“三權分置”是我國農村土地基本權利制度的重大改革
農村土地“三權分置”改革是繼聯產承包責任制之后，黨中央基于對我國農村生產發展階段的科學把握，是2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》、黨的十九大和十八屆五中全會，都明確提出的重大農村改革決策部署。“三權分置”改革旨在建立適應新的歷史時期農村勞動力向城市、城鎮轉移而人地分離，以小農為基礎的農民大國、鄉土中國向現代城鄉中國轉變背景下的新型土地權利體系，為我國的農業現代化和城鄉融合發展提供可持續的制度基礎，意義深遠。
農業是基礎產業和戰略產業，也是弱勢產業。土地作為農村重要的生產資料，“三權分置”改革是實踐探索、實事求是的產物，是家庭承包經營制度適應經濟社會發展要求而不斷變革創新的成果，它孕育于中國國情，著眼于解決現實問題，具有深厚的實踐依據、豐富的創新內涵和重大的政策意義。加快構建系統的“三權分置”法律體系，推進中央“三權分置”改革決策、政策的落地落實，是當前一項重大而緊迫的課題和任務。
發揮法律對于“三權分置”改革實踐的保障規范作用
根據中央有關“三權分置”文件要求和各地的探索實踐，“三權分置”有關問題亟需法律角度進行研究和保障規范。
1、解決“三權分置”三權涉及的基本法律問題
首先，農村土地經營權定性。土地經營權目前存在債權、物權、物權化債權等不同觀點，尚未有一致認識。土地經營權的定性，對于法律適用、流轉期限、絕對權對世權、土地改良維修義務、不可抗力風險承擔、土地收回、剩余承包權等情況和事項法律效果迥異。其次是“土地承包關系長久不變”的法律表達及其具體實現形式的法律規范。再次，加強農村集體經濟組織立法，尤其是解決成員權認定、成員權益被侵害的救濟、征地補償權分配、代表人行使所有權的監管等立法滯后。第四，三權分置下土地用途管制（農地農業用，抑制非農化、非糧化）、確權不確地、部分農民為了短期利益失地、經營權抵押等衍生權利沖突、土地流轉期間地上物的權利糾紛、農地過度集中、工商資本過于強勢、流轉違約等可能帶來的風險問題。第五，三權分置下土地經營權流轉涉及的流轉主體、流轉客體、流轉對象、流轉期限、流轉形式、流轉登記等事項，需要相關法律立法保障與規范。
2、界定“三權分置”三權權利邊界和權利關系
所有權、承包權和經營權在“三權分置”中位于不同的權格，既有層層派生的關系，相互間也存在一定的獨立性。只有明確界定所有權、承包權、經營權的權利邊界和三者之間的權利關系，才能為“三權分置”構筑完整的產權基礎。推進“三權分置”改革實施，首要任務是明確界定所有權、承包權、經營權的權利邊界，以利于各項權能獨立行權，充分發揮各自獨特效用。
“三權分置”的落實必須建立在農村土地權利體系清晰界定的基礎之上。當前全國范圍推進的土地確權頒證工作，無疑是啟動“三權分置”改革的關鍵性前置條件，如果沒有法律性產權確認和保護的基礎支撐，“三權分置”改革將或者難以實質性推進，或者蘊育誘發土地混亂無序流動的巨大風險。所以，應厘清界定好以處置權為核心的農村土地集體所有權、以財產權為核心的農戶承包權、以收益權為核心的土地經營權，規范、保障和實現好“農地農民有、農地農業用”，既促使提升土地產出率，又保障好所有者、承包農戶和經營者的權益，促進形成兼顧效率和公平的集體所有權、農戶承包權和土地經營權相互銜接、大體均衡、同等保護的農村土地基本權利法律制度。
3、保障“三權分置”三權的規范行使與權能發揮
農村土地“三權分置”的制度創新，旨在堅持農地集體所有制、穩定農地承包權、放活土地經營權。“三權分置”改革應堅持農村土地集體所有權作為承包權和經營權的基礎和本位，維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能；保障農戶承包權的收益、轉讓、互換、繼承、退出等權能及其行使，保障土地經營權的使用和流轉的農民集體的知情權和監督權；依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利，保障土地經營權的有效放活、適度穩定和功能的充分發揮。
“三權分置”改革重要目標就是要加速土地經營權能夠規范有序地向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體流轉，而這一過程中最為關鍵的是以法律規范抑制一定范圍、程度存在的非市場化的行政干預行為，從根本上解決土地流轉不暢和利益沖突不斷并存的矛盾。當務之急是要加快建立和完善包括土地流轉平臺等法律制度體系，保障好所有權、承包權、經營權三權的規范行使與權能發揮。
4、保障“三權分置”三權的權能實現與權益分配
“三權分置”制度安排下的土地資源優化配置和適度規模經營創新，必須以不同權利主體的基本權利、權益共同實現為基礎，這就要求通過完成從產權確認到產權流動再到產權實現的完整過程，實現農村土地由零碎經營到規模經營、由低效經營到高效經營、由小農經營到產業化經營，從而實現效率提升、公平提升的根本轉變，使得農村集體、承包農戶、經營主體權利權益都有所提升和增加。
為此，必須要有相應的法律制度來保障和規范“三權分置”制度安排下農村集體、承包農戶、經營主體權利權益獲得的合法性、規范性、可預期性、嚴肅性和穩定性。同時，應積極穩妥推進土地抵押融資、農業保險和社會化服務體系等關聯性改革的法律保障，以更為系統的法律保障來支撐三權權能實現與權益分配。
5、保障“三權分置”的多種實現形式
在實踐中，我國各地資源稟賦、經濟社會發展水平、人地關系等方面的差異，催生了多元化的經營主體，這些主體與土地三權之間的不同結合關系又表現為實現規模經營的不同路徑和形式。如上海松江探索引導農戶將土地經營權流轉給村集體，統一整理后再發包給有經營能力農戶的家庭農場制；珠三角地區探索以土地承包經營權入股、集體統一經營的土地股份合作制；湖北沙洋探索農戶承包權不變、協商交換經營權，小塊并大塊，實行“按戶連片”耕種制；四川崇州探索以土地經營權入股合作社，農戶、合作社、職業經理人和專業服務組織共同經營的“農業共營制”；河南商水、山東濟寧探索土地經營權主體不變，農戶通過市場購買服務，委托專業服務組織、合作社全托管、半托管開展農業生產經營等，都是“三權分置”的有效實現形式。實踐中，土地經營權流轉還存在轉包、出租、轉讓、入股、托管、代耕代種，抵押、互換等具體流轉方式。如何通過立法，保障和規范“三權分置”的各種具體實現形式、流轉方式，也是三權分置有關法律保障、規范工作的重要內容。
6、保障“三權分置”改革政策落地與推進實施
“三權分置”實務工作的推進，必須建立健全以下制度和機制體系：一是包括土地權屬確認、登記、管理體系、土地經營權市場交易體系、農地使用監管體系等在內的農地管理制度體系；二是包括農戶、家庭農場、工商資本等主體準入、期中經營行為管理、期后退出收回管理等在內的新型農業經營主體的管理制度體系；三是包括投入、補貼、金融、保險等在內的促進適度規模經營發展的制度體系。這些方面的工作也是法律研究和立法、修法等法律保障的重要工作內容。
作者系上海社會科學院法學所特聘研究員
中國鄉村發現網轉自：上觀新聞
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