在中國(guó)長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)大國(guó)、農(nóng)村大國(guó)的社會(huì)背景下，小城鎮(zhèn)作為廣大鄉(xiāng)村的政治經(jīng)濟(jì)文化中心、商品交易場(chǎng)所、公共服務(wù)設(shè)施集聚之處，無(wú)疑在鄉(xiāng)村乃至國(guó)家發(fā)展中起著十分重要的作用，縣城和建制鎮(zhèn)掌控了鄉(xiāng)村發(fā)展的總體格局。1949年以來(lái)，國(guó)家始終重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，毛澤東接見外賓時(shí)指出“還是小城鎮(zhèn)好”，更成為中國(guó)城市發(fā)展的重要指導(dǎo)思想。而在文化大革命中，由于對(duì)城市認(rèn)識(shí)的偏見，在“我們也有兩只手，不在城里吃閑飯”的思潮下，在城市知青下鄉(xiāng)、干部乃至居民下放的同時(shí)，小城鎮(zhèn)也出現(xiàn)撤鎮(zhèn)、廢鎮(zhèn)乃至毀鎮(zhèn)的現(xiàn)象。1978年改革開放以來(lái)，國(guó)家依然把農(nóng)業(yè)放在首位，關(guān)注小城鎮(zhèn)發(fā)展，歷年的中央一號(hào)文件都與農(nóng)業(yè)和小城鎮(zhèn)有關(guān)。概括小城鎮(zhèn)發(fā)展之路，其地位作用、發(fā)展態(tài)勢(shì)、發(fā)展路徑大致可以分為三個(gè)階段。
從1978年至80年代，是小城鎮(zhèn)積極發(fā)展時(shí)期，也是中國(guó)小城鎮(zhèn)的黃金時(shí)期。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活躍，鄉(xiāng)村企業(yè)興起，在短缺經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化初期，小城鎮(zhèn)成了農(nóng)村乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的重要支柱。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的承載地和村辦工業(yè)運(yùn)銷中心的小城鎮(zhèn)得到很大發(fā)展，成為農(nóng)村人口就業(yè)的重要場(chǎng)所。1983年著名的社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生發(fā)表了《小城鎮(zhèn)大問(wèn)題》及繼后的《小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略》，更推動(dòng)了小城鎮(zhèn)發(fā)展熱潮，大大提高了小城鎮(zhèn)的地位。而1984年建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，使小城鎮(zhèn)數(shù)量大幅度增加（1982—1990年建制鎮(zhèn)數(shù)量從2678個(gè)劇增至14539個(gè)），是全國(guó)發(fā)展最快的城鎮(zhèn)類型。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為支撐的小城鎮(zhèn)道路也成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的特色而走向國(guó)際交流，例如，上世紀(jì)80年代，建設(shè)部規(guī)劃司俞德寅先生曾赴日本名古屋參加聯(lián)合國(guó)區(qū)域研究中心召開的會(huì)議并作了發(fā)言。小城鎮(zhèn)發(fā)展也受到中央的重視。1978年國(guó)務(wù)院召開的城市工作會(huì)議就確立了“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”的方針。1980年全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議提出“控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市（包含縣城和建制鎮(zhèn)）”的方針，嗣后的六五、七五及1989年《城市規(guī)劃法》均延續(xù)了這個(gè)精神，只是在“控制大城市規(guī)模”前增加了“嚴(yán)格”兩字。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)層次低、產(chǎn)品質(zhì)量差、效益少，且占地多、污染重、布局散亂、基礎(chǔ)建設(shè)浪費(fèi)大等問(wèn)題，因而廣受詬病。相應(yīng)地，小城鎮(zhèn)發(fā)展也進(jìn)入低潮。
上世紀(jì)90年代至本世紀(jì)初，是小城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展時(shí)期。隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革、鄧小平南方談話、改革開放推進(jìn)、外資進(jìn)入、沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)和開放城市的建立，各級(jí)城市特別是東部發(fā)達(dá)地區(qū)城市發(fā)展加速。為強(qiáng)調(diào)中心城市的帶動(dòng)作用，浙江和江蘇兩省率先提出加快大城市發(fā)展，提高小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。盡管中央仍堅(jiān)持小城鎮(zhèn)發(fā)展政策，推出小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，也通過(guò)戶籍制度改革，以及撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、建設(shè)工業(yè)園、集中村級(jí)工業(yè)向鎮(zhèn)集中等措施，使小城鎮(zhèn)取得一定發(fā)展，規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力有所增強(qiáng)，但整體上已不是數(shù)量的擴(kuò)張，而是把提高小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量放在重要位置，提出“有重點(diǎn)地發(fā)展中小城鎮(zhèn)”（2001年“十五”計(jì)劃“重點(diǎn)放到縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)”）。