果有關(guān)系，也與農(nóng)民對(duì)土地用途預(yù)期不穩(wěn)定有關(guān)系。農(nóng)民希望能提前收回一部分土地用途轉(zhuǎn)變后產(chǎn)生的高收入。外來(lái)農(nóng)業(yè)投資大戶比當(dāng)?shù)卮迕窀锌赡芫植康馗淖兺恋赜猛荆哺锌赡塬@得政府的農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的支持。另一方面，農(nóng)戶之間土地出租的地租率一般比較低，約為前者的1/5—1/2。這種流轉(zhuǎn)的租期一般比較短，多為一年一約，且沒有正式租約。這種地租差異總體上不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，不利于提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。真正專心務(wù)農(nóng)的農(nóng)業(yè)投資者苦于地租成本過(guò)高而難以持續(xù)規(guī)劃長(zhǎng)期投資。因此如果通過(guò)配套改革，提高農(nóng)地用途預(yù)期的穩(wěn)定性，完善政府支農(nóng)政策，將有助于降低前一種情形下的地租率。
以上弊端構(gòu)成對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村長(zhǎng)期健康發(fā)展的強(qiáng)力制約。據(jù)筆者估算，如果按照全要素成本計(jì)算，我國(guó)糧食生產(chǎn)事實(shí)上處于嚴(yán)重的全行業(yè)虧損狀態(tài)。“政社合一”模式下的“壯大集體經(jīng)濟(jì)”目標(biāo)，也造成村莊建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施投入的巨大效率損失，并妨礙我國(guó)城市化水平的提高。這都是嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題，應(yīng)引起決策層的深切關(guān)注。
3.深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不能退回舊體制
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革、變遷過(guò)程，就是一個(gè)農(nóng)民始終追求自由選擇、國(guó)家由束縛農(nóng)民到逐步尊重農(nóng)民的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程的展開，又受我國(guó)國(guó)情的影響。農(nóng)民追求自由選擇的主要表現(xiàn)，是擴(kuò)大自留地、由農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)入工商業(yè)領(lǐng)域、離開村莊務(wù)工賺錢、離開村莊到無(wú)人區(qū)開荒等。在1978年的系統(tǒng)性改革之前，這些行為受到強(qiáng)力限制。家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的建立標(biāo)志著限制的解除，我國(guó)才在短期內(nèi)釋放出巨大的經(jīng)濟(jì)活力。對(duì)這個(gè)事實(shí)的存在性判斷，本應(yīng)該基本沒有爭(zhēng)議。但有人認(rèn)為，如果沒有農(nóng)業(yè)技術(shù)的重大進(jìn)步，例如化肥、農(nóng)藥和良種的使用，單靠家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的建立，農(nóng)村的貧困不可能發(fā)生變化。換句話說(shuō)，他們認(rèn)為，如果不建立家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，繼續(xù)實(shí)行共同生產(chǎn)、共同共有制度，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也會(huì)在1980年代以后發(fā)生變化。這個(gè)觀點(diǎn)筆者當(dāng)然不能同意。
家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的推行，實(shí)際上是中國(guó)共產(chǎn)黨以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的政治路線的標(biāo)志之一，也是擴(kuò)大農(nóng)民自由選擇權(quán)的表現(xiàn)之一，并不單單是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)方式的一個(gè)變化。正是這個(gè)系統(tǒng)性的變化，才給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)和流通提供了基礎(chǔ)?；?、農(nóng)藥、良種和農(nóng)機(jī)需要企業(yè)生產(chǎn)出來(lái)，需要流通體系將它們運(yùn)送到千家萬(wàn)戶，需要龐大的隊(duì)伍做售后支持，更需要生產(chǎn)者有購(gòu)買能力。人民公社時(shí)期，整個(gè)經(jīng)濟(jì)體是“短缺經(jīng)濟(jì)”和“價(jià)格雙軌經(jīng)濟(jì)”，生產(chǎn)隊(duì)常常連一臺(tái)水泵、一頭毛驢都買不起，普遍地使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料根本沒有可能性。