我國現(xiàn)行農(nóng)地制度的基本框架是“集體所有，按戶承包”。在產(chǎn)權(quán)安排方面，實行“兩權(quán)分離、公有私用”，土地所有權(quán)屬于村組集體經(jīng)濟組織，承包經(jīng)營權(quán)屬于本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶；在微觀經(jīng)營組織構(gòu)建方面，以農(nóng)戶家庭為基本經(jīng)營單位，培育家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體。已經(jīng)初步形成了適合中國國情、具有中國特色的農(nóng)地制度。
回顧實行家庭承包經(jīng)營以來的歷程，經(jīng)過一輪承包十五年的探索實踐，目前，全國農(nóng)村二輪承包三十年的期限也已經(jīng)普遍過半，距二輪承包期滿一般還有十二三年的時間。而一些實行承包經(jīng)營較早的地方，距二輪承包期滿已經(jīng)不足十年了。比如，安徽省小崗村1978年12月率先實行承包經(jīng)營，1993年12月一輪承包期滿，到2023年12月二輪承包將期滿，只有7年的時間了。
同時應當看到，農(nóng)地制度是最基本的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟制度，農(nóng)經(jīng)界對農(nóng)地制度非常關(guān)注，關(guān)于農(nóng)地制度的討論甚至爭論較多。尤其是，二輪承包期滿后，農(nóng)地制度將是什么樣的安排？如何完善頂層設計？出臺哪些具體政策？這是當前面臨的一個重大課題。需要進行全面深入研究，科學審慎形成意見和方案；中央需適時公布三輪承包的意見和方案，最遲不能晚于2023年。
基于十幾年來對農(nóng)地制度持續(xù)的學習思考和調(diào)查論證，本文就此課題作研究探討。
一、我國農(nóng)地制度的基本經(jīng)驗
農(nóng)地制度是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎性制度。縱覽我國幾千年農(nóng)耕史，以農(nóng)戶家庭為生產(chǎn)經(jīng)營單位一直是最主要的農(nóng)業(yè)組織形式。新中國成立時，中國共產(chǎn)黨和人民政府響應億萬農(nóng)民的期盼，實行土地改革，把農(nóng)村的最重要的勝利果實——土地分給千家萬戶的農(nóng)民，使廣大農(nóng)戶獲得了最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的社會保障。為完成生產(chǎn)資料的社會主義改造，隨后又將農(nóng)民的土地歸入高級社，從而建立了農(nóng)村土地集體所有制。而后歷經(jīng)人民公社時期，直至農(nóng)村改革開放，實行家庭承包經(jīng)營制度，農(nóng)村土地集體所有制沒有再更迭過。改革開放的最大成果，是在堅持農(nóng)村土地集體所有制的基礎上，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回歸家庭經(jīng)營，形成了具有中國特色的“集體所有、按戶承包”農(nóng)地制度。從而極大地釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
實行家庭承包經(jīng)營后，中央確定一輪承包的期限為15年，二輪承包的期限為30年。筆者認為，為期15年的一輪承包，可以看作是我國家庭承包經(jīng)營制度的試運行期；在一輪承包經(jīng)驗教訓的基礎上，二輪承包制度有所完善。總體看，經(jīng)過30多年的探索與實踐，主要得到了以下四個方面的經(jīng)驗。
（一）堅持農(nóng)村土地集體所有。歷史實踐表明，農(nóng)村土地集體所有制是適合我國國情的產(chǎn)權(quán)制度。上世紀五十年代中后期，我國開展了農(nóng)業(yè)合作化運動，完成了對生產(chǎn)資料的社會主義改造，農(nóng)村土地實行集體所有制。后經(jīng)歷人民公社時期，直到八十年代推行家庭承包制，至今這一制度沒有動搖過。
杜潤生先生回憶說：“討論時有些不同意見，對土地公有，有人主張土地國有，不搞集體所有，但多數(shù)不贊成。因為國有最終也要落實到誰管理。在前蘇聯(lián)，雖然說是國有，后來是集體農(nóng)莊長期使用。實際上是集體所有代替國有。”杜老指出：“土地是自然物，是一國之土，國家總是要管理的，必須保留某種權(quán)限。”從杜老的論述可以看出，國有或者私有都不是農(nóng)地所有權(quán)制度的合宜安排，而集體所有制則是適宜的。
我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。2013年12月，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)：堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎和本位。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，就要堅持農(nóng)村土地集體所有。（《十八大以來重要文獻選編》第668頁）
