摘要：集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)對(duì)解決當(dāng)前土地資源供需矛盾意義重大。處理好產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的核心,也是矛盾焦點(diǎn)。本文重點(diǎn)分析集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)政策的焦點(diǎn)與困境,探尋集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)政策的癥結(jié)所在,提出完善集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)政策的建議,以期為推進(jìn)集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的破解提供啟示。
伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,土地資源的消耗也是巨大的。1978~2011年,城市建成區(qū)面積年均增長(zhǎng)1.17萬(wàn)公頃,1978~2008年,耕地面積年均減少18.21萬(wàn)公頃。當(dāng)前我國(guó)正處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,一方面是耕地保護(hù)、糧食安全和生態(tài)安全要求下的嚴(yán)格控制耕地占用;另一方面是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、保持增長(zhǎng)、加快人口城鎮(zhèn)化、“沖破增長(zhǎng)陷阱”,土地資源剛性需求仍然迫切。向存量要空間,進(jìn)行存量建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)就成為了解決土地資源供需矛盾的突破口。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地分別為800萬(wàn)公頃和2500萬(wàn)公頃左右,人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地和人均農(nóng)村建設(shè)用地分別為117m和300m。
伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,土地資源的消耗也是巨大的。1978~2011年,城市建成區(qū)面積年均增長(zhǎng)1.17萬(wàn)公頃,1978~2008年,耕地面積年均減少18.21萬(wàn)公頃。當(dāng)前我國(guó)正處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,一方面是耕地保護(hù)、糧食安全和生態(tài)安全要求下的嚴(yán)格控制耕地占用;另一方面是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、保持增長(zhǎng)、加快人口城鎮(zhèn)化、“沖破增長(zhǎng)陷阱”,土地資源剛性需求仍然迫切。向存量要空間,進(jìn)行存量建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)就成為了解決土地資源供需矛盾的突破口。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地分別為800萬(wàn)公頃和2500萬(wàn)公頃左右,人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地和人均農(nóng)村建設(shè)用地分別為117m和300m。[1] 與城市建設(shè)用地利用相比較,農(nóng)村集體建設(shè)用地普遍存在用地布局分散、用地結(jié)構(gòu)不合理、用地效率不高等問(wèn)題。如何從農(nóng)村集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中尋找發(fā)展空間,對(duì)解決當(dāng)前土地資源供需矛盾意義重大。
集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)是對(duì)已是建設(shè)用地現(xiàn)狀的土地進(jìn)行再次開(kāi)發(fā)利用,必然引起附加在集體土地產(chǎn)權(quán)上的各種權(quán)力主體(如政府、村民、農(nóng)民集體、開(kāi)發(fā)商、土地使用者等),進(jìn)行權(quán)力重構(gòu)和產(chǎn)權(quán)博弈,在重構(gòu)轉(zhuǎn)換和博弈中分享產(chǎn)權(quán)利益,改變利益分配格局。可見(jiàn),在集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中,所涉及的首要問(wèn)題之一就是土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。處理好土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的核心,也是集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中的矛盾焦點(diǎn)。本文重點(diǎn)分析集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)政策的焦點(diǎn)與困境,探尋集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)政策的癥結(jié)所在,并提出完善集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)政策的建議,以期為推進(jìn)集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的破解提供啟示。
一、產(chǎn)權(quán)政策的焦點(diǎn):集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)配置及權(quán)利主體確定
集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)是對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行的追加開(kāi)發(fā)和替代開(kāi)發(fā),是對(duì)建設(shè)用地的二次開(kāi)發(fā)與利用。這種在土地上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利本質(zhì)上是土地發(fā)展權(quán)。集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)必然伴隨著土地使用性質(zhì)(用途)的變更,土地利用集約度的提高以及對(duì)土地投入的增加,這些過(guò)程都會(huì)產(chǎn)生巨大的發(fā)展性利益和增值性收益;而這些發(fā)展性利益和增值性收益如何在國(guó)家、農(nóng)民集體和集體建設(shè)用地使用者之間合理分配,就成為了集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的核心問(wèn)題。要想明確集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的增值收益歸屬,就必須要有一種產(chǎn)權(quán)安排,這種產(chǎn)權(quán)安排就是土地發(fā)展權(quán)。可見(jiàn),集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)的安排就成為了產(chǎn)權(quán)政策的焦點(diǎn)問(wèn)題。