國(guó)家也“計(jì)劃”不出這個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度以后，大量農(nóng)村精英勞動(dòng)力在市場(chǎng)誘導(dǎo)下進(jìn)入新興經(jīng)濟(jì)部門，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)分工水平得以提高，昂貴的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格相對(duì)下降，農(nóng)戶才能買得起它們。所以，可以斷言，若沒有家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)業(yè)的進(jìn)步絕無(wú)可能。
家庭承包經(jīng)營(yíng)制度使中國(guó)農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅度增加，整體經(jīng)濟(jì)水平有了跳躍式提升。這個(gè)不僅有官方數(shù)據(jù)支持，也有中國(guó)人的切身感受，例如糧票在1980年代中期就退出了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程。少數(shù)不實(shí)行土地承包制的“明星村”案例揭示的道理也與那些批評(píng)者的觀點(diǎn)完全相反。由于多種原因，“明星村”興起了工商業(yè)，農(nóng)業(yè)比重很小，耕地也很少。工商業(yè)收入支撐農(nóng)業(yè)的高投入，是它們的標(biāo)準(zhǔn)做法。這些村莊的勞動(dòng)力不能滿足本村工商業(yè)的需要。這種情況下，將很少量的耕地平均發(fā)包給農(nóng)戶已經(jīng)沒有意義。所以，對(duì)于這些“明星村”，不是因?yàn)椴粚?shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度而致富，而是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展允許它們繼續(xù)堅(jiān)守農(nóng)業(yè)共同經(jīng)營(yíng)方式。否定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、主張退回到1980年代之前的集體經(jīng)濟(jì)制度的人士多以鄧小平“兩個(gè)飛躍”思想作為自己的論據(jù)，其實(shí)他們完全錯(cuò)誤地理解了鄧小平思想。
1990年3月3日，鄧小平在一次談話中指出：“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個(gè)很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長(zhǎng)的過(guò)程?！编囆∑讲]有認(rèn)為“第一個(gè)飛躍”是放棄社會(huì)主義的權(quán)宜之計(jì)而需要“第二個(gè)飛躍”加以矯正。他指出：“‘包產(chǎn)到戶’是社會(huì)主義制度下責(zé)任制的一種形式，沒有剝削，沒有違背集體所有的原則，可以調(diào)動(dòng)人民的積極性，體現(xiàn)了按勞分配的社會(huì)主義原則，有利于發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，不是搞資本主義?！编囆∑教岢龅摹暗诙€(gè)飛躍”究竟是什么意思？是要重走1980年代之前的集體經(jīng)濟(jì)的道路嗎？顯然不是。包產(chǎn)到戶本身是一種分散經(jīng)營(yíng)，但它的所有權(quán)性質(zhì)仍然是社會(huì)主義的。鄧小平要改變的是經(jīng)營(yíng)方式，是要提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化。而這個(gè)發(fā)展方向無(wú)論國(guó)內(nèi)還是國(guó)際都已經(jīng)提供了成熟的經(jīng)驗(yàn)，那就是在推動(dòng)家庭規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)服務(wù)、產(chǎn)品流通和加工環(huán)節(jié)上建立農(nóng)民合作社。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的全部環(huán)節(jié)上放棄家庭經(jīng)營(yíng)不是鄧小平的原意。簡(jiǎn)單地說(shuō)，認(rèn)為“第二個(gè)飛躍”就是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，“第一個(gè)飛躍”就是放棄了集體經(jīng)濟(jì)，決不是鄧小平的原意。單在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)上，農(nóng)民不需要“合作”，因?yàn)檗r(nóng)戶家庭提升規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平的潛力非常巨大。