（二）堅持家庭經(jīng)營基礎地位。家庭經(jīng)營這種組織形式并不是中國農(nóng)民的創(chuàng)造，世界各國的農(nóng)業(yè)，無論是歷史上還是現(xiàn)階段，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，以家庭為基本經(jīng)營單位都是其農(nóng)業(yè)的普遍組織形式。這是由農(nóng)業(yè)的特點和要求自然形成的。
上世紀七十年代末以小崗村為代表的由“集體經(jīng)營”到“承包到戶”的革新，確實是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。家庭承包制源于自留地和包產(chǎn)到戶兩個方面的實踐，探索出了不觸動集體所有權(quán)、把經(jīng)營權(quán)回歸農(nóng)戶的“兩權(quán)分離”農(nóng)地制度，重塑了家庭經(jīng)營的基礎性地位。
家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)的自然要求，是世界農(nóng)業(yè)的普遍組織形式，家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位不可動搖。同時也要認識到，我國農(nóng)業(yè)實行家庭承包經(jīng)營后，盡管一家一戶的經(jīng)營規(guī)模小，與其他國家的產(chǎn)權(quán)制度也不同，但這種組織形式的本質(zhì)是家庭農(nóng)場。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，需以普通農(nóng)戶這種組織形式為基礎，而不可忽視或排斥普通農(nóng)戶。在相當長時期內(nèi)，普通農(nóng)戶都是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要組成部分。
（三）應有較長的土地承包期。土地承包期應長期化，讓農(nóng)民對生產(chǎn)經(jīng)營有穩(wěn)定感。杜潤生先生曾說：從農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)的投資效益來說，承包期限長一點，可在10年以上，鼓勵農(nóng)民作長期打算，以利于改良耕地，增加投入，提高生產(chǎn)，避免掠奪式經(jīng)營。1984年的“一號文件”，正式提出土地承包期延長到15年以上，滿足了群眾長期穩(wěn)定的要求。1993年10月，杜潤生在一次講話中指出：必須使土地承包權(quán)長期化，短期副作用大。今后使用權(quán)長期化，30年50年都可以。1993年11月，中發(fā)[1993]11號文件明確：為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。
從一輪承包和二輪承包的實踐看，以30年為承包期限是適宜的，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，符合農(nóng)民群眾的需求，具有較大的可行性。
（四）保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定。穩(wěn)定土地承包關(guān)系的政策，與承包期長期化政策相輔相成。
一輪承包期內(nèi)允許“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。1993年，杜潤生先生指出：土地使用權(quán)可以長期化，生不增、死不減，添了人口不給加土地，老人死了不給減土地，產(chǎn)權(quán)要固定一個時期，用國家法律形式予以公布。中發(fā)[1993]11號文件提出，為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。
二輪承包以來，特別是《農(nóng)村土地承包法》頒布實施后，對穩(wěn)定土地承包關(guān)系作出了更為嚴格的要求。《農(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定：“國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。”第二十七條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”立法意圖是，通過嚴格控制土地調(diào)整，保護土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定。
二、現(xiàn)行農(nóng)地制度的主要缺陷
（一）“起點”延包政策不科學。無論一輪承包還是二輪承包，其“起點”政策毫無疑問都是至關(guān)重要的，因為“起點”政策是決定新一輪土地承包狀況的制度基礎。
在一輪承包的“起點”，實行土地重分、承包到戶，重塑家庭經(jīng)營的基礎性地位。但是，由于工作進行得比較匆忙，沒能及時引導土地分配時避免承包地細碎化問題，結(jié)果是土地按等級均分到戶，戶均承包地六七塊甚至更多，非常零碎，不便于生產(chǎn)。后來才認識到這個問題。
