黨的十九大報告首次明確實行“空間用途管制”，標志著用途管制從平面的土地正式走向立體的空間、從割裂的單要素管制邁向“山水田林湖草”生命共同體的綜合管制、從耕地和林地保護通向生態(tài)空間管制。
空間用途管制面臨的問題
我國用途管制制度始于20世紀90年代末的耕地保護，后來逐漸擴大到林地、草地、水域和城鄉(xiāng)建設用地。該制度建立以來，對保護耕地、節(jié)約集約利用土地和保護生態(tài)環(huán)境等都發(fā)揮了重要作用，但由于缺乏對空間發(fā)展格局的總體安排以及“山水田林湖草”生命共同體的系統(tǒng)保護，也存在諸多不完善之處。
例如：空間管控手段銜接不夠。以前各部門以自身事權為出發(fā)點劃分空間類型，導致空間劃分種類繁多。如主體功能區(qū)規(guī)劃劃分了優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四區(qū)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃劃分了已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)三區(qū)，土地利用總體規(guī)劃劃分了允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)四區(qū)，環(huán)境保護規(guī)劃劃分了聚居發(fā)展維護區(qū)、食物安全保障區(qū)、資源開發(fā)引導區(qū)、自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)五區(qū)，空間規(guī)劃劃分了城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)“三區(qū)”空間。盡管每種空間劃分類型都提出了管控原則，但管控手段總體比較薄弱。特別是把空間規(guī)劃作為空間管控依據(jù)后，加強“三區(qū)”空間與其他類型空間的銜接，推動形成管制合力，是大勢所趨。
不同空間性規(guī)劃的規(guī)劃層級和管制分區(qū)差異
用途管制政策不協(xié)調(diào)。由于不同類型自然資源保護和管制的職責分散在國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保和住建等多個部門，這些部門都以各自的規(guī)劃為依據(jù)來實行自然生態(tài)空間管制，造成了一些困擾。
用途管制范圍不全。我國對耕地、林地等生態(tài)空間的保護和用途管制比較嚴格，但是對濕地、灘涂等生態(tài)空間用途管制比較薄弱，導致部分地方用完農(nóng)用地轉用指標后，轉向開發(fā)和占用生態(tài)空間。此外，當前自然生態(tài)空間保護政策存在重生產(chǎn)能力、輕生態(tài)保護的傾向，保護重點主要是糧食安全和資源安全，專門基于維護生態(tài)安全的空間用途管制制度供給明顯不足。
生態(tài)空間管控不系統(tǒng)。我國現(xiàn)行的自然資源的管理方式，是區(qū)分耕地、森林、草原、濕地、水域等不同要素類型，分部門進行管理。這種管理方式割裂了山、水、田、林、湖、草等各個要素生態(tài)系統(tǒng)之間的有機聯(lián)系，對生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性考慮不足。
對策與建議
把好三個接口。一是把好“三區(qū)”空間和其他類型空間的接口。重點把好城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間與土地利用規(guī)劃中允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)，與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中適宜建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)，與環(huán)境功能區(qū)劃中聚居發(fā)展維護區(qū)、食物安全保障區(qū)、資源開發(fā)引導區(qū)、自然生態(tài)保留區(qū)和生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)等空間性規(guī)劃空間類型的接口，形成空間用途管制合力。
二是把好自然資源部門和其他生態(tài)空間管制部門之間的接口。在權責劃分方面，統(tǒng)一行使用途管制的部門，主要負責對用途改變的管理，也就是按照統(tǒng)一的土地調(diào)查分類，主要針一級分類之間的調(diào)整進行管理；農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、城鄉(xiāng)建設等不同行業(yè)部門，分別針對各個一級分類內(nèi)部，二、三級分類之間的調(diào)整進行管理。
三是把好不同層級政府之間管制的接口。充分考慮國家、省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級政府的行政和立法權力的差異，以及不同層級行政區(qū)域空間尺度的差異，確定不同層級政府的土地用途管制主要目標、任務、職責、管制手段和政策載體。
用好三種手段。一是用好行政手段。積極推進空間規(guī)劃試點，將空間規(guī)劃作為用途管制的基礎。按照尊重自然、順應自然、保護自然的原則，樹立“山水林田湖草”生命共同體的理念。賦予用途管制新的內(nèi)涵，強化建設密度、建設體量、投資強度等方面的節(jié)約集約利用要求和地形、水體、植被等方面的保護性要求。
二是用好經(jīng)濟手段。在自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權登記和管理的基礎上，探索建立包括生態(tài)補償、國土空間開發(fā)許可證交易、發(fā)展權轉移、財稅轉移支付等多重利益協(xié)調(diào)機制。
三是用好法律手段。制定《國土空間用途管制法》，明確其法律地位和法律性質(zhì)，分別對用途管制的依據(jù)、主體、內(nèi)容、程序、實施保障等內(nèi)容進行詳細的規(guī)范。適時修訂《土地管理法實施條例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施細則》《基本農(nóng)田保護條例》等。
抓好三大工具。首先，抓好用途管控指標體系。將全部自然生態(tài)空間的保護底線，納入指標管控范圍，簡化自上而下的用地指標控制體系，科學劃分約束性指標和預期性指標類型，建立基于縣級行政區(qū)，統(tǒng)一、簡潔、高效的土地保護與開發(fā)管控指標體系。
其次，抓好空間管控分區(qū)細則。統(tǒng)一基于市縣空間規(guī)劃的用途管控分區(qū)，劃定并嚴守永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，針對確保安全、維護穩(wěn)定和提升發(fā)展等不同層次的生態(tài)文明建設需求，劃分不同自然生態(tài)空間用途管控的等級；并針對不同的用途管控分區(qū)類型，制定國土空間分區(qū)管控規(guī)則。
最后，抓好不同分區(qū)的準入條件。加快明確限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項目類型清單，根據(jù)空間規(guī)劃確定的開發(fā)強度，提出城鄉(xiāng)建設、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)開發(fā)、旅游康體等活動的規(guī)模、強度、布局和環(huán)境保護等方面的要求。
做好三級管控。建立健全以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)“三區(qū)”空間管控為一級、以“三區(qū)三線”六類分區(qū)管控為二級、以土地用途管控為三級的管控體系。
一是強化一級管控體系中開發(fā)強度的管控。以開發(fā)強度上限為基礎，明確“三區(qū)”管控要求，強化開發(fā)強度指標和農(nóng)用地轉用指標對接，提出基礎設施廊道和生態(tài)廊道管控要求。
二是強化二級管控體系中負面清單管控。根據(jù)功能定位和保護程度不同，明確“三區(qū)三線”空間開發(fā)建設行為空間準入要求、條件、程度，提出準入負面清單管控原則。
三是強化三級管控體系中農(nóng)業(yè)用地、建設用地和其他用地三大類用地管控。從現(xiàn)狀管制、規(guī)劃管制、審批管制和開發(fā)管制等方面提出管控原則，重點強化農(nóng)用地、其他用地的用途管制，嚴格控制農(nóng)用地和生態(tài)用地轉為建設用地。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國土地（微信公眾號原創(chuàng)）2018-06-06
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
