——基于日本的經驗與啟示
摘要：隨著我國經濟發展步入“新常態”, “三農”問題也進入了新的歷史發展時期。在“新常態”下如何促進農民持續、穩定增收關乎全面建成小康社會目標的最終實現。目前, 我國農業面臨的問題與日本高速增長時期有相似之處, 日本在提高農民收入方面, 有諸多值得我們借鑒的經驗。同時, 也要注意吸取教訓, 根據實際情況制定符合我國國情的相關政策。
一、引言
近年來, 我國人均國民總收入持續增長, 2015年增加到約7880美元。按照2015年世界銀行對各國經濟發展水平的劃分標準, 我國人均收入水平已經進入中等偏上國家的行列, 但仍處于中等收入階段。根據發展經濟學理論, 這時國內需求、產業基礎和對外經濟關系均形成加速發展的重要條件, 到了經濟起飛的臨界點。[1]但縱觀其他國家的發展經驗, 并非所有進入中等收入階段的國家都能進入高收入國家行列。處于中等收入階段的國家, 發展容易陷入瓶頸期, 如果不能及時推進經濟結構性調整, 便有跌入“中等收入陷阱”的危險。
目前, 我國在如何避免陷入“中等收入陷阱”的問題上, 面臨著更為復雜的形勢。一方面, 我們要調整第二、三產業的結構, 推進產業結構升級。另一方面, 我國還面臨著如何推動農業的結構調整, 如何解決龐大的農民群體的增收問題。
作為一個農業大國, 中央一號文件連續十四年關注“三農問題”, 解決好“三農問題”是當前黨和國家工作的重中之重。與此同時, 從2011年開始, 我國經濟發展進入了“新常態”, 出現了明顯不同于前三十年的特征, “三農”問題也隨之進入了新的歷史發展時期, 農民收入持續增長乏力等問題比較突出。在經濟發展進入“新常態”的形勢下, 如何進一步提高占總人口近一半的農民的收入, 從而避開“中等收入陷阱”, 跨入高等收入階段, 是一個非常嚴峻和現實的問題。
日本是少數成功跨越“中等收入陷阱”的國家之一。在農業問題上, 日本也曾面臨著在有限的土地上如何使農民脫貧致富等問題。日本是一個島國, 人均耕地少, 農業生產條件比較惡劣。在二戰結束初期, 由于軍人復員以及城市疏散人員大量涌入農村等原因, 農村剩余人口和潛在的失業問題曾成為國家的重大問題。[2]面對戰后復興的嚴峻形勢, 日本政府抓住從1955年開始的高速增長機遇, 用相對較短的時間實現了農村剩余勞動力的轉移并使城鄉差距不斷縮小, 1975年農民收入甚至超過了城市居民的收入。因此, 借鑒日本農民的增收經驗, 對推動我國農業供給側改革, 提高農民收入而言具有重要的現實意義。
二、日本跨越中等收入階段時期促進農民增收的經驗
戰后初期, 在美國占領軍的主導下, 日本進行了農地改革, 改革到1950年基本完成, 消滅了半封建的生產關系, 推進了農村社會的民主化。1950年日本進入復興期, 穩定農業生產、促進農民增收, 縮小城鄉差距的改革也隨之啟動。在如何解決農村問題, 促進農民增收的問題上, 日本的經驗可以概括為兩點:一是通過轉移農村剩余的勞動力, 提高農村邊際生產率。二是對于從事農業生產的農民, 采取各種措施, 增加他們的收入。最終達到促進農民增收、縮小城鄉收入差距的目的。
(一) 日本農村剩余勞動力的轉移
關于目前中國農村還有多少剩余勞動力的問題, 學術界一直存有爭議, 爭議數量從幾千萬到1億左右不等。[3]但是, 不管數量如何, 轉移農村剩余勞動力是一個亟待解決的問題。一般來說, 隨著機械化程度的加深, 勞動生產率的提高, 單位耕地上所需的勞動力會隨之下降。此時, 如果多余的勞動力繼續依附在土地上, 不僅會降低邊際生產率, 影響整體收入的增加, 還可能影響社會的穩定。因此, 需要將過多的勞動力轉移出去, 這也是農業勞動力的再配置過程。
戰后日本的農村剩余勞動力轉移貫穿其整個高速增長時期 (1955-1973年) , 并一直持續到80年代初期。日本本來就人多地少, 加上戰后復員軍人等紛紛涌入農村, 致使農村人口急劇膨脹。日本通過向第二、三產業轉移和就地轉移的方式, 較快解決了農村剩余勞動力的問題, 成為發達國家中農村勞動力轉移速度最快的國家。