經(jīng)過一輪承包15年的運行，土地承包經(jīng)營制度所表現(xiàn)出的優(yōu)點、缺陷都已經(jīng)比較充分。優(yōu)點不必贅述。缺陷方面主要有兩個問題：一是一輪承包“起點”形成的土地細碎化問題。這個問題在一輪承包期內(nèi)基本沒有解決，承包地塊細碎化非常普遍、比較嚴重。二是“人－地”不平衡形成的矛盾問題。由于實行“減人不減地，增人不增地”政策，多年不調(diào)整土地，造成了“人－地”關(guān)系不對應問題越來越普遍，新增人口沒有承包地問題越來越嚴重。
有了一輪承包“起點”和十五年承包“期間”的經(jīng)驗教訓，二輪承包“起點”本應避免類似的問題，制定實施更為科學合理的政策。但是，遺憾的是，二輪承包“起點”政策仍考慮不夠周全。中發(fā)[1993]11號文件明確，“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。”也就是說，二輪承包“起點”采取了延包政策。《國務院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》（國發(fā)[1995]7號）提出，“積極、穩(wěn)妥地做好延長土地承包期工作。……要根據(jù)不同情況，區(qū)別對待，切忌‘一刀切’。原土地承包辦法基本合理，群眾基本滿意的，盡量保持原承包辦法不變，直接延長承包期；因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴重不均、群眾意見較大的，應經(jīng)民主議定，作適當調(diào)整后再延長承包期。”這是符合農(nóng)村實際、具有重要指導意義的文件。但是，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā)[1997]16號）又嚴格要求，“土地承包期再延長30年，是在第一輪土地承包的基礎上進行的。開展延長土地承包期工作，要使絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定。不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包……。承包土地‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的前提是穩(wěn)定。”可以看出，中辦發(fā)[1997]16號文件精神與國發(fā)[1995]7號文件精神不盡一致，相比較而言，國發(fā)[1995]7號文件的規(guī)定更符合農(nóng)村實際情況。
（二）解決土地細碎化問題不力。1982年中央一號文件提出，“社員承包的土地應盡可能連片，并保持穩(wěn)定。”由此可見，對土地承包工作有可能造成的地塊細碎化問題，是有所認識的，是提出了初步意見的。但是，全國農(nóng)村土地承包工作進展比較快，沒能及時引導各地避免承包地細碎化問題。本來，應該總結(jié)推廣一些地方按糧食產(chǎn)量分配土地的辦法，不應普遍實行按土地等級分別承包到戶。
上世紀八十年代初，推行家庭承包制是中國農(nóng)村一次重大的制度變革，在一輪承包“起點”，工作比較匆忙、政策考慮不周，這有其客觀性，對此不應求全責備。但是，在一輪承包“期內(nèi)”，在二輪承包“起點”，在二輪承包“期內(nèi)”，都沒有給予足夠重視，出臺能夠比較徹底解決細碎化問題的政策，這方面就需要反省和反思了。
悉數(shù)2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》條款，沒有任何關(guān)于解決承包地細碎化問題的政策規(guī)定，可見對此問題不重視。直到土地承包法實施十年后，2013年中央一號文件提出，“結(jié)合農(nóng)田基本建設，鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題。”中辦發(fā)[2014]61號文件提出，“鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。”2016年中央一號文件提出，“鼓勵和引導農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種。”
（三）忽略和漠視“公平”問題。任何一個國家的農(nóng)地制度，“效率”與“公平”都是兩個重要方面。但是，梳理分析我國現(xiàn)行農(nóng)地制度，基本可以得出這樣的結(jié)論，即重視“效率”，卻忽視“公平”。之所以如此，大概是認為在家庭承包經(jīng)營制度中，“效率”與“公平”是一對難以完全協(xié)調(diào)的矛盾，“公平”在一定程度上有損“效率”。“公平”一般需要通過土地調(diào)整來實現(xiàn)，而土地調(diào)整不利于穩(wěn)定承包關(guān)系，不利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而損失“效率”。但是，由此造成的現(xiàn)實中的“不公平”，則越來越多，越來越普遍。農(nóng)村有越來越多的無地農(nóng)民，這部分農(nóng)民喪失了作為集體成員本應享有的土地權(quán)益。隨著30年承包期的實施，這個群體對多年沒有承包地的意見越來越大，對等到二輪承包期滿越來越?jīng)]有耐心。然而，這個問題仍沒有引起有關(guān)部門的足夠重視，仍然認為為了實現(xiàn)“效率”不得不忽略“公平”，這是對無地農(nóng)民土地權(quán)益的漠視。
