推動(dòng)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)不僅是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度性前提，也是打破城鄉(xiāng)二元體制、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的基礎(chǔ)性工程。從2003年中央首次提及“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”，到十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，再到2015年2月27日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定的歷程不難看出，中央對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日益重視。但當(dāng)前各地開(kāi)展的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要側(cè)重的是實(shí)物流轉(zhuǎn)，而對(duì)指標(biāo)交易的關(guān)注不多。
所謂“指標(biāo)交易”是指，集體建設(shè)用地使用權(quán)人不直接轉(zhuǎn)讓其建設(shè)用地，而是先將該建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，再將其因復(fù)墾而獲得的新增建設(shè)用地指標(biāo)通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?；诟鞯氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展階段、市場(chǎng)發(fā)育程度不同，以及土地自身固有的不可移動(dòng)性特征，筆者認(rèn)為，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必然表現(xiàn)為實(shí)物交易和指標(biāo)交易兩種模式。
指標(biāo)交易有利于地利共享和耕地保護(hù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
必須看到，土地因其固有的不可移動(dòng)性決定了其在經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)上是存在重大差異的。比如，城市及其郊區(qū)的土地價(jià)格可高達(dá)千萬(wàn)元每畝，且市場(chǎng)需求很大，但偏遠(yuǎn)農(nóng)村的建設(shè)用地不僅價(jià)格偏低，甚至根本就沒(méi)有市場(chǎng)需求。可見(jiàn)，區(qū)位因素是建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要因素，距離城市越近流轉(zhuǎn)越活躍，反之亦然。
就此而言，如果只是簡(jiǎn)單地放開(kāi)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，那很可能會(huì)出現(xiàn)馬太效應(yīng)——城市郊區(qū)的土地價(jià)值激增，而偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地價(jià)值仍然無(wú)法獲得有效實(shí)現(xiàn)。所以，單純放開(kāi)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)對(duì)絕大多數(shù)偏遠(yuǎn)農(nóng)村而言并無(wú)實(shí)益，甚至還會(huì)在城鄉(xiāng)差別之外，誘發(fā)出新的不同農(nóng)村地區(qū)間的差異。當(dāng)然，土地的不可移動(dòng)性、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同及其對(duì)建設(shè)用地需求的差異，都只是說(shuō)明以實(shí)物形式表現(xiàn)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式有其適用條件，卻并不意味著偏遠(yuǎn)地區(qū)的集體土地就失去了市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的可能。在土地用途管制的背景下，遠(yuǎn)郊地區(qū)和中西部地區(qū)農(nóng)村的建設(shè)用地“有地?zé)o市”的困境完全可以通過(guò)用地指標(biāo)機(jī)制的合理運(yùn)用獲得破解。
申言之，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，遠(yuǎn)郊地區(qū)和中西部地區(qū)農(nóng)村集體可對(duì)其建設(shè)用地實(shí)施復(fù)墾，進(jìn)而將復(fù)墾取得的用地指標(biāo)在指標(biāo)市場(chǎng)上進(jìn)行交易，最終實(shí)現(xiàn)其土地價(jià)值。
另外，在人多地少的國(guó)情下，一旦允許集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)，就難免會(huì)因利益誘惑而對(duì)耕地紅線帶來(lái)沖擊，從而威脅糧食安全與生態(tài)安全。而傳統(tǒng)的農(nóng)用地保護(hù)措施忽視了農(nóng)地農(nóng)用的市場(chǎng)價(jià)值，并不足以形成對(duì)農(nóng)地農(nóng)用的有效激勵(lì)。因此，未來(lái)集體建設(shè)用地制度改革的方向應(yīng)當(dāng)是集體建設(shè)用地實(shí)物與建設(shè)用地指標(biāo)交易的雙輪驅(qū)動(dòng)：前一模式用來(lái)解決城市近郊或某些具有特殊區(qū)位優(yōu)勢(shì)農(nóng)村的土地市場(chǎng)化問(wèn)題，側(cè)重于區(qū)位租的實(shí)現(xiàn)；后一模式則用于管控建設(shè)用地的總量，并解決偏遠(yuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，側(cè)重于管制租的分配。引入指標(biāo)交易后，任何新增建設(shè)用地都必須先行通過(guò)指標(biāo)市場(chǎng)購(gòu)得土地開(kāi)發(fā)權(quán)，才能進(jìn)行具體的開(kāi)發(fā)建設(shè)。這樣一來(lái)，偏遠(yuǎn)或中西部地區(qū)的集體建設(shè)用地也可以通過(guò)出售其開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)縮小其與城市郊區(qū)和東部地區(qū)的差距。
還要看到，一旦集體建設(shè)用地指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值被充分挖掘出來(lái)，還可激勵(lì)村民進(jìn)行土地整理、盤活存量建設(shè)用地，解決我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長(zhǎng)的問(wèn)題。所以，基于城鄉(xiāng)融合、地利共享和耕地保護(hù)的要求，集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建也須從實(shí)物和指標(biāo)兩個(gè)模式入手——不僅要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地實(shí)物流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而且要逐步構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的指標(biāo)交易市場(chǎng)，唯有如此，才能真正全面助推鄉(xiāng)村振興。
