改革開放之前，我國并不重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)只是與農(nóng)村地區(qū)聯(lián)系在一起，以服務(wù)農(nóng)村為主要職能，在名稱上也統(tǒng)稱“村鎮(zhèn)”。由于我國實行計劃經(jīng)濟體制，為保證優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策目標，政府采取了“城市偏向”的政策，表現(xiàn)為極其嚴格的城鄉(xiāng)分割的戶籍、就業(yè)和社會福利等制度，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為工業(yè)化的發(fā)展作出了巨大的貢獻和犧牲，相應(yīng)地，為農(nóng)村地區(qū)服務(wù)的小城鎮(zhèn)也沒有發(fā)展的土壤和空間。從1978年開始，我國由農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制起步的農(nóng)村地區(qū)全面改革發(fā)展，釋放出大量的農(nóng)村剩余勞動力，并開始改變我國長期低速甚至停滯不前的城鎮(zhèn)化發(fā)展狀態(tài)。但是，在我國二元結(jié)構(gòu)條件下嚴重的城鄉(xiāng)戶籍分隔狀況及經(jīng)濟發(fā)展與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的背景下，以小城鎮(zhèn)作為吸納農(nóng)村剩余勞動力的主要載體成為該階段我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的最佳政策選擇。農(nóng)村地區(qū)以“離土不離鄉(xiāng)”的就業(yè)模式為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其支撐的小城鎮(zhèn)開始崛起。1984年，中共中央國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部《關(guān)于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告》提出鄉(xiāng)辦、村辦、聯(lián)戶辦和戶辦四個輪子一起轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展策略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全國范圍內(nèi)得到了較大的發(fā)展，成為中國農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的主要途徑、經(jīng)濟發(fā)展和小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要動力。同時，隨著城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的開放和發(fā)展，國家允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶（1984年），以及鼓勵農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶（1985年），這也使得大量離開土地的農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)。為了適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的需要和進一步培育這種發(fā)展態(tài)勢，國務(wù)院于1984年11月批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)標準的報告》，降低了建制鎮(zhèn)的設(shè)鎮(zhèn)標準。1984年底，全國2366個縣有6211個縣轄建制鎮(zhèn)，而到1988年，全國的建制鎮(zhèn)已經(jīng)增加到11481個。1993年，建設(shè)部在蘇州召開的全國村鎮(zhèn)建設(shè)工作會議確定了以小城鎮(zhèn)建設(shè)為重點的村鎮(zhèn)建設(shè)工作方針，確立了小城鎮(zhèn)建設(shè)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展中的核心引領(lǐng)作用，小城鎮(zhèn)也獲得了一個加快發(fā)展的政策環(huán)境，如1994年建設(shè)部等六部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于加強小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》、1995年國家體改委等11個部委聯(lián)合下發(fā)《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導(dǎo)意見》并在全國范圍選擇57個鎮(zhèn)作為綜合改革試點、1997年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見》的通知，直到1998年10月中共十五屆三中全會的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出了“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”（“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”），把小城鎮(zhèn)發(fā)展定位在國家戰(zhàn)略的高度。
縱觀改革開放以來我國的小城鎮(zhèn)發(fā)展，可以看出小城鎮(zhèn)發(fā)展的作用始終聚焦于服務(wù)農(nóng)村地區(qū)。盡管其政策環(huán)境不斷改善，但小城鎮(zhèn)的發(fā)展狀況并不盡如人意，無論在對小城鎮(zhèn)發(fā)展自身的服務(wù)與支撐作用上，還是在對農(nóng)村地區(qū)的吸引與影響作用上，均沒有發(fā)揮出預(yù)期的與國家政策引導(dǎo)相對應(yīng)的作用。根據(jù)住建部組織對全國31個省、市、自治區(qū)百余鎮(zhèn)的調(diào)查①，小城鎮(zhèn)普遍存在經(jīng)濟規(guī)模總量小、水平低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低，就業(yè)規(guī)模小，經(jīng)濟的持續(xù)增長能力低，整體經(jīng)濟發(fā)展活力弱，以及小城鎮(zhèn)建設(shè)水平低等問題。根據(jù)對全國各地1.2萬余名小城鎮(zhèn)居民的問卷調(diào)查，對小城鎮(zhèn)發(fā)展最不滿意的也集中在就業(yè)機會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施等三個方面，不滿意的比例分別為32.5%、21.5%和19.4%。同時，由于受到城市集聚效應(yīng)的影響，大量小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民（尤其是年輕人）通過外出務(wù)工或買房離開小城鎮(zhèn)進入城市，留在小城鎮(zhèn)的以中老年人居多，更進一步削弱了小城鎮(zhèn)的活力。因此，如此國家政策引導(dǎo)下的小城鎮(zhèn)發(fā)展并沒有起到充分對人口和產(chǎn)業(yè)吸納及推進城鎮(zhèn)化全面健康發(fā)展的作用。究其原因，主要還在于對小城鎮(zhèn)發(fā)展作用的預(yù)期存在一定的偏差。