完整地理解鄧小平的“第二個(gè)飛躍”設(shè)想，應(yīng)該包含兩層意思。一是在家庭適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)民的合作社，使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的其他環(huán)節(jié)上獲得更多利益。二是將目前由村委會(huì)組織代行的土地共有產(chǎn)權(quán)職能，交由農(nóng)民組成的專業(yè)合作社行使，使村委會(huì)僅僅依憑社區(qū)公共資源（包括公用土地）的共同共有行使公共服務(wù)職能，這第二層意思鄧小平?jīng)]有明確指出，但完全符合鄧小平思想的邏輯。
4、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新路徑
以上關(guān)于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新的法理基礎(chǔ)陳述及農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問題的分析，應(yīng)該使我們對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的下一步改革有一個(gè)簡(jiǎn)化的認(rèn)識(shí)。
1.促進(jìn)由“小農(nóng)戶、大農(nóng)村”向“大農(nóng)戶、小農(nóng)村”轉(zhuǎn)變的配套改革
同樣一個(gè)“農(nóng)村”現(xiàn)實(shí)，如果瞄準(zhǔn)的是“小農(nóng)戶、大農(nóng)村”，即大量兼業(yè)小農(nóng)以及由這些龐大“小農(nóng)”構(gòu)成的范圍巨大的“農(nóng)村”居民點(diǎn)空間，農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策便不堪重負(fù)。這些擁有少量土地的人多數(shù)已經(jīng)不是真正的農(nóng)民。發(fā)達(dá)地區(qū)的很多“村莊”事實(shí)上也已經(jīng)不是真正的農(nóng)村，而成了城市的一部分?；\統(tǒng)地把他們看作農(nóng)民和農(nóng)村，不僅丟失了一定量的稅收，也分散了國(guó)家支農(nóng)財(cái)力。還是同樣一個(gè)“農(nóng)村”現(xiàn)實(shí)，如果瞄準(zhǔn)的是“大農(nóng)戶、小農(nóng)村”，即以農(nóng)業(yè)為主要收入的人群以及以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村居民點(diǎn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的負(fù)擔(dān)就會(huì)大大減輕，支農(nóng)的效率也會(huì)大大提高。不止于此，在這樣一個(gè)尺度下，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革牽動(dòng)全局的難題也會(huì)小許多，改革的步子也就可以快許多。
基于上述認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，需要做好下述基礎(chǔ)性的配套改革。第一，確立合理區(qū)別城鄉(xiāng)、區(qū)別農(nóng)民與非農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)，提高財(cái)政支農(nóng)的瞄準(zhǔn)水平。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的改革，需要認(rèn)真加以研究。第二，建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，穩(wěn)定農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變預(yù)期。應(yīng)建立綜合性的涉及行政區(qū)劃、財(cái)政支農(nóng)體制、人事管理制度、土地規(guī)劃管理制度等方面的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，按一定的標(biāo)準(zhǔn)，將包括河流、道路、居民區(qū)在內(nèi)的一定面積的土地連續(xù)、成片劃為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，引導(dǎo)其中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)逐步退出農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以外的土地，采取更為靈活的用途管理政策。第三，合理確定鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)。真正以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶需要分散居住，而已經(jīng)和將要脫離農(nóng)業(yè)的居民，若留在現(xiàn)有村莊，不論村莊建設(shè)得多么美麗，也不符合他們的要求，不能讓他們真正享受城市生活。滿足前者的要求，必須建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)莊；滿足后者的要求，必須合理開放大中城市的戶籍登記，加快發(fā)展小城市。應(yīng)增加縣轄城市建制，將有條件的村莊（如鎮(zhèn)政府所在地）升格為城市。適應(yīng)此項(xiàng)改革，應(yīng)該有不同的土地管理制度。
2.加快推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革