目前,國(guó)際上關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的定義是比較統(tǒng)一的,一般是指土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利,即在空間上向縱深方向發(fā)展和在使用時(shí)變更土地用途之權(quán),包括空間(高空、地下)建筑權(quán)和土地開(kāi)發(fā)權(quán);[2] 或者是土地成片開(kāi)發(fā)中界定的改進(jìn)土地利用條件,進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提高基礎(chǔ)設(shè)施等級(jí)活動(dòng)的權(quán)利。[3] 1992年,原國(guó)家土地管理局的《各國(guó)土地制度研究》一書(shū)將土地發(fā)展權(quán)的概念首次引入到我國(guó)之后,學(xué)者們開(kāi)始對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了深入的研究與探討,但對(duì)于如何界定土地發(fā)展權(quán)的含義,迄今學(xué)者們?nèi)杂胁煌挠^點(diǎn)。如有的學(xué)者認(rèn)為,土地發(fā)展權(quán)就是農(nóng)地發(fā)展權(quán),即將農(nóng)地改變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地權(quán)。[4,5] 事實(shí)上,土地發(fā)展權(quán)與農(nóng)地發(fā)展權(quán)在范圍、內(nèi)涵、特征等方面都有很大的區(qū)別。土地發(fā)展權(quán)是指土地變更為不同用途使用和對(duì)土地原有集約度提高的權(quán)利,[6] 農(nóng)地發(fā)展權(quán)只是土地發(fā)展權(quán)的一個(gè)子集。因此,按照土地類(lèi)型可以將土地發(fā)展權(quán)分為農(nóng)地發(fā)展權(quán)、建設(shè)用地發(fā)展權(quán)和未利用地發(fā)展權(quán)。據(jù)此,集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)可以定義為,在農(nóng)村集體建設(shè)用地上再發(fā)展的權(quán)利,通過(guò)改變現(xiàn)有集體建設(shè)用地用途(建設(shè)用地類(lèi)型內(nèi)改變用途),增強(qiáng)土地利用強(qiáng)度,提高土地利用集約程度,并從中獲取土地發(fā)展權(quán)收益的權(quán)利。
1. 集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)的歸屬
集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題是集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計(jì)的核心問(wèn)題之一,它不僅僅關(guān)系到集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的收益分配,而且涉及到集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中一系列政策制定,乃至農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的完善,具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。在討論集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)歸屬之前,首先要討論的是土地發(fā)展權(quán)的歸屬。
土地發(fā)展權(quán)始于20世紀(jì)40年代末的英國(guó),70年代,美國(guó)、法國(guó)和日本開(kāi)始設(shè)置或創(chuàng)設(shè)相同或類(lèi)似的土地發(fā)展權(quán),是目前在西方國(guó)家的一種比較普遍的權(quán)利形態(tài)。而土地發(fā)展權(quán)在我國(guó)目前還僅限于理論界,在實(shí)踐以及法律文件中并沒(méi)有明確的界定。因此,關(guān)于土地發(fā)展權(quán)歸屬的討論也大多是借鑒國(guó)外的研究和實(shí)踐。國(guó)外土地發(fā)展權(quán)歸屬主要有3種模式:土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有的英國(guó)模式、土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者的美國(guó)模式以及土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家和所有者共有的法國(guó)模式。
源于不同的國(guó)情,國(guó)外典型國(guó)家土地發(fā)展權(quán)歸屬也是各有不同。通過(guò)對(duì)國(guó)外典型國(guó)家土地發(fā)展權(quán)制度的研究與借鑒,我國(guó)學(xué)者對(duì)我國(guó)土地發(fā)展權(quán)歸屬也做了大量的探討與研究;但由于我國(guó)實(shí)行特殊的城鄉(xiāng)二元土地所有制,使得土地發(fā)展權(quán)的歸屬也變得復(fù)雜起來(lái)。目前,學(xué)術(shù)界對(duì)于國(guó)有土地的發(fā)展權(quán)歸屬?zèng)]有異議,因?yàn)闊o(wú)論采取歸國(guó)家所有,還是歸土地所有者所有,土地發(fā)展權(quán)主體都是國(guó)家。所以,目前爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要在集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬上。