首先, 重工業和中小企業是吸納農村剩余勞動力的主要部門。日本政府在不同的經濟發展階段有不同的側重點, 并采取不同的方式引導勞動力轉移。在工業迅速發展的經濟高速增長時期, 重工業發展較快, 1961-1969年, 日本的機械、鋼鐵和化學工業都成倍增長, 為農業富余勞動力轉移提供了機會。[4]在這期間, 日本政府主要依靠重工業吸納農村剩余勞動力。在1960年的《國民收入倍增計劃》中, 專門列有農村勞動力動員計劃, 計劃從第一產業就業人員中轉用243萬人, [5]以農業勞動力來填補二、三產業勞動力的缺口。當經濟增長放緩, 傳統工業無法繼續吸納大量剩余勞動力時, 日本政府便轉而利用引進中小企業轉移勞動力。1971年日本頒布了《農村地區企業導入促進法》等法規, 引導中小企業以及大企業的分公司在農村地區建立工廠。這種臨近轉移方式可以有效防止農村人口過多流入大城市, 避免“大城市病”的發生。
其次, 日本政府通過在農村發展特色產業就地轉移勞動力。日本農業機械化的發展, 使傳統耕地作業所需勞動力大大減少, 政府在擴大農業生產、保障糧食自給率的同時, 利用當地的比較優勢, 促進特色農產品的加工和利用, 在全國形成了“一村一品”運動1。例如, 大分縣開展“一村一品”運動20多年來, 共培育出有特色的產品336種, 其中產值達到100萬美元以上的有126項, 產值達1000萬美元以上的有15項。[6]通過農產品生產、加工、銷售和服務一條龍的產業化發展, 使第一、二、三產業有機結合, 既提高了農產品的附加值, 增加了農民的收入, 又消化了大量剩余勞動力。
概而言之, 日本在不同發展階段, 采取不同方式逐步轉移農村剩余勞動力, 到20世紀80年代初, 日本農業人口已經降至10%, 與歐美發達國家處于同一水平, 完成了農村剩余勞動力的轉移任務。
(二) 通過農業保護、農村社會保障等促進農民增收
除了轉移農村剩余勞動力之外, 日本政府通過農業保護、農業保險以及社會保障制度等, 促進包括兼業農戶2、專業農戶在內的繼續從事農業生產的農民增收。
由于日本所面臨的自然環境以及自身的耕地條件較差等原因, 日本農業比較脆弱, 政府對其的保護意識也相對強烈。日本的農業保護可以追溯到明治時期以減輕稅收負擔為中心的農業發展政策。1873年, 明治政府頒布《地稅改革條例》, 實行地稅改革, 以減輕農民負擔。[7]戰后, 為了恢復農業生產, 實現糧食自給, 日本繼續實施農業保護政策, 主要包括直接財政補貼和價格支持。日本政府對一般農田水利的基本建設項目、農業生產資料的購置實施財政補貼, 農戶只負擔很小的一部分費用。日本通過對實施農業結構調整的農戶進行補貼, 促進了農地流動, 擴大了規模經營。
此外, 日本政府還幾乎對所有的農產品進行價格補貼。日本政府于1961年制定了以縮小城鄉差距為目標的《農業基本法》, 為實施農業保護提供了法律依據。到1965年, 日本已成為工業化國家中農業支持水平最高的國家之一。隨著經濟實力的增強, 日本政府對農戶補貼的力度也逐漸加大。1986年, 世界各國政府發放的農產品價格補貼總額約為1100億美元, 而日本一國就高達400億美元。從農戶的年收入來看, 農戶年收入的60%來自政府的各種補貼。[8]通過農業保護政策, 農戶的收入增長效果明顯, 收入由1960年的平均41.1萬日元增加到1994年的709.3萬日元, 增長了16.3倍。[9]
此外, 日本政府還逐步制定、完善了農村的社會保障制度。經濟的高速增長為農村社會保障提供了經濟基礎。1959年日本政府頒布《國民年金法》, 將農民納入社會養老保險體系。60年代, 以農村公共醫療和養老保障為支柱的農村社會保障體系初步建立, 日本進入了“國民皆保險”的時代。1971年日本政府開始設立農民養老金基金, 作為養老保險制度的補充。[10]農村社會保障制度的建立保障了農民的生活, 避免了“因病致貧”、“老無所依”現象的發生, 從另一個側面穩定了農民的收入。
為了減少自然災害對農業造成的損失, 提高農業經營的穩定性, 日本還設立了農業保險制度。1947年, 日本專門制定并實施了《農業災害補償法》, 此后又多次對其進行修改, 放寬并擴大了強制加入的條件和范圍。此外, 農業保險的費用絕大部分由政府財政負擔。農業保險對于穩定農民收入, 提高農業生產力發揮了重要作用。
三、日本的增收經驗對我國的啟示
日本通過轉移農村剩余勞動力、發展特色農業、促進農民就地致富的方式有效提高了農民的收入, 成功跨越了中等收入階段, 這給我國帶來許多有益的啟示。
(一) 借經濟增長的有利時機, 推進農村剩余勞動力轉移
在促進農村剩余勞動力轉移方面, 日本經驗有兩個突出特點:一是日本農村剩余勞動力的轉移和經濟發展呈正相關, 二是兼業化程度高。
