家鄉(xiāng)的村干部說，2016年，我們家鄉(xiāng)已經(jīng)“數(shù)字脫貧”了，一個重要的事實是低保指標大大減少，農(nóng)民解釋說“由于脫貧了，不再下達那么多低保指標”。這引起了我調(diào)查的興趣，不過從實際來看，“數(shù)字脫貧”并不一定是壞事。就低保制度而言，農(nóng)村低保指標大大減少并得到農(nóng)民普遍的認可，表明政府過去高估了農(nóng)村的貧困面，家鄉(xiāng)農(nóng)村實際上的貧困面比較窄，低保制度真正結合地方實際有序運行起來。
低保指標減少了，低保滿意度提高了
農(nóng)村低保評定過去幾年曾經(jīng)成為“天下第一難事”，無論采用什么標準均引起很大的爭議，總不能使人滿意。沒有想到在家鄉(xiāng)的農(nóng)村，在2015年和2016年這兩年成為容易解決的問題。這其中的奧秘，一個主要說法是現(xiàn)在評選程序上公開透明了，另一個村民代表則認為主要是評定低保有更為嚴格的標準了，不再下給每一個村莊下低保指標，而是采取“應保盡保”政策。不符合條件的一律不給予低保，這樣就減少了絕大多數(shù)低保人口。
家鄉(xiāng)的村莊紅村是鄂東南一個貧困縣的一個農(nóng)村，距離城鎮(zhèn)30公里，全村人口2041人，1092畝土地，是典型的人多地少類型的農(nóng)村。農(nóng)村80%以上的勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)，主要是外出到廣東和浙江等地務工。經(jīng)過篩選，2016年農(nóng)村低保評定了15戶一共38人。比起前些年100個左右的低保指標，2016年的低保指標降低了三分之二，是不是農(nóng)村扶貧起效果了呢？不是。而是自上而下下達的低保指標過多（作為一種財政資源），導致原來很多不符合條件的戶也納入低保戶。現(xiàn)在只有符合條件的才納入低保，應保盡保。
現(xiàn)在的低保絕大多數(shù)是因病殘主要勞動力喪失，家庭經(jīng)濟陷入困境，應當吃低保是共識。例如有一家人漢興，去年因大病，家庭主要男勞動力去世，留下兩個老人、一個婦女和兩個小孩，這個家庭當年就納入了低保，每個月可領到433元低保金。相對于過去，農(nóng)民對現(xiàn)在的低保滿意度大大提高。
總結來說，目前低保令人滿意有幾個重要原因：
第一，上級不給指標，應保盡保。村民代表評價說，這兩年低保分配很公正，該保障的均保障了，做到不漏一戶。在原來下指標評低保時，干部和群眾都把這些低保當作資源，持有不要白不要的心態(tài)，多了絕不退給國家。應保盡保時，則低保就能嚴格按照國家和地方的貧困標準，按照一定的程序來評定，該享受。
第二，對于申請戶，村以一定的標準（國家和地方的結合）評定，這些標準主要是勞動力，一個家庭如果失去了主要勞動力（主要是男勞動力），那么這個家庭就自然陷入貧困，成為低保戶。嚴格按國家標準往往是很難的，因為農(nóng)民外出務工和務農(nóng)的收入均難以準確統(tǒng)計。國家標準是人均純收入低于2800元就可以納入低保，只要有一個勞動力務工，家庭收入就高于貧困線。這次村里規(guī)定有兒子的老人不評低保，明確低保不是資助貧困老人的養(yǎng)老錢。
第三，嚴格程序和監(jiān)督，評選過程和評選結果公開，村委會把低保評定結果張貼在村委會外墻上，讓全村人監(jiān)督。村民代表大會評選的結果要上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所并由縣民政局組織進行核查。既然評定戶數(shù)較少，那么縣鄉(xiāng)政府就有組織能力進行一家一戶的核查，防止不合格的低保戶的大量存在。我四叔家因買了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，今年就不再有評低保資格。
相對于過去，農(nóng)民對現(xiàn)在的低保滿意度大大提高。（資料圖）
低保亂象如何發(fā)生
村民代表回憶，低保在過去亂象叢生。那么是如何發(fā)生的呢？
筆者參加過一次評定低保的村民代表大會，體會到了這一點。2009年紅村低保評定制度是：上級給一定量的指標，由村民代表大會評定低保戶，并向報鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核通過。上級一共下?lián)?/span>94個低保指標，一個低保人口一個月30多元，一年300多元，主要標準是要求農(nóng)民家庭均純收入低于490元。當年評選用低保人口而不是低保戶。評定一共有二套方案：一不分解，嚴格按上級政策來評選，選出若干低保戶，該戶內(nèi)全部人口享受低保；二分解，選取一定的農(nóng)戶造冊作為名義的低保戶，然而實際上為照顧更多的家庭，把低保戶分解為低保人，也就是幾戶共享一個低保戶的錢。村民代表一致同意分解低保指標，因為“大家一樣困難，要照顧的人口很多”。