關(guān)于無地農(nóng)民如何實現(xiàn)土地權(quán)益，還有兩種經(jīng)不起推敲的偏頗論調(diào)。一是主張無地農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，通過轉(zhuǎn)入土地從而獲得土地經(jīng)營權(quán)。通過土地流轉(zhuǎn)能獲得作為集體經(jīng)濟組織成員應享有的土地承包權(quán)益嗎？土地流轉(zhuǎn)獲得的土地，與通過“發(fā)包-承包”方式獲得的土地有本質(zhì)性區(qū)別。前者是市場化行為、獲得的土地是以付出成本（流轉(zhuǎn)費）為代價的；而后者是作為集體經(jīng)濟組織成員可以無成本（稅費改革后）獲得的土地，是免費的“午餐”。兩者豈可相提并論？怎可告知無地農(nóng)民可以通過“租地”的方式獲得“承包地”？這是顯而易見的邏輯不通，也可以說是敷衍塞責。二是主張無地農(nóng)民到農(nóng)外就業(yè)，從而獲得收入和社會保障。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，本應獲得一份承包地，這份承包地本是農(nóng)民最基本的社會保障；至于是否到農(nóng)外就業(yè)，那是由農(nóng)民自行決策的行為，與集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益并不相干。這種主張同樣也是邏輯不通，敷衍塞責。
（四）保護婦女承包地權(quán)益不力。現(xiàn)實中，對于婚嫁女，娘家村往往收回出嫁女的承包地，而婆家村往往不能分給嫁入女一份新的承包地。2001年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實維護農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》（中辦廳字[2001]9號），要求解決好出嫁婦女的土地承包問題，“對于在開展延包工作之前嫁入的婦女，當?shù)卦陂_展延包時應分給嫁入婦女承包地。”但是這個文件發(fā)布時，各地農(nóng)村二輪延包工作多數(shù)已經(jīng)完成，這個文件的精神已難以落實。2002年《農(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定，“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”。但是，按照農(nóng)村的習俗，婦女出嫁后，一般不再認為她是娘家村的集體經(jīng)濟組織成員，因此往往會取消其原來作為集體經(jīng)濟組織成員所享有的權(quán)益，包括承包地權(quán)益。而按照“增人不增地、減人不減地”的政策精神，婚嫁女在婆家村也往往沒有可能取得新的承包地。這樣，造成婚嫁女喪失承包土地權(quán)益。
全國婦聯(lián)副主席陳秀榕指出，據(jù)調(diào)查，2010年農(nóng)村婦女沒有土地的占21％，比2000年增加了11.8個百分點；無地婦女中，因婚姻變動而失去土地的占27.7％。筆者在山西省太谷縣調(diào)研時，曹莊村一位農(nóng)民說，她1985年結(jié)婚，娘家就在鄰村北付井村，兩個村子只有一里路，1998年娘家村二包時進行了大調(diào)整、去了她的地，而婆家村沒有調(diào)地、直接延包，這樣她就沒了承包地，沒地都快20年了。
即便娘家村沒有收回出嫁女的承包地，由于人地分離，出嫁女的土地只能給父兄耕種，一般也難以主張其土地權(quán)益。
三、二輪承包余期的政策建議
距離二輪承包期滿還有十年左右的時間，當前正是完善二輪承包余期政策一個重要時機。根據(jù)前述，現(xiàn)行農(nóng)地制度四個方面的主要缺陷，可以進一步歸結(jié)為“兩大問題”：一是承包土地細碎，生產(chǎn)經(jīng)營很不便利，既不利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，又不利于發(fā)展適度規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；二是人地關(guān)系不清，無地人口越來越多，既不利于維護農(nóng)民的土地權(quán)益，也不利于促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定。形成第一個問題的原因，主要是缺乏引導和扶持政策，工作推動力度不足；形成第二個問題的原因，主要是認為“公平”有損“效率”，禁止進行必要的土地調(diào)整。對于第一個問題及成因，已形成普遍共識，再進行深入討論的必要性不大；而對于第二個問題及成因，仍然存在較多爭論和較大分歧，這里有必要著力進行研討。