1955年至1973年是日本經濟高速增長期, 此時也是農村剩余勞動力快速轉移的時期。1955年至1970年的15年中, 農村勞動力人口從1600萬減少到1000萬, 下降了37.5%。農業勞動力的比重從41.0%降為19.3%, 下降了21.7%。70年代石油危機后, 隨著日本經濟進入低速增長階段, 勞動力轉移速度也開始下降, 從50、60年代的年均60萬人下降到年均40萬人。[11]可以看出, 經濟的發展是推動勞動力轉移的根本動力。
雖然目前我國經濟增速由高速轉為中高速增長, 但仍處于較高水平。因此, 我們要積極利用經濟增長的有利時機, 及時推動農村剩余勞動力的轉移。“新常態”下經濟產業機構的不斷優化將帶動第二、三產業的迅速發展, 我們要結合自身實際, 合理、有序引導農村剩余勞動力向制造業、服務業轉移, 以此填補二、三產業所需新增勞動力的缺口。同時借鑒日本經驗, 通過立法等方式完善工業布局, 積極引導中小企業以及大企業的分公司在臨近農村的地區建立工廠, 讓農民就地致富, 避免大量農村人口涌入城市, 造成“大城市病”問題。
(二) 提高農民兼業化水平
兼業化程度高是日本農村剩余勞動力轉移的最大特點。1960年至1980年, 專門從事農業的農戶數量從207萬戶減少到62萬戶, 減少71%, 第二兼業農戶則由194萬戶增加到303萬戶, 占總農戶數的65%。[12]可見, 兼業是日本農村勞動力流出的主體形態。兼業農民類似我國的農民工, 但是日本兼業農民具有較高的工作技能, 他們在保留農地的情況下, 通過進入城市從事工作獲取農業以外的收入。這種兼業在促進勞動力轉移, 提高農民收入方面發揮了積極的作用。但也造成了一些不利影響。傳統的重農思想、落葉歸根以及農村土地價格上漲等因素使外出工作的農民不愿放棄土地, 由此造成了日本土地流轉和農村勞動力轉移的不同步性, 阻礙了農地的流轉和集中化, 從而影響了規模農業的發展。因此, 一方面, 我們應該通過開展技能培訓的方式, 提高農民工的工作技能;另一方面, 我們也應該吸取日本的教訓, 采取適當方式推動農村土地流轉和農業的規模化經營。
(三) 加強農業保護, 發展特色農業
日本為了發展農業生產、保障糧食有效供應, 長期以來對農業實施保護政策, 主要包括直接財政補貼和價格支持。日本政府對一般農田水利的基本建設項目、農業生產資料的購置都會實施財政補貼, 這極大地減輕了農民負擔。當前, 我國正積極推動農戶承包土地經營權的有序流轉, 鼓勵有能力的農戶承包土地、開展適度規模經營。因此, 可以在農田基建、農產品價格等方面提高補貼力度, 以進一步提高農民種田積極性、實現農民增收。
同時, 上世紀七八十年代, 日本曾大力推進“一村一品”運動, 通過培育特色農產品、提高農產品附加值等方式促進了農民增收, 這與我國當前所提倡的特色農業相吻合。我們可以開展特色農產品標準化生產示范, 推進區域農產品品牌建設, 支持地方以優勢企業和行業協會為依托打造區域特色品牌, 引入現代要素提升傳統名優品牌。通過農產品生產、加工、銷售和服務一條龍產業化發展, 使第一、二、三產業相結合, 提高農產品的附加值, 促進農民增收。
四、結語
中日兩國在“三農問題”方面有一定的相似之處, 借鑒日本在促進農民增收方面的有益經驗, 對我們現階段推進農業供給側改革, 促進農民增收, 跨越中等收入階段具有重要意義。但是我們也應注意到, 雖然日本所推行的農業政策在相對較短的時間內大幅提高了農民收入, 基本消滅了城鄉差距, 取得了顯著的效果。但是, 在此過程中也形成了許多問題。例如, 由于少子化以及青年人不愿繼續從事農業生產等原因, 造成了農村的老齡化問題嚴重, 農業面臨著后繼無人、農地荒蕪化的問題。日本對農業的保護措施, 雖然保證了農民的穩定增收, 但忽視市場規律、過度保護也造成了某些農產品的過剩危機。泡沫經濟崩潰后, 日本的財政狀況不斷惡化, 不斷增加的農業預算和農村社會保障支出愈發成為日本財政的沉重負擔。因此, 我們在借鑒其有益經驗的同時, 也要吸取教訓, 根據實際情況制定符合本國國情的相關政策。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟2018年06期
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