哪些家庭應該享受，應該分幾個指標，名義低保戶（造冊上報）和實際低保人（村評定應分配低保資金的“人口”）之間如何分低保資金，又是一個問題，每年都有少數(shù)不按照約定分低保錢的低保戶。按照政策，低保應當評定給最困難的農(nóng)戶。國家收入標準在農(nóng)村很難實行，因此實際的做法是，把全村各個農(nóng)戶從高到低，按照順序排列，取最貧困的農(nóng)戶。農(nóng)民首先列舉出最貧困的家庭，一個20-30戶的村民小組一般有1-2戶，他們的家庭失去主要勞動力，而負擔又比較重，他們理所應當評選低保。這樣的農(nóng)戶在全村8個村民小組大約有15戶左右，一共大約50個人口（低保戶人口偏少）。
其余多出的低保指標，則難以分下去，但是低保指標既然分到村里，村里沒有理由不分下去（這是爭取來的資金），各種各樣的地方標準就出來了。主要有福利性的低保、關系性的低保和維穩(wěn)型的低保。大量低保資金被作為一種治理資源被錯配了。
福利性的低保最為普遍：農(nóng)民認為應當照顧老年人，減少他們的醫(yī)藥費。許多老年人有慢性病，例如高血壓、糖尿病、結石病。應當照顧有多個子女讀大學的農(nóng)民。他們請求村里給一個低保，只要“低保證”，不要低保金。還有一些“合理”的理由：例如老干部為村莊做了貢獻，卻沒有保障，村要用低保對他們進行一些照顧；集體無償占有農(nóng)戶土地修路，對于這些損失應當用低保進行一些補償。
還有一些上級領導托關系戴帽下來的低保，應當保證，因為他們或許能為村莊爭取項目資源。
最后還有一些老上訪戶，為了穩(wěn)住他，就要用低保收買他們。種種變通造成了低保指標怎么也不夠分。村干部困惱地說，“雖然陽新縣是湖北省低保最多的縣，我們村是陽新縣低保指標最多的村，然而再多的指標也分不過來”。由于低保如何分配的共識實難以形成，最后操作空間很大，就形成了人人詬病低保，都不滿意，造成基層干群關系緊張的局面。
低保精準如何可能
中央這幾年很重視精準扶貧。精準扶貧的一個重要部分是如何精準地識別出“貧困戶”，對貧困戶進行脫貧的一個基礎措施是低保，保證其最基本的生活，不至于因天災人禍而中斷。我對家鄉(xiāng)農(nóng)村低保制度實踐的調(diào)查表明，十年來低保制度有一個完善的過程。這就是從“下指標”到“應保盡保”的轉(zhuǎn)型過程。
陽新縣一直是國家級的貧困縣，鄉(xiāng)村干部一直把它作為“財富”，因為“貧困縣”意味著國家財政的幫扶，在各類資金上進行傾斜。低保資金是其中的一項。國家為了照顧貧困地區(qū)，下達的低保指標偏多，基層政府為了把低保指標分下去，形成種種變通，導致低保評定有過大的操作空間，引發(fā)鄉(xiāng)村治理亂象，農(nóng)民對評低保相當不滿意。
實際上，家鄉(xiāng)并不如想象地那樣窮。在過去，因為耕地很少，農(nóng)民生活非常貧困，農(nóng)民僅維持溫飽。在八十年代改革開放之后，農(nóng)民就不斷地離開土地。由于陽新縣處于武漢南下浙江和廣東沿海發(fā)達地區(qū)的交通要道上，借此便利，農(nóng)民很早就外出務工。農(nóng)民越來越普遍認識到打工經(jīng)濟是解決農(nóng)民貧困的根本出路。
這一背景下，如果家里沒有能外出務工的勞動力，僅僅依靠人均半畝承包地，農(nóng)民的家庭經(jīng)濟就會陷入貧困。因此國家提供的農(nóng)村低保應當給予哪些缺乏勞動力，難以滿足家庭經(jīng)濟基本需要的家庭。
從紅村實踐來看，應保盡保的低保制度，應當是兜底性質(zhì)的。在農(nóng)民看來，致富奔小康主要是個人的事，而國家主要扮演兜底的角色。農(nóng)民對這兩年低保制度滿意度的提高，并不源于更多的低保指標，而是要求更公正的低保評選制度，國家政策和村兩委確實幫助了需要幫助的人。
這樣低保兜底幫助農(nóng)民達到的收入水平就不可能很高，否則就有更多的處于一般經(jīng)濟水平的農(nóng)民要求獲得低保，導致低保制度瞄準的偏離。在低保資金一定的情形下，低保面過大，意味著有限的低保資金被分散，真正貧困的農(nóng)戶所獲得的幫助就越少，貧困戶達到基本生活水平就越難，就越是偏離低保制度救助貧困的初衷。這是之前低保亂象形成的真正原因。
作者系華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：觀察者網(wǎng)
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