（一）“公平”損害“效率”嗎？“穩(wěn)定土地承包關(guān)系”一直是農(nóng)村土地承包政策的核心。一輪承包期內(nèi)，關(guān)于土地承包關(guān)系的政策是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。1991年《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》要求，“已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系，一般不要變動”。中發(fā)[1993]11號文件指出，“為避免承包耕地的頻繁變動，防止經(jīng)營耕地規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”。1998年十五屆三中全會《決定》要求，“穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系”，“穩(wěn)定土地承包關(guān)系，才能引導農(nóng)民珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高產(chǎn)出率；才能解除農(nóng)民的后顧之憂，保持農(nóng)村穩(wěn)定。這是黨的農(nóng)村政策的基石，決不能動搖。要堅定不移地貫徹土地承包期再延長三十年的政策，同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。”正是按照《決定》精神，有關(guān)部門著手起草制定農(nóng)村土地承包法。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定：“國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。”第二十條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。”第二十七條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”立法意圖是，通過設定較長的承包期和嚴格控制土地調(diào)整這兩方面的政策，保護土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定。2008年中央一號文件要求，“各地要切實穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系”，“嚴格執(zhí)行土地承包期內(nèi)不得調(diào)整、收回農(nóng)戶承包地的法律規(guī)定”。2008年十七屆三中全會《決定》要求，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。此后，歷年的中央一號文件一再強調(diào)土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。
由于一貫堅持“穩(wěn)定土地承包關(guān)系”政策，嚴格禁止土地調(diào)整，在促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的同時，也形成了一些突出問題。一是承包地細碎化問題一直沒有能夠得到有效解決，目前仍戶均五六塊地，耕作不便，生產(chǎn)成本高；二是“人-地”不平衡問題逐步積累，農(nóng)村無地人口越來越多，作為集體經(jīng)濟組織成員沒有得到應有的土地利益，不利于農(nóng)村和諧穩(wěn)定。
再返觀“穩(wěn)定土地承包關(guān)系”政策，感覺出臺并實行這一政策的緣由值得重新審視。上述文件中所述緣由主要有三個方面：一是為了鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率；二是為了防止經(jīng)營耕地規(guī)模不斷被細分，進一步加劇細碎化問題；三是為了解除農(nóng)民的后顧之憂，保持農(nóng)村穩(wěn)定。筆者研究認為，原來出臺“穩(wěn)定土地承包關(guān)系”政策時所陳述的這三方面緣由已基本不能成立。關(guān)于第一條緣由，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展到當前階段，中央強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系已經(jīng)建立，對于農(nóng)村土地的投入（水、電、路等基礎設施），已轉(zhuǎn)為以國家和集體為主承擔，農(nóng)民對土地的投入主要是澆水和施肥，而土地調(diào)整對于澆水和施肥基本無影響；關(guān)于第二條緣由，土地小調(diào)整會在一定程度上加劇承包地細碎化，但是，土地大調(diào)整恰恰能夠比較徹底地解決細碎化問題，這在河南商丘、廣東清遠、廣西崇左、湖北荊門等地都有生動實踐；關(guān)于第三條緣由，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的實際情況表明，穩(wěn)定土地承包關(guān)系反而引起了農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民顧慮將來家里娶了媳婦、添了孩子，卻沒有承包地。另外，值得注意的是，上述三方面緣由，基本都是在2002年頒布《農(nóng)村土地承包法》之前有所論述的；自2002年以來，盡管仍堅持強調(diào)“穩(wěn)定土地承包關(guān)系”政策，但幾乎沒有再論述過實行這一政策的理由。