農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)依據(jù)土地利用現(xiàn)狀,主要包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)和集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬研究比較多,并取得了豐富的成果,然而鮮有學(xué)者單獨(dú)研究農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題;但是學(xué)者們關(guān)于農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)歸屬問(wèn)題的研究,也可以為本文提供借鑒。如劉國(guó)臻(2005)[7] 提出,僅增加投入而形成的發(fā)展權(quán)和建設(shè)用地的建設(shè)權(quán)均歸土地使用權(quán)人所有;周建國(guó)(2010)[8] 認(rèn)為,應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地與非農(nóng)建設(shè)用地的發(fā)展權(quán),非農(nóng)建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)歸屬農(nóng)民集體;戴中亮(2004)[9] 認(rèn)為,解決當(dāng)前農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)二元主體矛盾的一個(gè)政策選擇就是將農(nóng)村集體土地中的一部分———集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)民,以增量改革的方式為土地發(fā)展權(quán)權(quán)利主體的一元化做好鋪墊。筆者認(rèn)為,農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸屬于集體建設(shè)用地所有人,即農(nóng)民集體。主要理由如下:
第一,是土地發(fā)展權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的要求。
首先,從土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)和權(quán)源來(lái)分析,目前學(xué)術(shù)界主要有兩種不同的觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,土地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的,并具有獨(dú)立性和可轉(zhuǎn)移性的財(cái)產(chǎn)權(quán)(物權(quán))。 這種觀點(diǎn)也是現(xiàn)行的主流觀點(diǎn);另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,土地發(fā)展權(quán)并非土地所有權(quán)的派生權(quán)利,它是因國(guó)家管制權(quán)的行駛而成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利。[16] 筆者贊同第一種觀點(diǎn),即土地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)可與所有權(quán)相分離的財(cái)產(chǎn)權(quán),是一種用益物權(quán)。作為財(cái)產(chǎn)權(quán)就應(yīng)受到國(guó)家法律的保護(hù)。如我國(guó)《憲法》規(guī)定“公有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”,同時(shí)又規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”,表明公有財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)具有平等的法律地位,平等地受到憲法的保護(hù)。《物權(quán)法》也明確規(guī)定:國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯。雖然目前我國(guó)法律還沒(méi)有明確界定土地發(fā)展權(quán),僅限于學(xué)者們的學(xué)術(shù)研究與討論,但從目前來(lái)看,對(duì)于國(guó)有土地的發(fā)展權(quán)歸屬國(guó)家毫無(wú)疑義。那么,我國(guó)土地分為國(guó)家所有和集體所有兩種形式,而且在法律上,國(guó)家所有財(cái)產(chǎn)和集體所有財(cái)產(chǎn)是平等的。我國(guó)的法律條文從來(lái)就沒(méi)有規(guī)定集體所有制的地位要比國(guó)有制的地位低。[17] 既然國(guó)有土地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家,那么,筆者認(rèn)為,農(nóng)民集體作為集體建設(shè)用地的所有者也應(yīng)自然享有集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán),否則便與物權(quán)平等保護(hù)原則相違背。可見(jiàn),基于產(chǎn)權(quán)的原則,集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)的初次分配應(yīng)該是其財(cái)產(chǎn)的所有者,即農(nóng)民集體。
第二,是集體建設(shè)用地使用制度改革的要求。
我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定國(guó)家為了公共利益,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或征用,但同時(shí)又規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地,依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)村集體的土地。正是由于一部法律中存在相互矛盾的規(guī)定,兩類(lèi)不同性質(zhì)的征地適用于同一法律程序。《土地管理法》又規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。國(guó)家這種對(duì)農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的控制,一方面造成政府突破公共利益進(jìn)行大規(guī)模征地;另一方面集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其擁有的建設(shè)用地自發(fā)隱性流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地使用制度的改革勢(shì)在必行。從改革的方向和路徑來(lái)看,從最初的自發(fā)、違規(guī)流轉(zhuǎn),發(fā)展到試點(diǎn)改革,再到允許地方法規(guī)出臺(tái),說(shuō)明農(nóng)民集體的發(fā)展權(quán)主體地位正在逐步顯化。如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,實(shí)質(zhì)上是把農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)的主體,保證農(nóng)民集體在不喪失土地所有權(quán)的前提下,獲得因土地性質(zhì)改變而產(chǎn)生的利益,即發(fā)展權(quán)收益。可見(jiàn),將集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)民集體是集體建設(shè)用地使用制度改革的要求,對(duì)集體建設(shè)用地使用制度改革和完善有很大的推動(dòng)作用。
第三,是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的要求。
