摘要：宅基地“三權(quán)分置”是指將宅基地取得資格從使用權(quán)中分離出來單獨設(shè)立配給權(quán)，形成宅基地所有權(quán)、配給權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分置”。宅基地“三權(quán)分置”是夯實宅基地居住保障功能并逐步實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)收益功能的有效途徑。推進宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)以“夯實宅基地保障功能、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益、提高資源配置效率”為目標，以“落實所有權(quán)、穩(wěn)定配給權(quán)、放活使用權(quán)”為實施路徑，逐步理順權(quán)利邊界和“三權(quán)”相互關(guān)系，充分發(fā)揮“三權(quán)”各自功能和整體效用：（1）落實所有權(quán)，增強所有權(quán)主體自治權(quán)利；（2）穩(wěn)定配給權(quán)，夯實農(nóng)戶住房保障基礎(chǔ)；（3）放活使用權(quán)，顯化宅基地財產(chǎn)權(quán)收益。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；宅基地；三權(quán)分置；配給權(quán)
引言
2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，在集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)再分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，其目的是在筑牢承包地對農(nóng)戶保障功能的前提下，促進土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對土地規(guī)模化經(jīng)營和市場化配置的需求。
宅基地和承包地制度安排的核心都是農(nóng)民集體成員憑借成員身份對集體土地權(quán)益的分享，保障集體成員“住有所居、耕有其田”。承包經(jīng)營權(quán)是集體成員取得并使用土地的權(quán)利，細分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之后，承包權(quán)成為土地使用權(quán)取得資格或條件限定，正是有資格的限定才使其在一定程度上具有了保障功能。經(jīng)營權(quán)是利用取得的土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取收益的權(quán)利。兩權(quán)分離實際上就是將承包經(jīng)營權(quán)的保障和收益功能進行拆分，農(nóng)戶在保留承包權(quán)（保障功能）的前提下，可以將經(jīng)營權(quán)（收益功能）流轉(zhuǎn)，提高生產(chǎn)資料要素的配置效率。宅基地與承包地均屬集體所有土地，在制度設(shè)計上有很多相似之處，實踐中面臨的問題也有相通的地方，因此，承包地“三權(quán)分置”做法對改革宅基地制度也有借鑒意義。
1.宅基地制度及“三權(quán)分置”設(shè)想
1.1現(xiàn)行宅基地制度及弊端
我國宅基地制度可以概括為“集體所有、成員使用，一戶一宅、面積限定，無償取得、用途多元，長期占有、限制流轉(zhuǎn)”。現(xiàn)行的宅基地制度主要以保障農(nóng)民居住為主，近年來隨著建設(shè)用地指標緊缺，宅基地利用問題日漸受到社會關(guān)注。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是從資源管理角度看，宅基地配置不平衡，一戶多宅、進城落戶的農(nóng)戶不愿退出宅基地，致使宅基地利用效率偏低；同時，受建設(shè)用地配置方式影響，很多新增農(nóng)戶無法分配到宅基地，宅基地保障功能得不到有效落實。二是從資產(chǎn)管理角度看，宅基地及地上房屋財產(chǎn)權(quán)價值日益顯現(xiàn)，特別是在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和名勝風(fēng)景區(qū)周邊尤為明顯，宅基地使用權(quán)無法有效流轉(zhuǎn)，制約農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。