特別是提出大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)后，縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的方向和重點(diǎn)。中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展也引起國(guó)際學(xué)術(shù)界的注意。1995年，由我和美國(guó)阿克倫大學(xué)馬潤(rùn)潮教授（華裔）聯(lián)合，以“中國(guó)自下而上的城市化研究”為題的中美合作項(xiàng)目，向美國(guó)魯斯基金會(huì)申請(qǐng)資助獲批，由兩國(guó)8個(gè)高校（美3中5）和2個(gè)中國(guó)科研與規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，歷時(shí)3年，共同開展東中西9省區(qū)40多個(gè)建制鎮(zhèn)的調(diào)查研究，對(duì)中國(guó)小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位作用及其機(jī)制做了科學(xué)的論證。其成果分別發(fā)表于中美高級(jí)學(xué)術(shù)刊物。
本世紀(jì)以來(lái)，是小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)期。隨著改革開放的深入、全球化的推進(jìn)、現(xiàn)代工業(yè)體系的建立和服務(wù)業(yè)的發(fā)展、城市開發(fā)區(qū)新區(qū)的設(shè)立、城市戶籍制度的開放，城市成為人口、企業(yè)、資金等要素的集聚地，中心城市和大城市獲得迅速發(fā)展，發(fā)揮著社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用。城市的協(xié)調(diào)發(fā)展成為中國(guó)城市健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。1998年中共十五屆三中全會(huì)已提出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求。目前，中國(guó)城市發(fā)展已從發(fā)展中心城市到以中心城市為核心，依托特大城市形成城市群推動(dòng)大中小城市和建制鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。小城鎮(zhèn)在中央新農(nóng)村建設(shè)和解決三農(nóng)問(wèn)題各項(xiàng)政策支持下，通過(guò)產(chǎn)業(yè)提升、對(duì)外合作、企業(yè)改革，也獲得發(fā)展和進(jìn)步。部分小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已達(dá)城市水平，也具相當(dāng)人口規(guī)模（據(jù)資料，2013年全國(guó)有大于5萬(wàn)人口以上的小城鎮(zhèn)973個(gè)——葉裕民），但總體而言，由于發(fā)展?jié)摿Σ蛔恪a(chǎn)業(yè)布局分散、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平差、就業(yè)崗位少、和大中城市缺乏有效的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口缺乏吸引力。因此，小城鎮(zhèn)也只有走協(xié)調(diào)發(fā)展道路，才能獲得應(yīng)有的發(fā)展。
當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)期，小城鎮(zhèn)也面臨新的發(fā)展背景、新的形勢(shì)、新的要求，包括：（1）新型城鎮(zhèn)化道路，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的要求，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；（2）東部及大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)能轉(zhuǎn)移的形勢(shì)；（3）大城市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)就業(yè)者的文化需求和吸引人才政策；（4）中西部地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力的增強(qiáng)，人口回流和就地城鎮(zhèn)化的新態(tài)勢(shì)；（5）現(xiàn)代交通和通信條件支撐下的時(shí)空距離的改變；（6）互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)通訊技術(shù)支撐下的電商和淘寶村的出現(xiàn)；（7）大范圍旅游休閑和回歸自然、懷念鄉(xiāng)愁的人們對(duì)生活和居住環(huán)境的新需求；（8）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、特色鎮(zhèn)的建設(shè)等等。這些均對(duì)資源配置、資金分配、產(chǎn)業(yè)布局、人口流動(dòng)、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移帶來(lái)深層次的影響，這些都為小城鎮(zhèn)發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。小城鎮(zhèn)將如何響應(yīng)，如何應(yīng)對(duì)？新的中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展之路何在？需要我們認(rèn)真思索，也在此求教于各位學(xué)界同仁。
作者系南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授
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