我國(guó)現(xiàn)有的土地市場(chǎng)制度中,農(nóng)村集體建設(shè)用地只有通過(guò)國(guó)家征收以后才能進(jìn)入土地市場(chǎng),國(guó)家實(shí)際上壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng);而城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)要求農(nóng)村集體擁有完整的產(chǎn)權(quán),并自由行使包括發(fā)展權(quán)在內(nèi)的土地權(quán)利,與城市國(guó)有建設(shè)用地“同地”、“同價(jià)”、“同權(quán)”,進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn),不僅可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在集體建設(shè)用地的配置中的基礎(chǔ)性作用,提高集體建設(shè)用地的配置效率和利用效率,而且有助于農(nóng)民集體和農(nóng)民以土地權(quán)益分享工業(yè)化、城市化成果。可見(jiàn),將集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)民集體是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)的要求,反過(guò)來(lái),也必將極大地促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成。
2. 集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中發(fā)展權(quán)配置及權(quán)利主體確定
集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中涉及的權(quán)利主體主要有國(guó)家、農(nóng)民集體和建設(shè)用地使用者(包括農(nóng)民),處理好三者之間的利益是集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵,即要明確界定國(guó)家、集體和使用權(quán)人的發(fā)展權(quán)。
這里,首先對(duì)國(guó)有建設(shè)用地發(fā)展權(quán)配置及轉(zhuǎn)移進(jìn)行分析。在我國(guó),城市國(guó)有土地的所有權(quán)屬于國(guó)家,發(fā)展權(quán)同樣依附于所有權(quán)人,即發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家所有;當(dāng)國(guó)有土地使用權(quán)人通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓等方式取得國(guó)有土地的使用權(quán)后,隨著出讓、轉(zhuǎn)讓合同的簽訂,因?yàn)楹贤P(guān)系表現(xiàn)為物權(quán)屬性,因此,國(guó)有土地的用益物權(quán)人隨著合同轉(zhuǎn)為國(guó)有土地使用權(quán)人,發(fā)展權(quán)由于自身的物權(quán)屬性同樣依附于國(guó)有土地使用權(quán)人。
集體建設(shè)用地的初始發(fā)展權(quán)屬于農(nóng)村集體,不再贅述。集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移有兩種方式:一是,集體建設(shè)用地使用權(quán)人因?yàn)楹贤?或是因?yàn)槠飘a(chǎn)、兼并等原因,還有可能是因?yàn)榈胤秸?如廣東、安徽等地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法)取得集體建設(shè)用地使用權(quán),集體建設(shè)用地使用權(quán)人作為土地的用益物權(quán)人,就應(yīng)該擁有集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)。二是,國(guó)家出于公共利益的需要對(duì)集體建設(shè)用地征收,則土地發(fā)展權(quán)的變化可以分為兩個(gè)階段:第一個(gè)階段是在征收階段,集體建設(shè)用地的所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生變更,歸國(guó)家所有,土地發(fā)展權(quán)也應(yīng)歸屬國(guó)家,但這個(gè)階段國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體補(bǔ)償要考慮到發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。第二個(gè)階段是征收后國(guó)家出讓土地使用權(quán)產(chǎn)生的發(fā)展權(quán)及其收益,發(fā)展權(quán)變化如前所述。建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中發(fā)展權(quán)的配置主要是集中于征收階段,故集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中發(fā)展權(quán)配置及權(quán)利主體變化如圖1所示。
圖1 集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中發(fā)展權(quán)配置及權(quán)利主體
二、產(chǎn)權(quán)政策的困境:城鄉(xiāng)二元土地制度下集體產(chǎn)權(quán)制度的缺陷
我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元土地制度,以及由此帶來(lái)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的缺陷,是集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)面臨的產(chǎn)權(quán)困境。具體表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。
1. 集體建設(shè)用地所有權(quán)主體代表的缺位
我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義土地公有制,城市土地屬于國(guó)家所有,農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有。國(guó)有土地所有權(quán)主體是國(guó)家,由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使,國(guó)務(wù)院又授權(quán)地方人民政府及其職能部門(mén)行使國(guó)有土地所有權(quán),是一種委托代理關(guān)系。而集體土地所有權(quán)主體相對(duì)復(fù)雜一些,是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體的三級(jí)所有。據(jù)國(guó)土資源部的消息,截至2013年5月底,全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率為97%。隨著全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的逐步完成,除少數(shù)由于歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致的所有權(quán)不清晰的地塊外,其余集體建設(shè)用地所有權(quán)主體都逐漸明晰了。