現(xiàn)行宅基地制度主要突出宅基地的居住保障功能，黨的十八屆三中全會提出“保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收人渠道。”可以看出，逐步實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)屬性是宅基地制度改革的方向。實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)屬性關(guān)鍵就是放開對宅基地流轉(zhuǎn)的限制，目前對于是否應(yīng)該放開對宅基地流轉(zhuǎn)的限制，存在巨大爭議。贊同的一方認為，宅基地流轉(zhuǎn)可保障農(nóng)民土地權(quán)益，顯現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值，促進農(nóng)民城鎮(zhèn)化;反對的一方認為，宅基地制度本質(zhì)上是一種保障性住房制度，宅基地上房屋不是具有完整產(chǎn)權(quán)的商品房，不能自由流轉(zhuǎn)。社會各界對宅基地制度改革的爭議焦點就在于宅基地屬性(居住保障和財產(chǎn)價值）認定及平衡問題，改革最大的挑戰(zhàn)就是在實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)屬性的同時，如何保留和更好地發(fā)揮宅基地居住保障功能。宅基地“三權(quán)分置”不失為宅基地制度改革過程中，平衡宅基地居住保障功能和財產(chǎn)價值功能的有效措施。
1.2宅基地“三權(quán)分置”設(shè)想
目前宅基地實行所有權(quán)、使用權(quán)兩權(quán)分離，有宅基地配給資格的農(nóng)民集體成員才能取得宅基地。宅基地使用權(quán)具有成員權(quán)和用益物權(quán)的雙重屬性，即使用權(quán)和配給權(quán)的融合，形成宅基地“使用權(quán)主體必有配給權(quán)、配給權(quán)實現(xiàn)僅靠使用權(quán)”的狀況，宅基地也只能在有配給資格的本集體成員之間轉(zhuǎn)讓，嚴重制約了宅基地配置效率。
將宅基地取得資格從使用權(quán)中分離出來單獨設(shè)立配給權(quán)，形成宅基地所有權(quán)、配給權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置的情況。所有權(quán)是農(nóng)民集體作為宅基地所有者依法享有占有、使用、收益和處分宅基地的權(quán)利。使用權(quán)則是占有、使用宅基地建造房屋及附屬設(shè)施和流轉(zhuǎn)宅基地獲得收益的權(quán)利。配給權(quán)是農(nóng)民集體成員享有通過分配、繼受、共同共有三種方式取得宅基地的權(quán)利：分配是通過申請、審批方式，從所有權(quán)主體取得宅基地；繼受是通過繼承、贈與和買賣方式從其他使用權(quán)主體獲得宅基地；共同共有則是因夫妻關(guān)系締結(jié)等家庭關(guān)系存在，作為新增家庭成員分享家庭已有宅基地使用權(quán)的權(quán)利。為方便理解，將可通過分配方式獲得宅基地使用權(quán)的權(quán)利稱為配給權(quán)Ⅰ，可通過繼受和共同共有方式取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利稱為配給權(quán)Ⅱ。
我國《憲法》和《繼承法》規(guī)定，公民的房屋屬于可以繼承的遺產(chǎn)。但現(xiàn)行政策禁止非本集體成員尤其是城鎮(zhèn)居民取得宅基地，致使非本集體成員能否因繼承房屋獲得宅基地使用權(quán)存在爭議。2010年，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》明確規(guī)定，非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，明確了宅基地可以以繼承房屋的方式由非本集體成員占用。將非本集體成員繼承房屋方式獲得宅基地使用權(quán)的權(quán)利稱為配給權(quán)Ⅲ。宅基地配給權(quán)類型及其實現(xiàn)方式見表1。
1.3宅基地配給權(quán)的特性
配給權(quán)是從使用權(quán)分離出來的，根據(jù)不同的使用權(quán)取得方式，分別分離出配給權(quán)Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ。配給權(quán)Ⅲ對宅基地制度變革沒有大的影響，文章接下來的討論主要針對配給權(quán)Ⅰ和Ⅱ。
一是配給權(quán)權(quán)利主體是農(nóng)民集體成員，但要以戶為單位行使，還需滿足“一戶一宅”等限定條件，權(quán)利主體具有鮮明的身份性和資格性。二是配給權(quán)的取得具有先天開放性，新增集體成員自動取得，一旦其喪失集體成員身份，宅基地配給權(quán)自然滅失。三是配給權(quán)I包含配給權(quán)Ⅱ，即擁有配給權(quán)I的農(nóng)戶必然同時擁有配給權(quán)Ⅱ，擁有配給權(quán)Ⅱ的農(nóng)戶不一定同時擁有配給權(quán)I。四是配給權(quán)有保障功能，不能進行流轉(zhuǎn)(集體成員之間也不能流轉(zhuǎn)）和繼承，亦不能抵押擔(dān)保，集體成員主動放棄此項權(quán)利，只能由集體收回。五是配給權(quán)I是一次性權(quán)利，農(nóng)戶以申請分配方式取得宅基地或出賣、出租住房后將不能再申請宅基地(因自然災(zāi)害引發(fā)宅基地使用權(quán)滅失的情況除外），但仍擁有配給權(quán)Ⅱ。