這里舉例作出具體分析。以山東省德州市齊河縣柳杭店村為例。該村有1100畝耕地，1992年以前戶均三四塊承包地。自1992年以來，該村一直堅持兩年左右一次小調(diào)整，十年一次大調(diào)整。1992年大調(diào)整時變?yōu)閼艟鶅扇龎K；2002年大調(diào)整時基本實現(xiàn)了一戶一大塊地，辦法是好地按實際面積分，稍差的地把面積打折分，一畝多算作一畝；2012年大調(diào)整時，進一步實現(xiàn)了一戶一大塊地。該村進行土地調(diào)整的目的，一是為了實現(xiàn)“公平”，減人減地、增人增地；二是為了解決承包地細碎化問題，從而完善土地承包關(guān)系。筆者近年曾兩次到該村的田間地頭進行隨機訪談。以一戶農(nóng)民家的承包地情況作具體說明。這個農(nóng)戶家有10.8畝地，是一整塊地，地塊長約260米、寬約28米。經(jīng)與他家攀談，我很快就明白了：這是6口人的地，相當于每口人有4.7米寬的一個地塊；如果家里少了一口人，村里就會給去掉4.7米寬的地。村里各家各戶基本都是這樣的情況。據(jù)了解，德州市農(nóng)村普遍存在土地調(diào)整現(xiàn)象，因為當?shù)厝司鼉僧€地，每畝土地的流轉(zhuǎn)費達九百元左右，如果不達到“公平”，無地人口每年將損失約1700元的經(jīng)濟利益，因此，在當?shù)剞r(nóng)村“公平”是農(nóng)民非常重視的一個問題。可以說，德州市的土地承包關(guān)系是不穩(wěn)定的，但是卻實現(xiàn)了“公平”，那么，實現(xiàn)“公平”的同時是否損失了“效率”呢？答案是明確的：沒有。目前，澆水和施肥是當?shù)剞r(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要投入。仍以柳杭店村為例。該村灌溉主要使用黃河水，方式是“水渠＋拖拉機＋水泵＋水帶”；施肥主要是用化肥，個別農(nóng)戶用一些農(nóng)家肥、有機肥。農(nóng)民說，“調(diào)地不影響對土地的投入，該澆水還得澆水，該施肥還得施肥，不投入當年就影響產(chǎn)量。”全村小麥畝產(chǎn)達1200斤，玉米畝產(chǎn)達1500斤。齊河縣是全國有名的產(chǎn)糧大縣，全縣已有30萬畝“噸半糧田”。
農(nóng)村的實際情況表明，“效率”與“公平”并不矛盾，而且可以兼得；目前，“穩(wěn)定土地承包關(guān)系”與“保障國家糧食安全”的關(guān)聯(lián)性已經(jīng)較小。筆者在多地調(diào)研訪談的結(jié)果都是這樣。比如，內(nèi)蒙古土默特右旗上茅庵村農(nóng)民說，“二輪承包時我們村是小調(diào)。實際還是大調(diào)好，但當時不讓大調(diào)。”我問他，“你覺得調(diào)地會影響糧食產(chǎn)量嗎？”他說，“怎么會影響糧食產(chǎn)量？動不動地都是這么個種法，影響不了糧食產(chǎn)量。”我追問他，“動地會影響施肥、打井嗎？”他說，“不會啊。該施肥還得施肥，該打井還得打井。”他家有5塊承包地，其中4塊地用黃河水，1塊用機井水。機井是大隊打的。他說，“承包到戶前就打了井了。大概是1976年打的。現(xiàn)在還能用。”
因此，需要反思的是，實行家庭承包以來的農(nóng)地政策，在逐步強調(diào)“穩(wěn)定”的同時，政策思路本身是否也逐步“固化”了呢？這樣的政策還符合農(nóng)村的實際嗎？或許，當前已經(jīng)到了亟需思想再次解放的時候了。
（二）關(guān)于修訂土地承包法的有關(guān)建議。農(nóng)地制度及其具體政策，集中體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》和中央有關(guān)文件中。結(jié)合上述研討，就修訂《農(nóng)村土地承包法》提出以下兩條建議。
一是，將第二十七條修改為：
（刪除“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”）
承包期內(nèi)，因自然災害嚴重毀損承包地、承包土地被依法征用占用、人口增減導致人地矛盾突出、承包地塊過于細碎等特殊情形，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準，可以對承包土地進行必要的調(diào)整。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。
二是，將第三十條修改為：
承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，新居住地所在集體經(jīng)濟組織應在三年以內(nèi)為其分配承包地，在新居住地未取得承包地的，其原居住地的發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。
四、三輪承包制度的頂層設計
我國農(nóng)村土地實行家庭承包經(jīng)營制度已經(jīng)30多年，已經(jīng)積累了豐富的實踐經(jīng)驗。我們應當有這樣一個基本認識，即：一輪承包是試運行期，為二輪承包探索了經(jīng)驗；二輪承包是正式運行期，進一步總結(jié)經(jīng)驗，對存在的問題研究提出解決對策；三輪承包是第二個正式運行期，在一輪承包和二輪承包經(jīng)驗教訓的基礎上，力求進一步完善農(nóng)地制度，充分發(fā)揮其制度效能。這是縱覽我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度后，應當明晰的一個總體輪廓。按照這樣的思路，經(jīng)過分析研究，筆者認為，三輪承包制度的頂層設計主要應從三個方面著力。