改革開放以來小城鎮(zhèn)發(fā)展作為城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)合的社會綜合體被限定于“上接城市”和“下引農(nóng)村”，向上承接城市的技術(shù)、資金和人才等發(fā)展要素只是小城鎮(zhèn)發(fā)展的手段，下引作為農(nóng)村地區(qū)的增長極和經(jīng)濟、政治、文化中心才是根本的目的，而忽視了小城鎮(zhèn)服務(wù)于城市地區(qū)的作用，小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)發(fā)展要素流動和組合的載體也表現(xiàn)為從城市到農(nóng)村的單向模式。從這種發(fā)展模式的實際成效看，目前我國大多數(shù)地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展都存在著供需關(guān)系嚴重結(jié)構(gòu)性不平衡的狀況。一方面是小城鎮(zhèn)生產(chǎn)和提供了大量中低端的產(chǎn)品和服務(wù)，這些產(chǎn)品和服務(wù)既不能提升農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展質(zhì)量，也無法支撐小城鎮(zhèn)本身的發(fā)展需求；另一方面，更大范圍區(qū)域在發(fā)展進程中所產(chǎn)生的中高端的需求卻得不到充分的供給。但是，在我國部分沿海經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)，由于充分利用了小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策環(huán)境優(yōu)勢并發(fā)揮小城鎮(zhèn)對城市地區(qū)發(fā)展的支撐作用，出現(xiàn)了大量新興的小城鎮(zhèn)，并表現(xiàn)為從“一鎮(zhèn)一品”到產(chǎn)業(yè)集群的經(jīng)濟發(fā)展模式。這樣的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式與路徑值得借鑒。
回顧小城鎮(zhèn)作用的政策預(yù)期及其發(fā)展實踐，未來我國小城鎮(zhèn)要增強服務(wù)功能和人口經(jīng)濟的集聚能力，應(yīng)更加關(guān)注其在城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展中的雙向作用，在明確小城鎮(zhèn)產(chǎn)品和服務(wù)的供給方向的基礎(chǔ)上，優(yōu)化配置好發(fā)展的要素資源，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高供給質(zhì)量和效率，更好地滿足城鄉(xiāng)兩個市場對中高端產(chǎn)品的需求，并培育特色經(jīng)濟發(fā)展，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》要求“構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)特色鮮明、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局”，2016年國家《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中也明確提出“要加快發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn)，因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)”。
創(chuàng)新性和特色化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的核心，特色小城鎮(zhèn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首先要優(yōu)化小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)要素資源配置結(jié)構(gòu)，通過技術(shù)創(chuàng)新提高全要素的生產(chǎn)效率。其次，通過要素資源的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育適應(yīng)高端需求的新興產(chǎn)業(yè)，可以推動整個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)生產(chǎn)力水平的躍升。從已有的較為成功的小城鎮(zhèn)發(fā)展案例可以發(fā)現(xiàn)，小城鎮(zhèn)對城鄉(xiāng)的雙向功能作用決定了小城鎮(zhèn)產(chǎn)品與服務(wù)供給要滿足城市（地區(qū)）和農(nóng)村兩個方向的輸出。面向城市的產(chǎn)品輸出需要實現(xiàn)產(chǎn)品（服務(wù)）的獨特性、稀缺性及特定階段城市（地區(qū)）發(fā)展需求的緊迫性，而面向農(nóng)村的輸出則應(yīng)包括產(chǎn)品、公共服務(wù)及就業(yè)機會等更多形式，應(yīng)對“三農(nóng)”發(fā)展的需要并具有正外部性，并有助于農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)的集聚和土地的集約利用，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。同時，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)品與服務(wù)的良好供給體系培育必須遵循產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進規(guī)律，特別是某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展對其他產(chǎn)業(yè)活動可能產(chǎn)生直接的或間接的不同效應(yīng)的影響，以及小城鎮(zhèn)所處區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。再次，小城鎮(zhèn)發(fā)展的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵是對制度供給的改革，使制度供給與生產(chǎn)要素的自由流動更好地匹配起來，突破制約生產(chǎn)要素自由流動的制度瓶頸，對相關(guān)制度和體制機制進行改革性供給。如小城鎮(zhèn)要從原先主要承接城市資金轉(zhuǎn)向各方社會力量參與、企業(yè)為主體的運營機制及市場化的運作方式，包括小城鎮(zhèn)及其所服務(wù)的農(nóng)村地區(qū)自身發(fā)展要素的優(yōu)化配置，尤其是土地要素優(yōu)化配置，并與特色產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的緊密結(jié)合，并落實國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所提出的投融資體制機制的改革，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的融資方式創(chuàng)新，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)眾籌、PPP等融資路徑和市場化機制。
作者系同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授
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