2.宅基地“三權(quán)分置”實踐探索及優(yōu)勢
2.1宅基地“三權(quán)分置”實踐探索
實踐中雖沒有明確提出配給權(quán)的概念，但關(guān)于配給權(quán)和使用權(quán)分離已有所嘗試。一是突破僅以宅基地使用權(quán)來實現(xiàn)配給權(quán)，探索農(nóng)民住房保障的多種實現(xiàn)形式。如浙江省提出有條件的地方，可實行宅基地分配貨幣化安置，對需要安排宅基地建房的農(nóng)民，鼓勵其拿錢不拿地；義烏市在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，以高層公寓保障農(nóng)民“一戶一房”，替代原來的“一戶一宅”。上述做法突破了以宅基地使用權(quán)實現(xiàn)分配權(quán)的傳統(tǒng)做法，轉(zhuǎn)而用公寓和貨幣來實現(xiàn)宅基地配給權(quán)，同樣達到宅基地居住保障功能的政策效果。二是不以宅基地配給權(quán)來限制使用權(quán)取得。首先，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給沒有分配權(quán)的農(nóng)村村民，如貴州省湄潭縣、浙江省樂清市等地開展了宅基地使用權(quán)跨集體流轉(zhuǎn)試驗；其次，城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部普遍存在的農(nóng)房出租情況，通過房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移，一并讓渡（部分讓渡）宅基地使用權(quán)。三是將宅基地配給權(quán)單獨設(shè)立并自愿落實。江西省余江縣對于退出宅基地或符合宅基地申請條件暫時放棄申請宅基地進城落戶的村民，可以享受住房、教育等優(yōu)惠政策，并保留其在原村莊的宅基地配置權(quán)利，15年以后可自愿選擇是否回村取得宅基地建房。
已有探索證實，實踐中有對宅基地配給權(quán)和使用權(quán)分離的需求及可行性。同時，地方探索實踐為構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度積累了經(jīng)驗。
2.2宅基地“三權(quán)分置”的優(yōu)勢
宅基地由“兩權(quán)”變“三權(quán)”后，對所有權(quán)權(quán)能不會產(chǎn)生影響，配給權(quán)主要對應(yīng)宅基地的保障功能，使用權(quán)對應(yīng)宅基地的財產(chǎn)收益功能；將這兩種功能分開，為兩種功能的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件，也為進一步改革和完善宅基地制度提供了新的思路。
一是促進宅基地居住保障功能落實，將宅基地配給權(quán)作為農(nóng)民居住保障的法律依據(jù)，更加明確了宅基地對于農(nóng)民的居住保障功能；同時，宅基地配給權(quán)與使用權(quán)分離后，為由于客觀原因無法落實配給權(quán)的地區(qū)，以更靈活的方式實現(xiàn)配給權(quán)創(chuàng)造了條件。二是有利于放活宅基地使用權(quán)，在確保農(nóng)民住有所居的前提下，為打破宅基地只能“誰申請、誰利用，不利用、限流轉(zhuǎn)”的局面創(chuàng)造條件，推動宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，提高宅基地配置效率，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收人。三是可有效銜接現(xiàn)行宅基地制度，推進宅基地制度改革。該政策在盡量不觸動已有制度格局的情況下，引人新制度因子，妥善處理宅基地保障功能和收益功能的兼容問題。一方面，有利于對已有實踐探索進行規(guī)范，為法律修改提供政策儲備；另一方面，為下一步進行突破法律的改革試驗，提供了多樣化的選擇。
3．宅基地配給權(quán)的性質(zhì)及權(quán)能
3.1配給權(quán)性質(zhì)
承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之后，對于承包權(quán)的性質(zhì)存在“成員權(quán)”和“物權(quán)”兩種觀點。宅基地配給權(quán)與承包權(quán)相似，只是獲得宅基地的資格，并不是實實在在的財產(chǎn)權(quán)，因此將配給權(quán)作為物權(quán)恐難服眾。將配給權(quán)作為“成員權(quán)”更合適，只要是集體成員就有權(quán)取得建房所需宅基地，配給權(quán)是成員權(quán)在宅基地配給制度上的具體表現(xiàn)。當(dāng)集體成員行使配給權(quán)時，配給權(quán)就轉(zhuǎn)化為用益物權(quán)——宅基地使用權(quán)。