如果有上述配套改革的支持，以下涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的微觀體制改革將易于推進(jìn)。第一，繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)地使用環(huán)節(jié)上的分散經(jīng)營(yíng)體制，大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)。在穩(wěn)定土地用途轉(zhuǎn)變預(yù)期、降低農(nóng)業(yè)用地地租率的同時(shí)，應(yīng)逐步允許土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，使專業(yè)農(nóng)戶逐步減少對(duì)租地的依賴。第二，將現(xiàn)實(shí)中兩種基礎(chǔ)不同的共同共有產(chǎn)權(quán)區(qū)別開來(lái)，全面有序推行政經(jīng)分離改革。農(nóng)村公共服務(wù)用地繼續(xù)堅(jiān)持共同共有產(chǎn)權(quán)制度，并由村委會(huì)代行所有權(quán)職能。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)用地的產(chǎn)權(quán)組織應(yīng)該從村委會(huì)或村民小組獨(dú)立出來(lái)，另行建立集體經(jīng)濟(jì)組織，產(chǎn)生獨(dú)立的管理團(tuán)隊(duì)。中央已經(jīng)對(duì)此做了改革部署，應(yīng)真正予以落實(shí)。獨(dú)立出來(lái)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)該嘗試由目前實(shí)際上的共同共有產(chǎn)權(quán)制度，轉(zhuǎn)變?yōu)榘捶莨灿挟a(chǎn)權(quán)制度，尊重農(nóng)民的自由選擇權(quán)。第三，創(chuàng)新農(nóng)民合作社改革。農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)該嚴(yán)格按照國(guó)家關(guān)于合作社的相關(guān)法律組建、認(rèn)定和監(jiān)管。應(yīng)鼓勵(lì)建立跨行政區(qū)劃合作社，把合作社做大做強(qiáng)。從國(guó)家農(nóng)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求看，未來(lái)全國(guó)只需要幾十個(gè)合作社，而不是現(xiàn)在的180多萬(wàn)個(gè)。合作社發(fā)展中需要的土地，應(yīng)做特別的政策安排。第四，完善農(nóng)村公共服務(wù)管理體制，實(shí)行城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。一部分已經(jīng)基本脫離農(nóng)業(yè)的“村莊”，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械囊徊糠?，其擁有的公共服?wù)性土地資源按城市土地管理，同時(shí)保證居民利益不變。農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的村莊因人口減少而收縮為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)后，其村莊建制應(yīng)予撤銷，其公共服務(wù)轉(zhuǎn)由就近城市提供，相關(guān)公共土地由城市政府酌情處置。第五，目前針對(duì)農(nóng)村土地的三項(xiàng)改革，應(yīng)按照以上原則作出適應(yīng)性調(diào)整。
3.解放思想，轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)
阻礙農(nóng)村改革的主要原因之一是觀念陳舊，一些似是而非的意見傳播市肆。這對(duì)改善決策帶來(lái)明顯的負(fù)面影響。目前，轉(zhuǎn)變以下觀念十分必要。
錯(cuò)誤觀念之一：我國(guó)人多地少。這個(gè)似是而非的說(shuō)法，被很多反對(duì)土地要素市場(chǎng)化改革的論者當(dāng)作立言依據(jù)。地球這么大，人口70億，土地總嫌不夠，但我國(guó)的人口密度并不是世界上最高的，很多國(guó)家，特別是歐洲一些國(guó)家，人口密度高，人居環(huán)境好，城市化水平高。從公共部門及企業(yè)占地看、從農(nóng)業(yè)用地保護(hù)力度看，完全看不出人多地少。我國(guó)城市建成區(qū)單位土地面積的GDP產(chǎn)出顯著低于發(fā)達(dá)國(guó)家，但這也看不出人多地少。真正的問題是土地浪費(fèi)，解決問題的辦法，不是加強(qiáng)規(guī)劃，而是要讓土地資源的價(jià)格反映土地的稀缺性。由此正反映了土地制度改革的必要性。
錯(cuò)誤觀念之二：我國(guó)人口太多，不能實(shí)現(xiàn)高度城市化。離開人口密度談人口絕對(duì)量多少?zèng)]有意義。而高度城市化的可能性與人口密度并不相關(guān)，至少不是負(fù)相關(guān)。經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)恰恰支持相反的結(jié)論。人口密度高的地方更容易興起城市。當(dāng)今世界人口密度高的地方，城市化率也高。離城市較近的區(qū)域，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平也更高。近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史，就是人口從收入低、就業(yè)嚴(yán)重不充分的農(nóng)村流向收入高、就業(yè)相對(duì)充分的城市的過(guò)程，直至取得城鄉(xiāng)就業(yè)相對(duì)均衡。所以，根本沒有必要擔(dān)心市場(chǎng)化的土地制度改革會(huì)造成農(nóng)民流離失所。相反的事情才應(yīng)該擔(dān)心。