當(dāng)前集體土地所有權(quán)主體的問(wèn)題主要是以下3個(gè)方面:一是代表農(nóng)村集體行使土地所有權(quán),對(duì)集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)與管理的主體存在著多重規(guī)定,主要包括村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織;二是無(wú)論是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織,還是村民委員會(huì)、村民小組,這些都還是一個(gè)組織的概念,具體對(duì)象不確定;三是隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展,這些集體組織及其經(jīng)營(yíng)、管理集體土地的角色正在逐漸淡化,部分集體組織甚至退出了歷史舞臺(tái)。集體土地所有權(quán)主體代表的虛位和缺位,在建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)開(kāi)發(fā)混亂,集體土地財(cái)產(chǎn)得不到有效保護(hù)的問(wèn)題。
2. 集體建設(shè)用地使用權(quán)主體混亂
改革開(kāi)放以后,我國(guó)城市土地使用制度改革最大的功績(jī)是實(shí)現(xiàn)了城市土地使用從“無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)”的“三無(wú)”狀態(tài),到“有償、有限期、有流動(dòng)”的“三有”狀態(tài)。目前,國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常規(guī)范,國(guó)有土地使用權(quán)屬明晰,并且擁有完善的土地登記制度。而我國(guó)農(nóng)村土地使用制度改革卻舉步維艱。農(nóng)村集體土地使用制度從一開(kāi)始就沒(méi)有明確提出“有償使用”,農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)用地長(zhǎng)期無(wú)償使用。而且按照現(xiàn)行法律,集體建設(shè)用地的使用權(quán)主體主要為集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員,以及集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的企業(yè)和公益性組織,只有法律、行政法規(guī)規(guī)定允許的個(gè)別情況下,才可以是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人。而且集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。可見(jiàn),我國(guó)法律將集體土地的使用及流轉(zhuǎn)限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部以及破產(chǎn)、兼并等狹小的范圍內(nèi)。但是,現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了大量的自發(fā)、隱形流轉(zhuǎn),以及安徽、廣東等地出臺(tái)地方法規(guī)試行集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。當(dāng)前客觀上已經(jīng)形成了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),但相關(guān)的流轉(zhuǎn)管理卻沒(méi)有跟上,導(dǎo)致了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)比較混亂,使用權(quán)屬不清晰,流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理等問(wèn)題。20世紀(jì)80年代末至90年代初,我國(guó)原國(guó)家土地管理局就致力于推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作;2010年和2012年中央一號(hào)文件都明確提出,要推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作,但是這項(xiàng)工作一直進(jìn)展緩慢。在集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中,由于集體建設(shè)用地使用權(quán)主體不清晰、混亂,缺乏集體建設(shè)用地的確權(quán)、登記,給開(kāi)發(fā)改造帶來(lái)很大的困擾,尤其是在拆遷補(bǔ)償中,不僅容易產(chǎn)生補(bǔ)償糾紛,而且增加了改造項(xiàng)目的運(yùn)行成本,降低了運(yùn)行效率和效果。
3. 集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)權(quán)能缺失
按照我國(guó)現(xiàn)行的土地管理立法規(guī)定,我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制,并且實(shí)行國(guó)家所有和集體所有的二元制,其中,國(guó)家所有土地的權(quán)能是完整的,包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)的權(quán)利;而集體所有的土地在使用、收益、處分等方面受?chē)?guó)家法律的限制。如《土地管理法》第四十三條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外”。對(duì)集體土地的使用權(quán)能作了限制,僅限于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。
雖然我國(guó)法律沒(méi)有明確規(guī)定土地的發(fā)展權(quán),但現(xiàn)行法律規(guī)范卻隱含著土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有,集體土地發(fā)展權(quán)被法律無(wú)償國(guó)有化。國(guó)家通過(guò)土地用途管制、禁止農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和土地征用等手段控制著農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán),享有農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的收益。[18] 集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中,集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)權(quán)能的缺失,導(dǎo)致農(nóng)民集體和農(nóng)民作為再開(kāi)發(fā)主體地位的缺失,獲取再開(kāi)發(fā)過(guò)程中土地增值收益的權(quán)利被排斥,甚至被剝奪,無(wú)法獲得合理的補(bǔ)償。農(nóng)民集體和農(nóng)民為了獲取發(fā)展權(quán)收益,可能還會(huì)出現(xiàn)一些不合作、甚至是抗?fàn)幍男袨?可能會(huì)導(dǎo)致再開(kāi)發(fā)陷入混亂、失控狀態(tài)。