配給權(quán)是在宅基地制度改革過程中，協(xié)調(diào)宅基地居住保障和財產(chǎn)收益功能的嘗試性探索。首先，宅基地配給權(quán)是對中國特色宅基地制度的理論變革，是土地集體所有制下集體成員作為所有權(quán)主體，保障和實現(xiàn)其權(quán)利的一種新途徑。其次，宅基地配給權(quán)脫胎于現(xiàn)行的所有權(quán)和使用權(quán)，是在農(nóng)村住房保障制度不健全的情況下，對宅基地住房保障功能在權(quán)利設(shè)置上的剝離和強化。第三，配給權(quán)的存在具有階段性，待農(nóng)村住房保障制度健全之后，賦予宅基地使用權(quán)完整權(quán)能，配給權(quán)也就沒有了存在的意義。
3.2配給權(quán)權(quán)能
配給權(quán)應(yīng)包括占有、收益和退出三項權(quán)能。占有權(quán)表現(xiàn)為配給地位維持權(quán)和轉(zhuǎn)讓宅基地的到期回收權(quán)；收益權(quán)表現(xiàn)為征收補償獲取權(quán)和有償退出權(quán)；退出權(quán)表現(xiàn)為符合宅基地申請資格的集體成員自愿放棄申請宅基地和將宅基地退還給農(nóng)民集體的權(quán)利氣
由于宅基地配給權(quán)尚無足夠的實踐作為支撐，只能從理論上對配給權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和權(quán)能進行簡單的討論，配給權(quán)權(quán)利和權(quán)能能否作為一種單獨的權(quán)利以立法的形式確定下來，還有待在下一步的改革探索中尋求答案。
4．推進宅基地“三權(quán)分置”的建議
推進宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)以“夯實宅基地保障功能、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益、提高資源配置效率”為目標，以“落實所有權(quán)、穩(wěn)定配給權(quán)、放活使用權(quán)”為實施路徑，逐步理順權(quán)利邊界和“三權(quán)”相互關(guān)系，充分發(fā)揮“三權(quán)”各自功能和整體效用。
4.1落實所有權(quán)，增強所有權(quán)主體自治權(quán)利
保障集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。宅基地利用和管理受資源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域傳統(tǒng)文化等因素影響，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性，很難從國家或省級層面出臺統(tǒng)一的管理辦法，現(xiàn)有制度對于戶的界定、集體成員身份認定、分戶條件設(shè)定并沒有統(tǒng)一、細致的規(guī)定，主要由地方按照鄉(xiāng)規(guī)民約確定，實踐證明這也是做好宅基地管理的有效途徑。因此，應(yīng)強化農(nóng)民集體在宅基地分配、退出、流轉(zhuǎn)方面的管理職責(zé)。
一是落實集體成員作為集體土地所有者的管理權(quán)，切實保障集體成員在宅基地規(guī)劃、分配、使用、處分等重大事項中的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)。二是在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，集體成員利用存量集體建設(shè)用地和未利用地建設(shè)房屋，村集體即可審批，鼓勵集體制定切實可行的集體成員身份認定和分戶條件，為合理配置宅基地配給權(quán)夯實基礎(chǔ)。三是探索集體主導(dǎo)下的宅基地有償使用制度，鼓勵集體經(jīng)濟組織對宅基地取得、超標準占用、一戶多宅等情況實行有償使用，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給無配給權(quán)主體，所有權(quán)人有權(quán)收取使用費。四是強化處分權(quán)能，集體所有宅基地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)民集體可以決定其用途變更，鼓勵集體經(jīng)濟組織建立宅基地使用權(quán)收儲機制，回收存量宅基地進行二次配置或用于經(jīng)營性用途。五是強化農(nóng)民集體對宅基地利用的監(jiān)督和收回權(quán)，以分配方式取得宅基地使用權(quán)的主體，在一定年限內(nèi)不建房或不按照約定用途和條件進行開發(fā)建設(shè)，集體可收回宅基地。
4.2穩(wěn)定配給權(quán)，夯實農(nóng)戶住房保障基礎(chǔ)