逐步構(gòu)建全國(guó)性指標(biāo)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)
近年來(lái)，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減平衡的思路下，我國(guó)一些地方也開(kāi)展了指標(biāo)交易的探索，從而形成了一條從“宅基地?fù)Q房”“掛鉤”項(xiàng)目到地票交易的發(fā)展路徑。特別是成渝兩地開(kāi)展的“地票交易”試點(diǎn)，不僅延續(xù)了傳統(tǒng)建設(shè)用地指標(biāo)管理模式對(duì)建設(shè)用地總量進(jìn)行宏觀控制的功能，而且還創(chuàng)造性地賦予指標(biāo)以可交易性，實(shí)現(xiàn)了土地資源的總量可控和調(diào)配靈活，是落實(shí)十九大提出的“要素市場(chǎng)化配置”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的重要探索。但各地現(xiàn)行試點(diǎn)的指標(biāo)交易都要求在當(dāng)?shù)胤忾]進(jìn)行。比如，國(guó)務(wù)院就曾專門要求重慶的地票交易制度“封閉運(yùn)行、暫不推廣”。
短期來(lái)看，考慮到指標(biāo)交易制度的不甚完善，因而在試點(diǎn)初期采取封閉做法是可以理解的。但在指標(biāo)交易制度不斷完善后仍然將其局限于某一地區(qū)，顯然與指標(biāo)交易制度內(nèi)含的市場(chǎng)化導(dǎo)向相違背。市場(chǎng)的發(fā)展和深化勢(shì)必會(huì)要求突破地區(qū)限制，進(jìn)而形成全國(guó)統(tǒng)一的指標(biāo)市場(chǎng)。
從理論上講，指標(biāo)交易制度出現(xiàn)的前提就是我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源配置上的嚴(yán)重失衡：城市建設(shè)用地緊張，但農(nóng)村建設(shè)用地卻浪費(fèi)嚴(yán)重。顯然，這一前提并非獨(dú)為某一地區(qū)才具備。有調(diào)查顯示，目前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地為2.48億畝，占全國(guó)建設(shè)用地的51%，而且，農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低，人均居民點(diǎn)用地高達(dá)229平方米，“散、亂、空”現(xiàn)象比較普遍。因此通過(guò)土地整治來(lái)獲得用地指標(biāo)，并在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行配置有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，通過(guò)占用耕地來(lái)滿足我國(guó)工業(yè)化、城市化建設(shè)的需要也必定是無(wú)法持續(xù)的。特別是在中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)確保18億畝耕地紅線的前提下，因工業(yè)化、城市化而新增的建設(shè)用地缺口，顯然就只能依靠?jī)?nèi)部挖潛了。在此背景下，通過(guò)復(fù)墾富余的集體建設(shè)用地而獲得用地指標(biāo)就成為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源的重要路徑。與此同時(shí)，將指標(biāo)交易的范圍局限于某一地區(qū)也會(huì)影響指標(biāo)市場(chǎng)的活躍度，進(jìn)而不利于指標(biāo)價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。
我們知道，指標(biāo)交易背后的經(jīng)濟(jì)機(jī)理在于將土地價(jià)值偏低的農(nóng)村集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)利通過(guò)市場(chǎng)途徑置換到土地價(jià)值更高的其他地區(qū)。然而，一個(gè)明顯的事實(shí)就是，當(dāng)前我國(guó)土地增值的空間主要還不是在一個(gè)市域范圍之內(nèi)的農(nóng)村和城市之間，更在于內(nèi)地和沿海之間、小城鎮(zhèn)和大城市之間。從東中西部地區(qū)來(lái)看，建設(shè)用地邊際產(chǎn)出超過(guò)1000萬(wàn)元/公頃的省份有12個(gè)，其中東部地區(qū)占7個(gè)，東部地區(qū)的新增建設(shè)用地邊際產(chǎn)出最高，平均值為1452.05萬(wàn)元/公頃，是西部地區(qū)的2倍多?？梢?jiàn)，我國(guó)目前不僅存在城鄉(xiāng)差距，更有東西差距的問(wèn)題。但目前的指標(biāo)交易制度卻都只能實(shí)現(xiàn)某一地區(qū)內(nèi)部的城市反哺農(nóng)村，這不僅對(duì)未開(kāi)展指標(biāo)交易試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村不公平，因?yàn)樗鼈儫o(wú)法借由指標(biāo)交易獲得增值收益，而且對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村也有不公，因?yàn)榈赜蛳拗茖?shí)際上也制約了指標(biāo)的增值空間。
比如，浙江嘉善天凝鎮(zhèn)的100畝城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的交易單價(jià)已經(jīng)達(dá)到了100萬(wàn)元/畝，明顯高于目前成渝的地票價(jià)格水平?？梢?jiàn)，允許跨省的指標(biāo)交易，并逐步建立全國(guó)性的指標(biāo)交易中心，不僅可以最大限度地發(fā)現(xiàn)用地指標(biāo)的真實(shí)價(jià)值，而且還有助于實(shí)現(xiàn)土地資源在全國(guó)范圍的優(yōu)化配置，對(duì)城鄉(xiāng)與東西部地區(qū)均有益處，屬于增量改革，值得推進(jìn)。其實(shí)今年的中央一號(hào)文件已經(jīng)要求建立“新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過(guò)支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。而今年的《政府工作報(bào)告》則進(jìn)一步要求，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，所得收益全部用于脫貧攻堅(jiān)和支持鄉(xiāng)村振興。可見(jiàn)，構(gòu)建全國(guó)性指標(biāo)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)也是符合中央精神的，應(yīng)當(dāng)抓緊落實(shí)。
（作者系西南政法大學(xué)“十九大”專項(xiàng)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施與我國(guó)土地制度的現(xiàn)代化研究”負(fù)責(zé)人，市場(chǎng)交易法律制度研究基地副主任、教授）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào) 2018年05月30日
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