三、集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)政策完善的幾點(diǎn)建議
1. 賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)
集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中,土地產(chǎn)權(quán)制度的重大變革就是要“還權(quán)于民”,土地不僅僅是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn),更要尊重依附于土地上的發(fā)展權(quán),使農(nóng)民可以利用土地參與工業(yè)化、城市化的進(jìn)程,分享城市化土地的增值收益。首先通過(guò)《憲法》對(duì)土地發(fā)展權(quán)做出一般性的規(guī)定,然后由《土地管理法》及相關(guān)的土地管理的法規(guī)、《物權(quán)法》等從不同側(cè)重點(diǎn)對(duì)集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)作具體詳細(xì)的規(guī)定,包括明確界定集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)的主體,并明確規(guī)定集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移和實(shí)現(xiàn)方式。
2. 明晰集體土地所有權(quán)主體
集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中,首先要明晰集體土地所有權(quán)主體,解決集體土地所有權(quán)主體的缺位和虛位問(wèn)題。雖然村民委員會(huì)或村民小組是村民的代表組織,法律也賦予了村民委員會(huì)和村民小組代表全體村民行使集體土地所有權(quán)的權(quán)利。但是,村民小組和村民委員會(huì)本身都并不具備“農(nóng)民集體”的資格,而且在實(shí)踐中也難免會(huì)出現(xiàn)村民委員會(huì)或村民小組利益與村民利益不一致的情形,使得村民委員會(huì)或村民小組有時(shí)很難真正代表農(nóng)民的利益。因此,一個(gè)合理的選擇是建立法人化的,并且真正能代表農(nóng)民利益的集體經(jīng)濟(jì)組織,如積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)社會(huì)性組織,由該組織代表農(nóng)民行使集體土地的所有權(quán),并且負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)與管理,逐漸形成正式契約關(guān)系下的“委托-代理”治理模式。
3. 明確集體土地使用權(quán)主體
隨著集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的逐步完成,農(nóng)村集體土地使用權(quán)的確權(quán)以及房屋等建筑物的登記發(fā)證工作,就成為集體土地確權(quán)、登記的重點(diǎn)工作。因此,要積極推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)、登記和頒證工作,明確集體建設(shè)用地使用權(quán)主體。完成每宗集體建設(shè)用地的權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量工作,并進(jìn)行土地登記,向權(quán)利人頒發(fā)集體建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū),明確賦予農(nóng)民及其他集體建設(shè)用地使用權(quán)人完整的物權(quán)。同時(shí),將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物納入到宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作范圍,統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一發(fā)證。
4. 賦予集體土地和國(guó)有土地相同的權(quán)能
賦予集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地相同的權(quán)能,首先是要放寬對(duì)集體建設(shè)用地使用主體和用途的限制,允許用地者按照城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用,并允許集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地一樣自由流轉(zhuǎn)。其次,在集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中,除因公共利益必須對(duì)土地進(jìn)行收購(gòu)儲(chǔ)備外,允許集體土地的所有人、使用權(quán)人在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的前提下,自行或與他人合作進(jìn)行再開(kāi)發(fā),確保土地所有權(quán)人、使用權(quán)人分享集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的土地增值收益。
四、結(jié)束語(yǔ)
集體建設(shè)用地比重大,利用效率低,對(duì)集體存量建設(shè)用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)是解決土地資源供需矛盾的突破口。本文從理論上分析了集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中產(chǎn)權(quán)政策面臨的焦點(diǎn)和困境,并提出完善集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)政策的建議,以期為推進(jìn)集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的破解提供啟示。由于篇幅所限,本文只是從理論上進(jìn)行了探討,還需要從集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的實(shí)踐出發(fā),對(duì)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題進(jìn)行分析與討論,為集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的破解提供更加充分的理論和實(shí)踐指導(dǎo),這也是本文研究的不足之處和今后研究的方向和重點(diǎn)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)體制改革2017年01期
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