一是完善配給權(quán)細化到人的確認方式，實現(xiàn)配給權(quán)取得、實現(xiàn)、滅失的全過程管理；嚴格以戶為單位落實集體經(jīng)濟組織成員宅基地配給權(quán)，禁止配給權(quán)轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶申請過宅基地或出租、出賣宅基地后，配給權(quán)I自動消失，不能再申請宅基地；明確擁有合法繼承農(nóng)村房屋權(quán)利的非本集體經(jīng)濟組織成員，擁有所繼承房屋所在集體的宅基地配給權(quán)Ⅲ，但僅限繼承房屋時一并取得宅基地使用權(quán)。二是拓寬宅基地配給權(quán)I實現(xiàn)方式，改變單一以宅基地使用權(quán)作為配給權(quán)I的實現(xiàn)方式，根據(jù)地區(qū)資源稟賦特點，選擇住房、貨幣等形式保障集體成員配給權(quán)；對于無后備土地資源提供宅基地的地區(qū)，可以經(jīng)集體決定劃斷成員宅基地配給權(quán)Ⅰ，建立配給權(quán)Ⅰ與城鎮(zhèn)住房保障體系銜接機制，將無法享受宅基地配給權(quán)Ⅰ的農(nóng)戶納人城鎮(zhèn)住房保障系統(tǒng)。三是建立配給權(quán)Ⅰ保留和退出制度，農(nóng)戶暫時不用宅基地將唯一宅基地退還集體，可保留其配給權(quán)Ⅰ，將來農(nóng)戶需要建房時，可再次申請獲得宅基地；鼓勵有條件的農(nóng)戶自愿有償退出配給權(quán)Ⅰ。四是建立宅基地配給權(quán)重獲制度，除因自然災(zāi)害造成宅基地使用權(quán)滅失的可以重新獲得配給權(quán)I外，進城落戶農(nóng)民、因繼承房屋獲得宅基地使用權(quán)的非本集體成員，自愿將宅基地有償退給集體，可獲得宅基地配給權(quán)Ⅱ，能通過流轉(zhuǎn)方式再取得宅基地。
4.3放活使用權(quán)，顯化宅基地財產(chǎn)權(quán)收益
放活宅基地使用權(quán)，核心是在占有和使用權(quán)能的基礎(chǔ)上賦予收益權(quán)能，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶配給權(quán)的前提下，通過經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)宅基地的配置。一是建立與配給權(quán)銜接的宅基地流轉(zhuǎn)制度，促進存量宅基地向集體經(jīng)濟組織內(nèi)部有配給權(quán)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部已實現(xiàn)配給權(quán)I的農(nóng)戶，亦可通過有償方式流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)。二是同時擁有配給權(quán)和使用權(quán)的農(nóng)戶，可以出租、有限期轉(zhuǎn)讓等方式將存量宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給不擁有配給權(quán)的農(nóng)戶，待轉(zhuǎn)讓期滿后由原使用權(quán)主體收回使用權(quán)。三是只擁有宅基地使用權(quán)的主體，可以將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給有配給權(quán)的農(nóng)戶；亦可有限期轉(zhuǎn)讓（參照國有土地使用權(quán)期限）給無配給權(quán)的主體，使用權(quán)到期后由所有權(quán)主體收回宅基地使用權(quán)。四是允許宅基地使用權(quán)隨地上房屋一并抵押、擔(dān)保，在抵押權(quán)實現(xiàn)時可依據(jù)上述三種方式處置宅基地及地上房屋。
5．結(jié)語
宅基地“三權(quán)分置”對于化解宅基地保障與財產(chǎn)收益功能的對立分歧提供了可行路徑，也為凝聚社會共識、推進宅基地制度改革創(chuàng)造了條件，但這一設(shè)想的具體落地還需后續(xù)一系列配套工作。關(guān)于宅基地“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，需在理論和實踐方面不斷探討和完善，由此引發(fā)的其他問題，如宅基地配給權(quán)與使用權(quán)分離后，土地征收時利益如何分配等，也需要后續(xù)不斷地研究解決。
2018年，全國國土資源工作會議提出“探索宅基 地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”，本文成文于 此次會議之前，所述“配給權(quán)”依附于“成員權(quán)”而 存在，稱為“資格權(quán)”亦可。因國家未對“資格權(quán)” 進行明確闡述，未敢貿(mào)然揣測其定義和內(nèi)涵。從學(xué)術(shù) 探討的角度，沿用了成文時的表述，希冀能為宅基地 “三權(quán)分置”改革提供些許參考。
參考文獻：略
作者系中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國國土資源經(jīng)濟》2018年01期
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