錯(cuò)誤觀念之三：土地是農(nóng)民的社會(huì)保障。此論實(shí)際上是把地租看作農(nóng)民的社會(huì)保障，而不是指農(nóng)業(yè)勞動(dòng)收入，因?yàn)榭縿趧?dòng)收入支撐社會(huì)保障已經(jīng)是城市模式。若靠地租支撐農(nóng)業(yè)戶籍居民的社會(huì)保障，那就等于認(rèn)為他們的社會(huì)保障水平高不到哪里去，等于要我國(guó)繼續(xù)維持社會(huì)保障的二元體制。道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)閺拈L(zhǎng)期趨勢(shì)看，農(nóng)地不論種什么，地租都不會(huì)高，社會(huì)保障水平也不會(huì)高。這種觀念妨礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，妨礙推進(jìn)城市化，也妨礙解決城鄉(xiāng)關(guān)系不平等問題。
錯(cuò)誤觀念之四：農(nóng)村是窮人的最后立足地。交通發(fā)達(dá)以后，住在城市與農(nóng)村在空間上并無(wú)太大區(qū)別。但如果生活在農(nóng)業(yè)區(qū)，且還兼做小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并不利于城市的就業(yè)選擇。一個(gè)已經(jīng)在城市就業(yè)的人，如果失業(yè)以后就回到家鄉(xiāng)，從再就業(yè)的要求看，實(shí)在不是明智之舉。筆者新近做的調(diào)查也表明，離開一、二線城市的年輕人并沒有回到原來(lái)生活的村莊，充其量在家鄉(xiāng)的小城市就業(yè)?，F(xiàn)代化國(guó)家的低收入者主要在城市（有特殊宗教原因的除外），農(nóng)村則以中產(chǎn)階層為主。低收入者在城市更容易獲取培訓(xùn)機(jī)會(huì)，更容易尋找新的工作，也更容易得到生活救助。所以，要把農(nóng)田作為市場(chǎng)化的生產(chǎn)資料看待，而不能當(dāng)成社會(huì)救助的手段。
錯(cuò)誤觀念之五：農(nóng)村需要特殊的治理方式。在現(xiàn)代社會(huì)，真正的農(nóng)業(yè)人口無(wú)一例外是少數(shù)，農(nóng)業(yè)社區(qū)通常附屬于城市，城鄉(xiāng)社會(huì)管理的基本規(guī)則并無(wú)區(qū)別。對(duì)于居民較少的農(nóng)業(yè)社區(qū)，不能讓它們“自給自足”，而應(yīng)實(shí)行城鄉(xiāng)公共財(cái)政全覆蓋。我國(guó)做此項(xiàng)制度變革，已經(jīng)有很好的財(cái)力基礎(chǔ)。這個(gè)變革有利于加快推進(jìn)政經(jīng)分離改革，完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制。
錯(cuò)誤觀念之六：土地“生不增、死不減”政策會(huì)加劇農(nóng)村不平等。這個(gè)認(rèn)識(shí)妨礙農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰化。事實(shí)上，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)主要靠的是技術(shù)與資本投入，土地?cái)?shù)量對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)極小。普通農(nóng)民因?yàn)榘迅乜醋鳌肮亍保庞衅骄加械南敕āW(xué)者與決策者也這樣想很不妥當(dāng)。
錯(cuò)誤觀念之七：提高城市化率會(huì)破壞環(huán)境。事實(shí)上，規(guī)模較大的家庭農(nóng)場(chǎng)比之兼業(yè)小農(nóng)戶，更不會(huì)濫用農(nóng)藥化肥，更注重土地的可持續(xù)利用。城市化還有利于對(duì)各類排放做集中處理。建設(shè)“美麗中國(guó)”“美麗鄉(xiāng)村”，加快城市化才更有希望。
錯(cuò)誤觀念之八：城市無(wú)緣“鄉(xiāng)愁”論。所謂鄉(xiāng)愁，其實(shí)就是人們對(duì)美麗人居環(huán)境以及簡(jiǎn)單人際關(guān)系的向往?？茖W(xué)的、以人為本的城市規(guī)劃，也可以產(chǎn)生美麗城市，可以承載鄉(xiāng)愁。部分地區(qū)城市發(fā)展讓老百姓住在密集的高層塔樓森林中，讓公共機(jī)構(gòu)及企業(yè)組織駐扎在人口低密度的秀麗環(huán)境中，這需要換一種城市規(guī)劃建設(shè)思路，只有這種新的觀念樹立起來(lái)，才會(huì)為鄉(xiāng)村建設(shè)提供新思路。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2017年12期
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