（一）建立農(nóng)地制度研究模型并作出基本判斷。農(nóng)地制度是一個復雜而又系統(tǒng)的政策體系。總體看，三輪承包的政策體系可以看作兩個部分：一是，在三輪承包“起點”將涉及一系列政策。如，要不要搞“起點公平”（土地調(diào)整）？要不要收回已實現(xiàn)城市化的農(nóng)戶的承包地？等等。二是，在三輪承包“期內(nèi)”也將涉及一系列政策。如，承包期多長更為科學合理？承包期內(nèi)是否允許有一次或幾次“期內(nèi)公平”（土地調(diào)整）？要不要適時收回已實現(xiàn)城市化的農(nóng)戶的承包地？等等。同時，還應看到，這兩部分政策，即“起點政策”與“期內(nèi)政策”，需要相互照應，使兩部分政策形成一個有機整體，而不能各行其是、不成體系。
按照上述總體分析，有必要建立一個“三輪承包”農(nóng)地制度研究模型（見下圖），以做到一覽無余、總體把握，系統(tǒng)設 計、科學合理。
返觀現(xiàn)行農(nóng)地制度，其核心政策是，強調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，嚴禁進行土地調(diào)整。具體來說，“起點”實行延包政策，不支持“起點公平”（土地調(diào)整）；“期內(nèi)”實行嚴禁土地調(diào)整的政策，以保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一直嚴格執(zhí)行這兩方面的政策，即：一輪承包期內(nèi)（15年）從不進行土地調(diào)整；二輪承包起點也不進行土地調(diào)整，二輪承包期內(nèi)（30年）也不進行土地調(diào)整；三輪承包起點也不進行土地調(diào)整，三輪承包期內(nèi)（30年或更長）也不進行土地調(diào)整；……。也就是說，實行家庭承包制以后從不進行土地調(diào)整。顯而易見，執(zhí)行這樣政策的結(jié)果是，與實行土地私有化幾乎沒有什么兩樣。私有化農(nóng)地制度的基本特點就是，在起點實行私有化，以后永遠不再進行土地重新分配。對于私有化農(nóng)地制度，也可作一個簡要的研究模型（見下圖）。
總體看，現(xiàn)行農(nóng)地制度最為突出的缺陷是，把“穩(wěn)定土地承包關(guān)系、嚴格禁止土地調(diào)整”作為核心政策，擬長久穩(wěn)定土地承包關(guān)系，甚至長久固化土地承包關(guān)系。而從本文前述研究可知，長時期嚴格禁止土地調(diào)整會帶來兩大問題，一是土地細碎化問題難以解決，二是“人-地”不平衡問題逐步加劇。可以說，“是否允許進行適當?shù)耐恋卣{(diào)整”，是整個農(nóng)地制度中非常敏感、非常關(guān)鍵的一項政策。這項政策好比農(nóng)地制度的“穴位”。目前，這個“穴位”處于被“點死”的狀態(tài)，使農(nóng)地制度缺乏活力。可以預見，只有“點開”這個“穴位”，農(nóng)地制度才能“復活”，才能釋放生命力。
（二）三輪承包起點的主要政策。
1、允許實行起點公平。“起點”是一個重要時點，起點政策至關(guān)重要。根據(jù)二輪承包起點的經(jīng)驗教訓，應允許實行起點公平，使新的一輪承包期有一個公平的起點。這是廣大農(nóng)民群眾的普遍愿望，也是政策理論界能夠普遍認可的一個重要原則。
允許起點公平，就是把起點是否調(diào)整土地的決策權(quán)交給村組集體經(jīng)濟組織，由村組集體根據(jù)各自實際情況作出決策。農(nóng)民群眾普遍有調(diào)整土地需求的，應當進行土地調(diào)整后再發(fā)包；農(nóng)民群眾普遍不愿意重新調(diào)整土地的，應當尊重群眾意愿，穩(wěn)妥開展延包工作。進行土地調(diào)整的，應注意解決地塊細碎化問題，使各戶所承包土地盡量連片。
2、積極解決退地問題。城市化過程中，已完成市民化的農(nóng)戶，退出其原有承包地是應當?shù)摹Ｖ挥兄鸩綔p少農(nóng)民，才能慢慢擴大農(nóng)村農(nóng)戶的承包地規(guī)模。
承包起點是清理、明晰集體經(jīng)濟組織成員名冊的重要時機。此時，讓已實現(xiàn)市民化的農(nóng)戶退出承包地，優(yōu)化農(nóng)村土地承包關(guān)系，是農(nóng)民群眾普遍認可的做法。
（三）三輪承包期內(nèi)的主要政策。
1、建立科學合理的土地承包經(jīng)營期限制度。承包期限是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)的期間。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素角度分析，承包期限即土地（生產(chǎn)資料）與農(nóng)戶（勞動力）共同參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的期限。期限太短，不利于土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的發(fā)展；期限太長，則不利于對土地利用方式的適當調(diào)整以及有關(guān)利益的協(xié)調(diào)。從理論與實踐兩個方面看，承包期政策是農(nóng)地制度的重要內(nèi)容。那么，承包經(jīng)營期限的長短如何確定？多長的承包期更為科學合理？這是農(nóng)地制度中需要研究透徹的一個方面。
影響承包期限設置的因素主要有兩個方面。一是承包期應有利于穩(wěn)定農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有周期性，同時，需要生產(chǎn)者進行必要的投入。承包期應有利于實現(xiàn)上述生產(chǎn)過程。二是承包期應有利于使城市化農(nóng)民退出承包經(jīng)營權(quán)。我國有13億多人口，其中約9億農(nóng)民、2.3億戶承包農(nóng)戶。在城市化過程中，農(nóng)民實現(xiàn)市民化后，在城市就業(yè)、享受城市社會保障，其在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)應當退出。因此，《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”實踐中，以一些國家的城市貧民窟為鑒，為給進城農(nóng)民留一條退路、促進社會穩(wěn)定，中央又明確要求城市化不得與土地承包經(jīng)營權(quán)退出掛鉤。國務院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）明確要求：“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。”
從二輪承包運行情況看，30年是比較合宜的承包期限。一方面，有利于穩(wěn)定承包關(guān)系、穩(wěn)定經(jīng)營預期，有利于增加承包經(jīng)營者與土地的感情；另一方面，有利于期滿時讓已完成市民化、享受城市社會保障的那部分農(nóng)民退出原有承包耕地，從而使農(nóng)村務農(nóng)農(nóng)戶在一定程度上擴大承包土地面積，有利于適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。中國有句老話，“三十年河東，三十年河西”，意思是說，三十年是一個較長的時期，經(jīng)過三十年以后，情況會有很大變化。因此，30年承包期是比較科學合理的，可以考慮把“30年承包期”作為一項科學合理的制度穩(wěn)定下來，輪續(xù)堅持。
當然，如果滿足以下兩個條件，即承包期內(nèi)允許進行土地調(diào)整（比如允許每10年進行一次），并且在承包期內(nèi)建立已完成市民化的農(nóng)戶退出承包地的制度，可以考慮將承包期設定為50年，甚至70年、90年。筆者認為，對于城市化過程中的農(nóng)民來說，其承包地好比“臍帶”。“臍帶”是有特定功能的。人類的“臍帶”，其存在并發(fā)揮作用的時間段為10個月左右。承包地作為進城農(nóng)民最基本的社會保障，這個“臍帶”存留一定時間是必要的，比如十年左右；但如果時間過長，顯然既不必要、也不合理。
2、按照實事求是的原則確定土地調(diào)整政策。農(nóng)經(jīng)界一般認為，土地調(diào)整會帶來諸多弊端，如不利于穩(wěn)定生產(chǎn)經(jīng)營預期，不利于生產(chǎn)經(jīng)營者增加對土地的投入。但是，筆者多年來研究和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地調(diào)整不僅沒有那些弊端，而且有諸多利好。
前文已述，“公平”（土地調(diào)整）并不損害“效率”。實踐表明，土地調(diào)整至少有兩大好處。一是解決承包地細碎化問題。承包地細碎化是困擾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老問題，各地村組集體普遍有解決細碎化問題的愿望。因此，村組有土地調(diào)整的機會時，會認真考慮這一問題，進行統(tǒng)籌安排，盡量使農(nóng)戶新承包的地塊連片。二是解決“人-地”矛盾問題。土地調(diào)整是解決“人-地”矛盾的必要途徑，以均衡集體經(jīng)濟組織成員之間的土地利益。無論邏輯推理還是實踐驗證，都可以得出這樣的結(jié)論：當矛盾積累到一定程度的時候，小調(diào)整可以解決小問題，大調(diào)整可以解決大問題。
對于土地調(diào)整問題，到底調(diào)好還是不調(diào)好？最終調(diào)還是不調(diào)？如何才能趨利避害？農(nóng)民群眾自己最清楚。因此，應按照實事求是的原則，把決策權(quán)交給農(nóng)民集體，由群眾民主議定。
作者簡介：劉 強，1970年6月生于山東省東平縣。先后就讀于中國農(nóng)業(yè)大學水利與土木工程學院、中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院。長期關(guān)注和調(diào)研農(nóng)村土地承包制度問題，形成了比較全面深刻的思考和見解。本文系作者2016年10月出版《農(nóng)地制度論》（中國農(nóng)業(yè)出版社）的主報告。
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